地方行政成本控制存在的問題及完善措施研究摘要：行政成本一直是社會各界的焦點，而近些年來，各地的行政費用增長速度較快，消耗數(shù)量較大。因此，如何對行政費用進行有效的管理，已是擺在各級政府面前的一個重大課題。本文從行政管理的視角，剖析了當前我國地方政府的行政成本狀況和問題，并針對這些問題，給出了一些解決辦法，以期為進一步提升政府的行政效率、減少機關和人力資源，促進政府的廉潔建設起到一定的借鑒作用。關鍵詞：行政成本地方政府成本控制目錄TOC\o"1-3"\h\u7203摘要 引言：20世紀90年代中后期，隨著我國的不斷發(fā)展，我國的行政管理制度已逐步走向“有限政府”、“公用事業(yè)”。其主要體現(xiàn)在：行政許可數(shù)量的縮減、決策的民主化和科學化以及對人民生活的關心。長期以來，政府的行政費用問題備受社會各界的高度重視，而黨中央、國務院也多次在重大場合和演講中將其作為一項具有戰(zhàn)略意義的工作。盡管從反腐敗和八條法規(guī)頒布以后，貪污腐敗和亂用公款的情況得到了很好的遏制，但是仍然有很多問題需要解決。在我國目前的行政體制改革中，尤其是在基層治理方面，仍然存在著許多弊端：機構(gòu)臃腫、機構(gòu)精簡不力；政府投入高，產(chǎn)出低等。這些腐敗現(xiàn)象是滋生腐敗的土壤。作為一個與人民群眾面對面的政府，如何有效的減少地方政府的行政成本，提升其效能，是我國深化行政體制的必然選擇，同時也是為了保持社會的安定。一、政府行政成本相關概述（一）政府行政成本的概念與分類1.政府行政成本的概念政府支出分為兩個層次：一是廣義，二是狹義。行政成本，即行政當局在行使其職能的運作中所產(chǎn)生的全部的政治代價，即執(zhí)行機構(gòu)在執(zhí)行該政策時產(chǎn)生的直接的、非直接的、必要的、非必要的全部支出[1]。其中，存在著官場腐敗、微腐敗等現(xiàn)象，在遏制腐敗的負面影響和鏟除腐敗分子的同時，還會耗費大量的人力物力，這就是典型的行政性支出。政府管理費用的多少，主要由政府官員決定，但政府的責任在于公眾，公民的權(quán)益也會受到政府的關注。狹義上的“行政成本”，是指政府部門在執(zhí)行其日常行政職權(quán)時所發(fā)生的開支，作為一種必需的行政開支，而這種開支并不能帶來同等的經(jīng)濟效益，其主要內(nèi)容為行政部門購買基礎的行政用品和工作人員的工資[2]。2.政府行政成本的分類行政學、經(jīng)濟學、會計等學科交叉的行政費用，與其它學科相比具有較多的復雜性。系統(tǒng)內(nèi)部費用是一個機構(gòu)在執(zhí)行系統(tǒng)專家職責期間所產(chǎn)生的費用，在專門的領域存在著預算管理費用和預算以外的管理費用?！跋到y(tǒng)之外的行政費用”是指政府在違背國家有關法律、法規(guī)的情況下，利用自己的專家權(quán)力獲取的資源[3]。行政管理的內(nèi)涵可分為：會計成本、機會成本、風險成本、社會成本和邊際成本。行政費用運用的范疇分為：基本費用，包含行政人員工資、福利、獎金、勞動保障等。硬件費用包括辦公場所，設備硬件配置，交通工具使用和管理，辦公用品。經(jīng)營成本，行政人員培訓，學習，出差，考察，會議，異地交流等。從文件的草擬到執(zhí)行的費用，從開會的通告到主辦期間的籌備和運營費用[3]。（二）地方政府行政成本控制的意義當前，大多數(shù)的各級政府還沒有建立起節(jié)省行政費用的觀念。由于政府的功能定位不清晰，造成了我國黨政部門的功能不清。一些地區(qū)仍然有政企不分，政事不分，政社不分的問題[4]。而政府決策失誤、決策失誤也是造成政府支出上升的重要原因之一。因此，對政府的管理費用進行控制，可以有效地防止政府的行政費用的流失，使其在公共服務、經(jīng)濟調(diào)控、市場調(diào)控、社會管理等方面實現(xiàn)更好的管理。行政費用的大小與行政管理體制緊密聯(lián)系在一起，通過實行行政預算來控制行政費用，嚴格審核行政費用，強化行政費用管理體系，促進公務員遵紀守法，廉潔奉公[5]。以此方式對行政費用進行管制，降低了權(quán)力尋租的可能性，有效地抑制了以權(quán)謀私、徇私舞弊的行為，對公務員的廉潔行為起到了制約和保證作用。二、我國地方政府行政成本控制存在的問題（一）地方財政預算機制不完善在國內(nèi)，由于“越位”與“缺位”的關系，導致了政府預算執(zhí)行能力偏低、預算追加頻繁、專項預算過多、隨意支配開支等問題，是導致政府預算管理費用過高的主要因素[2]。近幾年，國家在部門預算、國庫集中支付、政府購買等領域都進行了全面的改革，預算編制方式也從原來的“基數(shù)法”轉(zhuǎn)向了“零基預算”。但是，由于沒有相關的相關管理制度，造成了對人員編制指標的研究不夠詳細，指標體系不科學，以及各部門的資金配置不均衡，造成各部門實際支出水平差別很大，預算控制力度減弱。（二）政府機構(gòu)臃腫，行政運營成本高80年代以來，我們曾進行過幾次體制變革，雖然有所收獲，卻始終處于“再次擴張”的惡性循環(huán)之中。政府由中央政府向地方政府分為國務院、省級政府、市級政府、縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，政府下屬的政府機構(gòu)和人員組成，政府下屬的機構(gòu)多達四十多個，形成了機構(gòu)重疊、權(quán)力錯綜復雜的錯綜復雜的關系，從而使政府的管理費用急劇上升，行政效能下降[6]。