反恐應(yīng)急預(yù)案編制與實(shí)施指南引言當(dāng)前，全球恐怖主義呈現(xiàn)"本土化、分散化、網(wǎng)絡(luò)化"特征，國(guó)內(nèi)反恐怖斗爭(zhēng)面臨"外防輸入、內(nèi)防反彈"的雙重壓力。反恐應(yīng)急預(yù)案作為應(yīng)對(duì)恐怖事件的"操作手冊(cè)"，是規(guī)范應(yīng)急處置流程、整合各方資源、減少人員傷亡與財(cái)產(chǎn)損失的核心工具。其編制與實(shí)施需以《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律法規(guī)為依據(jù)，遵循"預(yù)防為主、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同聯(lián)動(dòng)、快速反應(yīng)"原則，聚焦風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、流程規(guī)范、責(zé)任明確三大核心，構(gòu)建"全鏈條、可操作、動(dòng)態(tài)化"的應(yīng)急管理體系。一、反恐應(yīng)急預(yù)案編制的前期準(zhǔn)備編制高質(zhì)量預(yù)案的前提是做好基礎(chǔ)調(diào)研與風(fēng)險(xiǎn)研判，避免"紙上談兵"。（一）成立多維度編制小組預(yù)案編制需打破"單一部門(mén)主導(dǎo)"的局限，組建由反恐主管部門(mén)（如公安反恐總隊(duì)）、行業(yè)監(jiān)管部門(mén)（如交通、文旅、衛(wèi)?。?、法律專(zhuān)家、應(yīng)急管理學(xué)者、基層社區(qū)代表共同參與的編制小組。其中：反恐主管部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與整體框架設(shè)計(jì)；行業(yè)部門(mén)提供重點(diǎn)目標(biāo)（如火車(chē)站、機(jī)場(chǎng)、大型商超）的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)與處置需求；法律專(zhuān)家確保預(yù)案符合現(xiàn)行法律法規(guī)（如《反恐怖主義法》第二十八條"重點(diǎn)目標(biāo)管理單位應(yīng)當(dāng)制定防范和應(yīng)對(duì)處置恐怖活動(dòng)的預(yù)案"）；基層代表反饋群眾需求（如疏散路線、安置點(diǎn)設(shè)置）。（二）開(kāi)展精準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是預(yù)案的"底層邏輯"，需回答"面臨什么威脅？威脅來(lái)自哪里？后果有多嚴(yán)重？"三個(gè)問(wèn)題。具體步驟如下：1.識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)源：采用"情景分析法"列舉潛在恐怖事件類(lèi)型（如爆炸襲擊、劫持人質(zhì)、生化襲擊、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義），結(jié)合本地實(shí)際篩選高風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)景（如某省會(huì)城市需重點(diǎn)關(guān)注火車(chē)站爆炸、大型活動(dòng)劫持人質(zhì)）。2.分析風(fēng)險(xiǎn)概率與影響：通過(guò)"德?tīng)柗品?邀請(qǐng)專(zhuān)家評(píng)分，結(jié)合歷史案例（如國(guó)內(nèi)過(guò)往恐怖事件的發(fā)生頻率、地域分布），評(píng)估不同場(chǎng)景的發(fā)生概率（如"火車(chē)站爆炸襲擊"為"中高概率"）與影響程度（如人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失、社會(huì)恐慌）。3.確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)：依據(jù)《突發(fā)事件分類(lèi)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》，將恐怖事件分為特別重大（Ⅰ級(jí)）、重大（Ⅱ級(jí)）、較大（Ⅲ級(jí)）、一般（Ⅳ級(jí)）四個(gè)等級(jí)（詳見(jiàn)表1）。