我國工程總承包模式的政策分析

中國建某著名企業(yè)

粟向民2018年12月近三年我國工程總承包政策分析01某省市市工程總承包政策出臺情況及分析實施過程面臨的政策法規(guī)方面的問題0203工程總承包企業(yè)的應對策略0401近三年我國工程總承包政策分析工程總承包

工程總承包模式20世紀80年代起源于美國，并在國際工某省市場迅速發(fā)展和成熟，目前已經(jīng)成為國際通行的工程建設項目組織實施方式。工程總承包指工程總承包企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程建設項目的勘察、設計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包。——《國家建設項目工程總承包管理規(guī)范》GB/T50358-2017工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)按照與建設單位簽訂的合同,對工程項目的設計、采購、施工等實行全過程的承包,并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責的承包方式?！蹲〗ㄔO部關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意某省市〔2016〕93號工程總承包定義工程總承包模式的類型按照參與價值鏈的不同環(huán)節(jié)，工程總承包模式主要可以分為以下幾種類型：1、“設計+采購+施工”總承包（EPC）：承包商負責工程項目的設計、采購、施工、安裝全過程的工作，向業(yè)主交付具備使用條件的工程。這是最典型的總承包模式。2、“設計+施工”總承包（DB）：承包商負責工程項目的設計和施工服務。3、“設計+采購”總承包（EP）：承包商負責工程的設計和采購工作，還可能在施工階段向業(yè)主提供咨詢服務，或負責施工管理。工程施工由其他承包商承包。4、“施工總承包”（GC）：承包商主要負責施工和安裝，不參與價值鏈其他環(huán)節(jié)。5、“交鑰匙”工程總承包（Turnkey）：是EPC工程總承包的延伸，向前可延伸至可行性研究，向后可延伸到開車操作。法規(guī)名稱：

《建筑法》依據(jù)出處：

全國人大1998年頒布第24、29條◆第二十四條提倡對建筑工程實行總承包，禁止將建筑工程肢解發(fā)包。建筑工程的發(fā)包單位可以將建筑工程的勘察、設計、施工、設備采購一并發(fā)包給一個工程總承包單位，也可以將建筑工程勘察、設計、施工、設備采購的一項或者多項發(fā)包給一個工程總承包單位；但是，不得將應當由一個承包單位完成的建筑工程肢解成若干部分發(fā)包給幾個承包單位?！舻诙艞l建筑工程總承包單位可以將承包工程中的部分工程發(fā)包給具有相應資質(zhì)條件的分包單位；但是，除總承包合同中約定的分包外，必須經(jīng)建設單位認可。施工總承包的，建筑工程主體結(jié)構(gòu)的施工必須由總承包單位自行完成。工程總承包相關(guān)法規(guī)依據(jù)法規(guī)名稱：《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見》依據(jù)出處：建設部2003年頒發(fā)某省市[2003]30號第四條