表1恐怖事件風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分示例等級(jí)啟動(dòng)條件示例Ⅰ級(jí)（特別重大）造成30人以上死亡或100人以上受傷；大規(guī)模劫持人質(zhì)（50人以上）；核生化恐怖襲擊某機(jī)場(chǎng)發(fā)生爆炸，造成50人死亡Ⅱ級(jí)（重大）造成10-29人死亡或50-99人受傷；中型劫持人質(zhì)（20-49人）某商場(chǎng)發(fā)生劫持事件，25人被扣押Ⅲ級(jí)（較大）造成3-9人死亡或10-49人受傷；小型劫持人質(zhì)（1-19人）某社區(qū)發(fā)生持刀砍人事件，8人受傷Ⅳ級(jí)（一般）造成1-2人死亡或1-9人受傷；未遂恐怖事件某地鐵口發(fā)現(xiàn)可疑爆炸物，未造成人員傷亡（三）收集基礎(chǔ)資料需收集以下三類(lèi)資料，確保預(yù)案貼合實(shí)際：法律法規(guī)：《反恐怖主義法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《公安機(jī)關(guān)處置恐怖事件工作規(guī)定》等；資源清單：本地應(yīng)急隊(duì)伍（如特警、消防、醫(yī)療）、物資（如防爆裝備、急救藥品）、場(chǎng)所（如臨時(shí)安置點(diǎn)、應(yīng)急指揮中心）的分布與數(shù)量；歷史案例：國(guó)內(nèi)及本地過(guò)往恐怖事件的處置經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)（如"昆明火車(chē)站暴恐事件"的處置流程優(yōu)化）。二、反恐應(yīng)急預(yù)案的結(jié)構(gòu)與核心內(nèi)容設(shè)計(jì)預(yù)案結(jié)構(gòu)需遵循《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》的要求，同時(shí)體現(xiàn)反恐工作的特殊性。建議采用"總則+分則+附件"的框架，核心內(nèi)容包括組織機(jī)構(gòu)、響應(yīng)流程、處置措施三大板塊。（一）總則1.編制依據(jù)：明確引用的法律法規(guī)（如《反恐怖主義法》第三十六條"重點(diǎn)目標(biāo)管理單位應(yīng)當(dāng)建立公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)值班監(jiān)看、信息保存使用、運(yùn)行維護(hù)等管理制度"）與政策文件；2.適用范圍：界定預(yù)案覆蓋的區(qū)域（如某地級(jí)市行政區(qū)域內(nèi)）、事件類(lèi)型（如恐怖襲擊事件、疑似恐怖事件）；3.工作原則：提煉"預(yù)防為主、防消結(jié)合""統(tǒng)一指揮、分級(jí)負(fù)責(zé)""快速反應(yīng)、協(xié)同聯(lián)動(dòng)""依法處置、輿論引導(dǎo)"等原則。（二）組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)構(gòu)建"扁平化、實(shí)戰(zhàn)化"的指揮體系，避免"多層級(jí)審批"延誤戰(zhàn)機(jī)。建議設(shè)置反恐應(yīng)急指揮部（以下簡(jiǎn)稱(chēng)"指揮部"）作為最高指揮機(jī)構(gòu)，由本級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任總指揮，公安、應(yīng)急、衛(wèi)健、交通等部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員。指揮部下設(shè)辦公室（設(shè)在公安反恐部門(mén)）及專(zhuān)項(xiàng)工作組（見(jiàn)表2）。表2反恐應(yīng)急專(zhuān)項(xiàng)工作組及職責(zé)工作組牽頭部門(mén)職責(zé)情報(bào)研判組公安反恐部門(mén)收集、分析恐怖事件情報(bào)，提供決策支持應(yīng)急處置組公安特警支隊(duì)現(xiàn)場(chǎng)封鎖、解救人質(zhì)、打擊恐怖分子醫(yī)療救援組衛(wèi)健委傷員救治、疫情防控（如生化襲擊）后勤保障組應(yīng)急管理局物資調(diào)配、交通疏導(dǎo)、臨時(shí)安置輿論引導(dǎo)組宣傳部發(fā)布權(quán)威信息、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切、管控負(fù)面輿論法律保障組司法局提供法律支持，確保處置過(guò)程合法合規(guī)（三）應(yīng)急響應(yīng)流程響應(yīng)流程需"分級(jí)分類(lèi)、精準(zhǔn)施策"，明確"誰(shuí)啟動(dòng)、誰(shuí)負(fù)責(zé)、怎么做"。1.分級(jí)響應(yīng)啟動(dòng)：Ⅰ級(jí)響應(yīng)：由指揮部總指揮啟動(dòng)，報(bào)上級(jí)政府備案；Ⅱ級(jí)響應(yīng)：由指揮部副總指揮（公安局長(zhǎng)）啟動(dòng)，報(bào)總指揮備案；Ⅲ級(jí)/Ⅳ級(jí)響應(yīng)：由指揮部辦公室（公安反恐部門(mén)）啟動(dòng)，報(bào)副總指揮備案。2.響應(yīng)流程步驟（以Ⅰ級(jí)響應(yīng)為例）：接警與初步研判：公安110指揮中心接到恐怖事件報(bào)警后，立即通報(bào)反恐部門(mén)，5分鐘內(nèi)完成初步研判（如事件類(lèi)型、地點(diǎn)、傷亡情況）；啟動(dòng)響應(yīng)：指揮部總指揮下達(dá)Ⅰ級(jí)響應(yīng)命令，各工作組30分鐘內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)；現(xiàn)場(chǎng)處置：應(yīng)急處置組封鎖現(xiàn)場(chǎng)（設(shè)置1-2公里警戒區(qū)）、解救人質(zhì)（優(yōu)先保護(hù)婦女兒童）；醫(yī)療救援組在現(xiàn)場(chǎng)設(shè)置臨時(shí)急救點(diǎn)，10分鐘內(nèi)開(kāi)始救治傷員；后勤保障組疏導(dǎo)周邊交通，開(kāi)放臨時(shí)安置點(diǎn)（如附近學(xué)校、體育館）；信息報(bào)送：指揮部辦公室每30分鐘向本級(jí)政府及上級(jí)反恐部門(mén)報(bào)送事件進(jìn)展，避免"信息滯后"；響應(yīng)終止：恐怖分子被全部制服、現(xiàn)場(chǎng)隱患消除后，由總指揮下達(dá)終止命令，轉(zhuǎn)入善后處置（如傷員安撫、現(xiàn)場(chǎng)清理、責(zé)任調(diào)查）。（四）分類(lèi)處置措施針對(duì)不同類(lèi)型恐怖事件，制定"個(gè)性化"處置流程，避免"一刀切"。1.爆炸襲擊事件：第一步：疏散群眾（引導(dǎo)至上風(fēng)方向，遠(yuǎn)離建筑物）；第二步：排查二次爆炸（由排爆專(zhuān)家使用探測(cè)設(shè)備檢查現(xiàn)場(chǎng)）；第三步：救治傷員（優(yōu)先處理炸傷、燒傷患者）；第四步：調(diào)查溯源（收集爆炸物殘片，追蹤嫌疑人）。2.劫持人質(zhì)事件：第一步：封鎖現(xiàn)場(chǎng)（切斷嫌疑人與外界聯(lián)系，設(shè)置談判區(qū)域）；第二步：談判攻心（由專(zhuān)業(yè)談判專(zhuān)家與嫌疑人溝通，穩(wěn)定其情緒）；第三步：伺機(jī)解救（在嫌疑人放松警惕時(shí)，由特警實(shí)施突擊，如"北京某商場(chǎng)劫持事件"中特警通過(guò)天窗突入解救人質(zhì)）；第四步：心理干預(yù)（對(duì)人質(zhì)及家屬進(jìn)行心理疏導(dǎo)）。3.生化恐怖襲擊事件：第一步：封閉區(qū)域（使用隔離帶封鎖污染區(qū)，禁止人員進(jìn)出）；第二步：防護(hù)措施（救援人員佩戴防毒面具、防護(hù)服，避免感染）；第三步：消毒處理（由環(huán)保部門(mén)使用消毒劑對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行全面消毒）；第四步：疫情監(jiān)測(cè)（對(duì)接觸者進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察，防止疫情擴(kuò)散）。（五）保障措施1.人力資源保障：建立"專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍+志愿者"體系，專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍包括特警、反恐突擊隊(duì)、消防救援隊(duì)、醫(yī)療救援隊(duì)；志愿者隊(duì)伍由社區(qū)工作者、退伍軍人組成，負(fù)責(zé)信息收集、群眾疏散。2.物資裝備保障：按照"分級(jí)儲(chǔ)備、按需調(diào)配"原則，儲(chǔ)備防爆裝備（如排爆服、防爆罐）、急救藥品（如止血包、抗生素）、通訊設(shè)備（如衛(wèi)星電話(huà)、對(duì)講機(jī)），定期檢查（每季度一次）與更新（每2年一次）。3.技術(shù)支撐保障：利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，構(gòu)建"智能預(yù)警系統(tǒng)"（如通過(guò)視頻監(jiān)控識(shí)別可疑人員、通過(guò)社交媒體監(jiān)測(cè)恐怖主義言論）；與電信運(yùn)營(yíng)商合作，確保應(yīng)急通訊暢通（如"斷網(wǎng)情況下"的衛(wèi)星通訊）。三、反恐應(yīng)急預(yù)案的實(shí)施要點(diǎn)預(yù)案的生命力在于落地執(zhí)行，需通過(guò)"培訓(xùn)、演練、聯(lián)動(dòng)"三大環(huán)節(jié)確保實(shí)效。（一）分層分類(lèi)培訓(xùn)1.