第四條進一步推行工程總承包和工程項目管理的措施（一）鼓勵具有工程勘察、設計或施工總承包資質(zhì)的勘察、設計和施工企業(yè)，通過改造和重組，建立與工程總承包業(yè)務相適應的組織機構(gòu)、項目管理體系，充實項目管理專業(yè)人員，提高融資能力，發(fā)展成為具有設計、采購、施工（施工管理）綜合功能的工程公司，在其勘察、設計或施工總承包資質(zhì)等級工程項目范圍內(nèi)開展工程總承包業(yè)務。工程勘察、設計、施工企業(yè)也可以組成聯(lián)合體對工程項目進行聯(lián)合總承包。工程總承包相關(guān)法規(guī)依據(jù)法規(guī)名稱：《住房城鄉(xiāng)建設部關(guān)于推進建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》依據(jù)出處：建設部2014年頒發(fā)某省市[2014]92號第十九條第十九條加大工程總承包推行力度。倡導工程建設項目采用工程總承包模式，鼓勵有實力的工程設計和施工企業(yè)開展工程總承包業(yè)務。推動建立適合工程總承包發(fā)展的招標投標和工程建設管理機制，調(diào)整現(xiàn)行招標投標、施工、現(xiàn)場執(zhí)法檢查、竣工驗收備案等環(huán)節(jié)管理制度，為推行工程總承包創(chuàng)造政策環(huán)境。工程總承包合同中涵蓋的設計、施工業(yè)務可以不再通過公開招標方式確定分包單位。工程總承包相關(guān)法規(guī)依據(jù)法規(guī)名稱：《住房城鄉(xiāng)建設部關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》依據(jù)出處：建設部2016年頒發(fā)某省市[2016]93號發(fā)包階段：固化方案、確定標準。建設單位可以根據(jù)項目特點,在可行性研究、方案設計或者初步設計完成后,按照確定的建設規(guī)模、建設標準、投資限額、工程質(zhì)量和進度要求等進行工程總承包項目發(fā)包。發(fā)包模式：獨立承接，依法分包。工程總承包企業(yè)應當具有與工程規(guī)模相適應的工程設計資質(zhì)或者施工資質(zhì)。僅具有設計資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項目時，應當將工程總承包項目中的施工業(yè)務依法分包給具有相應施工資質(zhì)的企業(yè)。反之亦然應用領域：政府投資項目和裝配式建筑應當積極采用工程總承包模式。工程總承包相關(guān)法規(guī)依據(jù)012016-0某省市〔2016〕93號住建部印發(fā)《關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》開展工程總承包試點。此后某省市住建部門出臺了《工程總承包試點項目管理辦法》，積極推動總承包業(yè)務發(fā)展。02住建部印發(fā)《關(guān)于推進建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》，要求加大工程總承包推行力度。倡導工程建設項目采用工程總承包模式，鼓勵有實力的工程設計和施工企業(yè)開展工程總承包業(yè)務。042017-4-26住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《建筑業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，提出“十三五”時期，要發(fā)展行業(yè)的工程總承包管理能力，培育一批具有先進管理技術(shù)和國際競爭力的總承包企業(yè)。032017-02，國辦發(fā)〔2017〕19號國務院辦公廳印發(fā)《廳關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，要求加快推行工程總承包。2014某省市〔2014〕92號住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布公告，批準《建設項目工程總承包管理規(guī)范》為國家標準，自2018年1月1日起實施。052017-5-42017-7-13某省市〔2017〕46號

住建部印發(fā)《關(guān)于工程總承包項目和政府采購工程建設項目辦理施工續(xù)有關(guān)事項的通知》，進一步深化建筑業(yè)“放管服”改革，完善建筑工程施工度。06住建部發(fā)布公告，發(fā)布征求《房屋某省市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（征求意見稿）意見的函。2017-1某省市設函[2017]65號07規(guī)范文件：建設部、質(zhì)監(jiān)總局2017年聯(lián)合頒布修訂版

《建設項目工程總承包管理規(guī)范》（GB/T50358-2017)規(guī)范文件：建設部工商總局2011年9月7日聯(lián)合頒布

《關(guān)于印發(fā)《建設項目工程總承包合同示范文本（試行）的通知》規(guī)范文件：九部委2011年12月20日頒布

《標準設計施工總承包招標文件》（2012年版）工程總承包相關(guān)規(guī)范文件我國現(xiàn)行招投標相關(guān)法律法規(guī)全國人民代表大會常務委員會1999年8月30日頒布

《招標投標法》國務院令第613號2011年12月20日發(fā)布

《招標投標法實施條例》（發(fā)改委于2017.8.29發(fā)布征求意見稿，但修改意見未涉及工程總承包）國家發(fā)展和改革委員會2018年3月27日發(fā)布