領(lǐng)導(dǎo)干部：培訓(xùn)內(nèi)容包括預(yù)案框架、指揮流程、決策要點(diǎn)（如"Ⅰ級(jí)響應(yīng)時(shí)如何協(xié)調(diào)各部門(mén)"）；2.一線人員：培訓(xùn)內(nèi)容包括處置技能（如人質(zhì)談判技巧、爆炸物識(shí)別）、防護(hù)知識(shí)（如生化襲擊時(shí)如何佩戴防毒面具）；3.普通群眾：通過(guò)社區(qū)宣傳、短視頻、演練等方式，普及"遇恐怖事件時(shí)的應(yīng)對(duì)方法"（如"跑、躲、拼"三原則：能跑就跑，不能跑就躲在隱蔽處，必要時(shí)反抗）。（二）常態(tài)化演練1.演練類(lèi)型：桌面演練：針對(duì)某一場(chǎng)景（如"火車(chē)站爆炸"），由各工作組模擬處置流程，檢驗(yàn)協(xié)同能力；實(shí)戰(zhàn)演練：每年至少開(kāi)展1次綜合演練（如"某大型演唱會(huì)劫持人質(zhì)事件"演練），邀請(qǐng)群眾參與（如模擬疏散），提高真實(shí)性；專(zhuān)項(xiàng)演練：針對(duì)某一環(huán)節(jié)（如"排爆"）開(kāi)展演練，提升專(zhuān)業(yè)技能。2.演練評(píng)估：演練結(jié)束后，由第三方機(jī)構(gòu)（如應(yīng)急管理研究院）評(píng)估預(yù)案的可行性，重點(diǎn)檢查"響應(yīng)時(shí)間是否達(dá)標(biāo)""部門(mén)協(xié)同是否順暢""物資裝備是否充足"等問(wèn)題，形成《演練評(píng)估報(bào)告》，作為預(yù)案修訂的依據(jù)。（三）跨部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制1.信息共享：建立"反恐信息平臺(tái)"，整合公安、交通、文旅、衛(wèi)健等部門(mén)的信息（如火車(chē)站的客流數(shù)據(jù)、醫(yī)院的急救資源分布），實(shí)現(xiàn)"一鍵查詢(xún)"；2.協(xié)同處置：制定《跨部門(mén)協(xié)同處置手冊(cè)》，明確各部門(mén)的職責(zé)與銜接流程（如"公安封鎖現(xiàn)場(chǎng)后，交通部門(mén)需在15分鐘內(nèi)疏導(dǎo)周邊交通"）；3.區(qū)域聯(lián)動(dòng)：與相鄰城市簽訂《反恐應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)議》，明確"跨區(qū)域增援"的流程（如"某市發(fā)生Ⅰ級(jí)恐怖事件時(shí)，相鄰市的特警隊(duì)需在2小時(shí)內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)"）。四、反恐應(yīng)急預(yù)案的管理與優(yōu)化預(yù)案需"動(dòng)態(tài)調(diào)整"，避免"一成不變"。（一）評(píng)審與發(fā)布1.專(zhuān)家評(píng)審：預(yù)案編制完成后，邀請(qǐng)反恐專(zhuān)家、法律專(zhuān)家、應(yīng)急管理學(xué)者進(jìn)行評(píng)審，重點(diǎn)檢查"合法性、可行性、針對(duì)性"；2.公眾參與：通過(guò)政府網(wǎng)站、社交媒體征求群眾意見(jiàn)（如"臨時(shí)安置點(diǎn)設(shè)置是否合理"），提高預(yù)案的認(rèn)可度；3.發(fā)布實(shí)施：經(jīng)本級(jí)政府批準(zhǔn)后，以政府令的形式發(fā)布，通過(guò)官方渠道（如政府網(wǎng)站、報(bào)紙）向社會(huì)公布（涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容除外）。（二）定期修訂與更新1.修訂周期：每3年全面修訂一次；2.修訂觸發(fā)條件：法律法規(guī)發(fā)生變化（如《反恐怖主義法》修訂）；恐怖主義形勢(shì)發(fā)生變化（如出現(xiàn)新的恐怖襲擊方式）；過(guò)往演練或?qū)嶋H事件中發(fā)現(xiàn)預(yù)案存在缺陷（如"某演練中發(fā)現(xiàn)臨時(shí)安置點(diǎn)數(shù)量不足"）。（三）備案與保密1.備案：按照《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》的要求，向本級(jí)政府應(yīng)急管理部門(mén)及上級(jí)反恐部門(mén)備案；2.保密：預(yù)案中的"敏感信息"（如重點(diǎn)目標(biāo)的防護(hù)措施、特警隊(duì)的部署方案）需嚴(yán)格保密，僅限相關(guān)人員查閱，避免泄露給恐怖分子。結(jié)語(yǔ)反恐應(yīng)急預(yù)案是反恐怖斗爭(zhēng)的"先手棋"，其編制與實(shí)