《必須招標的工程項目規(guī)定》（國家發(fā)展改革委令第16號）（未明確工程總承包中標后的“再發(fā)包”是否屬于《建筑法》第二十九條禁止的“二次分包”情形）國家層面針對工程總承包的“上位法”暫有缺失截止目前，國家層面針對某省市政工程總承包暫無對應的招投標管理規(guī)定和示范文件出臺，僅能利用現(xiàn)有政策及即將出臺的管理辦法征求意見稿”結(jié)合起來，加以理解參考。《房屋某省市政工程標準施工招標文件》2010版《建設工程施工合同（示范文本）》2017版等九部門印發(fā)《標準設備采購招標文件》、《標準材料采購招標文件》、《標準勘察招標文件》、《標準設計招標文件》、《標準監(jiān)理招標文件》2017年版五個標準招標文件（發(fā)改法規(guī)[2017]1606號）我國現(xiàn)行招投標相關(guān)示范文件國家層面針某省市政的工程總承包“示范文本”目前正在編制中某著名企業(yè)西南院工程總承包事業(yè)部微信2018年4月20日，由住建某省市場監(jiān)管司、上海建緯、中勘協(xié)建設項目管理和工程總承包分會主辦，某著名企業(yè)西南院承辦“房屋某省市政基礎設施項目工程總承包專題研討會“，全國30余名專家共同研討了：1、《建設項目工程總承包合同示范文本》（修訂稿）2、《工程總承包項目設計分包合同示范文本》（討論稿）3、《工程總承包項目設備材料采購合同示范文本》（討論稿）4、《工程總承包項目施工分包合同示范文本》（討論稿）5、《工程總承包項目管理協(xié)議書示范文本》（討論稿）我國工程總承包業(yè)務分布近十多年來，勘察設計行業(yè)工程總承包的發(fā)展重點集中在工業(yè)領域。盡管近幾年某省市政工程某省市場逐漸擴大，但2017年某省市政行業(yè)合同額僅分別為84億元、61億元，遠不及石油化工行業(yè)的十分之一，說明我某省市政行業(yè)的工程總承包還有較長的路要走。02某省市市工程總承包政策出臺情況及分析自住建部【2016】93號文出臺以后，截止目前，國家及地方發(fā)布的有關(guān)工程總承包的政策約達153項。2018年發(fā)布的工程總承包有關(guān)政策達58項，2017年發(fā)布工程總承包政策為46項，2017、2018兩年所發(fā)布的工程總承包政策，已經(jīng)占到了1984年以來的34年政策總數(shù)的67.9%，超2/3！同時，2017年12月26日，《房屋某省市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》征求意見稿已發(fā)布，這意味某省市政行業(yè)的工程總承包即將進入規(guī)范發(fā)展的時代。（該文件將以部令的方式頒發(fā)）

某省市市工程總承包政策出臺情況同時。我們希望《招標投標法》《招標投標法實施條例》作為上位法，在國家大力推進工程總承包的大政策下，需要對工程建設新某省市場的關(guān)切做出反應，發(fā)揮應有某省市場作用。各地對工程總承包招投標政策的執(zhí)行情況工程總承包在哪一階段可以發(fā)包？認識較為統(tǒng)一，大部分認為可以在可行性研究、方案設計或者初步設計等三個階段，進行工程總承包項目的發(fā)包。某省市份：北京、浙江、湖北、河南、廣東、安徽、吉林、江蘇、山東、陜西、四川、江西、云南、海南、內(nèi)蒙古、福建等。未某省市份：、貴州、河北、遼寧、山西、寧夏等。某省市份1、福建：自行決定在可研批復或者初步設計審批后采用工程總承包模式發(fā)包。2、湖南：應當先取得初步設計或方案設計批復文件。政府投資項目，應編制工程概算，報發(fā)改、財政部門審核批準后方可進行工程總承包。3、天津：審批制項目，應在初步設計文件或總體設計文件獲得批準后開展工程總承包招標。4、海南：僅提及“工程總承包招標應于可行性研究報告批復后實施”一個階段。5、江西、云南、內(nèi)蒙古出具的僅是水利行業(yè)部門，暫某省市政部門出具的管理辦法。各地對工程總承包招投標政策的執(zhí)行情況前期設計咨詢服務企業(yè)是否可以參加工程總承包？明確規(guī)定某省市份：浙江、湖北、吉林、廣東、廣西、湖南、山東、江蘇等。明確規(guī)定不某省市份：北京、上海。未某省市份：江西、遼寧、四川、福建、、貴州、海南、河北、山西、陜西、天津、云南、內(nèi)蒙古、寧夏、河南、安徽等。各地對工程總承包招投標政策的執(zhí)行情況工程總承包單位有怎樣的資質(zhì)要求？明確允資質(zhì)工程總承包商承接工程總承包某省市份有：廣西、廣東、湖北、湖南、吉林、上海、浙江。明確要求需同時具備設計、施工某省市份：北京（裝配式建筑領域）、天津（但不禁止單一資質(zhì)組成聯(lián)合體）。未某省市份：浙江、四川、、貴州、海南、河北、江蘇、江西、遼寧、山東、山西、陜西、云南、寧夏、河南。深圳：淡化資質(zhì)管理，實行能力認可。各地對工程總承包招投標政策的執(zhí)行情況是否允體承包？目前明確某省市份有：上海、遼寧、湖北、天津、北京、廣東、河北。而明確予以禁止的則有：吉林。未某省市份：江西、四川、浙江、福建、、貴州、海南、湖南、江蘇、河南、山東、山西、陜西、云南、浙江、內(nèi)蒙古、寧夏。各地對工程總承包招投標政策的執(zhí)行情況工程總承包的計價方式？絕某省市份均規(guī)定宜采取或主要采取固定總價合同，但同時也存在一定的差異：宜采用總價包干的固定總價合同形式：浙江、上海、江蘇、江西。未明確涉及工程總承包合同計價某省市份：四川、福建、北京、、海南、河北、遼寧、山東、山西、陜西、云南、內(nèi)蒙古、寧夏、貴州、天津、安徽、河南。其他：廣東規(guī)定一般應采用固定總價方式進行，根據(jù)項目特點也可采用固定單價、成本加酬金或概算總額承包的方式進行。廣西規(guī)定主要采用固定總價、固定單價兩種發(fā)包方式，暫不建議采用成本加酬金的總承包發(fā)包方式。吉林、湖北和湖南規(guī)定宜采用總價合同或者成本加酬金合同。浙江：工程總承包計價規(guī)則。03實施過程面臨的政策法規(guī)方面的問題某省市場準入方面存在障礙1、部分地區(qū)建設單位采用工程總承包模式需報批申請建市【2016】93號文規(guī)定，“建設單位可以依法采用招標或者直接發(fā)包的方式選擇工程總承包企業(yè)”，部分地區(qū)，建設單位對政府投資項目采用工程總承包模式實施時，需報相關(guān)主管部門審批，冗長的單獨報批程序增加了建設單位選擇工程總承包發(fā)包模式的難度。2、設計、施工企業(yè)獨立承攬工程總承包業(yè)務得不到落實建市【2016】93號文頒布之后，上海、深圳、浙江、福建、廣西等某省市相繼出臺了工程總承包相關(guān)政策，明確工程總承包企業(yè)應當具備與發(fā)包工程規(guī)模相適應的工程設計資質(zhì)或施工總承包資質(zhì)。即便如此，某省市市，設計或施工企業(yè)獨立承攬工程總承包項目的案例屈指可數(shù)，而在未出臺具體實施細則明確工程總承包企業(yè)某省市市中，設計和施工企業(yè)組建聯(lián)合體投標的更是絕大多數(shù)，可見該項條款并未落實到位。某省市場準入方面存在障礙3、現(xiàn)行政策對前期設計咨詢服務單位能否參與后續(xù)工程總承包投標說法不一根據(jù)2007年11月國家九部委令第56號發(fā)布的《標準施工招標資格預審文件》和《標準施工招標文件》中1.4.3條規(guī)定：“申請人不得存在下列情形之一：（2）為本標段前期準備提供設計或咨詢服務的，但設計施工總承包的除外”，可見，第56號文是允前期設計或咨詢服務的設計企業(yè)參與工程總承包投標的；但《標準設計施工總承包招標文件》（國家發(fā)改委等九部委2012年版）1.4.3規(guī)定：“投標人不得存在下列情形之一：（2）為招標項目前期工作提供咨詢服務的”。兩者之間存在矛盾，執(zhí)行中解讀存在爭議。

1、國家相關(guān)部某省市市出臺的政策法規(guī)聯(lián)動不足住建部大力倡導推動工程總承包的發(fā)展，然而在國家層面，依然存在財稅、發(fā)改、審計等部委聯(lián)動不足的問題。這導致國家各部委所轄領域?qū)墓こ炭偝邪叻ㄒ?guī)等不配套，不利于建設單位和建筑企業(yè)增強對工程總承包模式的熟悉和實踐，加大了工程總承包實施的難度。同理推某省市市時，依然遇到各部門聯(lián)動不足的問題。2、現(xiàn)行招投標管理辦法與工程總承包不配套雖然現(xiàn)有的工程總承包招標方式并未改變項目立項批復中招標核準的要求，但在實際招標過程中，工程總承包招標并不能像傳統(tǒng)公開招標模式一樣進行招標備案，而要求對采用工程總承包發(fā)包模式的項目進行專項審批?，F(xiàn)行的招投標管理辦法不能完全適用于工程總承包的交，各級主管部門按各自對工程總承包的理解進行監(jiān)督管理，這使得工程總某省市場操作無規(guī)范依據(jù)。二、配套監(jiān)管制度細則滯后3、工程總承包項目經(jīng)理的任職資格不明確目前國內(nèi)政府投資項目和國有資金投資項目計價仍然遵循定額體制，缺少針對工程總承包項目發(fā)布的工程造價及費用計算等相關(guān)規(guī)定或指導意見，使工程總承包項目的定價某省市場接軌。4、缺少針對工程總承包工程項目的計量計價體系或指導意見工程總承包涵蓋設計、采購、施工各個環(huán)節(jié)，其對項目經(jīng)理的資格要求應區(qū)別于單一階段總承包的項目經(jīng)理。在工程總承包的實際操作中，建設單位對工程總承包項目經(jīng)理的資格，有的要求具有注冊建造師，有的要求具有注冊建筑師，并無明確統(tǒng)一的方式，無法體現(xiàn)項目經(jīng)理的工程總承包管理能力。二、配套監(jiān)管制度細則滯后5、審價審計矛盾突出由于有關(guān)部門對于工程總承包簡單地理解為是“勘察+設計+施工+采購”，從而要求工程總承包單位必須參照施工總承包單位，對所承接的工程總承包項目的施工實施再發(fā)包時，只能當作專業(yè)分包對待，按照有關(guān)規(guī)定施工企業(yè)將無法再進行專業(yè)分包。6、按施工總承包模式對待工程總承包的分包工程總承包一般簽訂固定總價合同，即總價包干，嚴格按照固定總價合同的性質(zhì)，固定總價合同是不需要開包審查或?qū)徲嫷摹Ｔ趯嶋H結(jié)算時，建設單位或政府部門人員往往要求開包檢查，在開包檢查中對超出的工作量和材料量往往不予補償，某省市下來的工作量和材料量往往要求退還。這種現(xiàn)象造成了總承包單位風險和利潤的不對等，也有失公平。二、配套監(jiān)管制度細則滯后7、部分地區(qū)主管部門不認可設計類總承包企業(yè)憑自行分包的施工分包合同辦理分階段報建、質(zhì)