據(jù)有關數(shù)據(jù)，目前，我國公務員人數(shù)呈逐年上升趨勢，到目前為止，公務員人數(shù)已達五千萬，這對國家的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。在這方面，公務員的薪水占了很大比例[7]。另外，由于公務員人數(shù)的增加，各類購置、購置、五險等費用的增加，使國家的財務壓力更加沉重。雖然現(xiàn)在我國的財政收入增長勢頭很猛，但是公務員數(shù)量龐大，各種開支也隨之增加，導致了政府的收入難以維持。光是政府給公務員的薪水和其他各項支出，就占據(jù)了超過60%的稅收，有些地方甚至達到了80%。（三）行政成本觀念意識淡薄因為行政費用來源于納稅人而非個人資金，因此，行政者在執(zhí)行活動中不需要為自己的行為付出代價，因而減少了其實施的積極性，從而削弱了其管理的積極性[8]。一方面，它的特點是非營利和轉(zhuǎn)移。公務員缺乏對行政費用進行有效的調(diào)控，只能通過財政預算制度、行政監(jiān)督制度等外部制度來實現(xiàn)對行政費用的有效調(diào)控。第二，政府機構(gòu)運行資金主要來源于國家財政撥款，而行政機關往往只顧于完成工作和成果，忽視了其所需的資金投入，導致其投資與產(chǎn)出之間的巨大差距，導致了公共服務效益費用觀念的缺失和管理的失去有效性。因而，我國的行政管理實踐中，行政費用意識的缺失并非少見。另外，以“功利性”為主導的“官僚主義”導致了“奢華”的行政化[9]。有很大一部分的公務員覺得，這些垃圾并不重要。在政府投入、發(fā)展、建設的大潮中，往往會有一種要政治表現(xiàn)而不要成本效益的現(xiàn)象。有些官員確實存在著“節(jié)約”的觀念，然而現(xiàn)行的“以固定資產(chǎn)投資為主”的行政考評體系和頻繁的提拔，使得他們拋棄了集體的社會福利，轉(zhuǎn)而謀求個人的發(fā)展，讓自己的工作被上級更多的銘記于心，這種歪曲的政績觀導致了很多地方的“利民工程”，這種“擺設”不僅損害了民眾的信心，也給公共資源帶來了不必要的浪費。（四）行政成本監(jiān)管制度缺失我國建立了多種監(jiān)管機構(gòu)，目的是對某些國家的某些活動進行約束。例如，設立了一個民主制度，允許政客們按照他們的意愿行事，而不是按照他們自己的意愿行事；設立司法部門是為了對政府的行政活動進行制約；設立稽查機構(gòu)是為了約束國家的財政活動[10]。盡管這些舉措對政府的工作有了一些幫助，但在監(jiān)督成本的制度方面仍然存在不足。尤其是部分地方政府機關設立的監(jiān)察機關，根本沒有發(fā)揮應有的職能，對某些違法現(xiàn)象聽之任之，任由其造成了較高的行政費用。有些情況下，監(jiān)管制度無法有效地發(fā)揮作用，就要求上級機關加強對其進行監(jiān)管，從而導致其長期運行費用上升。

三、地方政府行政成本控制的對策建議（一）完善財政管理體制，增強財政預算的剛性約束目前，我國的財政預算體系還不完善，必須對其進行改革，以達到規(guī)范政府開支的目的。首先，把預算外資金和制度外資金都納入到國家預算管理范圍，對其進行規(guī)范化管理，防止出現(xiàn)大量資金體外循環(huán)和任意支配的現(xiàn)象[11]。其次，要健全現(xiàn)有的財政撥款體制，將專項資金逐步劃撥到地方，防止出現(xiàn)“跑部錢進”、單位濫用審批權(quán)限等現(xiàn)象。第三，實行“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣”新的財務制度運作模式，將全縣各級財政的各項收支均上交到縣政府，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出由縣財政統(tǒng)籌，各部門的財務收支分別在縣會計核算中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)專柜進行。同時，要堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算管理權(quán)、資金所有權(quán)、資金使用權(quán)、資金審批權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務關系不改變的“五權(quán)”不改變[9]。實現(xiàn)了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政亂花錢的有效遏制，使財政收支的管理權(quán)由縣級政府來統(tǒng)一，方便了各級政府對其進行監(jiān)督。（二）精簡政府機構(gòu)，控制人員規(guī)模進一步推進政府管理制度的變革，精簡和整合基層政府的機構(gòu)，降低人力物力，實現(xiàn)對行政費用的有效管理。我們可以借鑒國外的成功經(jīng)驗，根據(jù)自己的實際情況，制訂出一套科學的管理體制改革計劃，使其在體制上實現(xiàn)相應的調(diào)整[12]：政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，是以簡化政府的結(jié)構(gòu)和人事結(jié)構(gòu)。要改變由國家單干為主，由過去對經(jīng)濟的直接控制轉(zhuǎn)向?qū)?jīng)濟的間接控制，對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)、市場的監(jiān)管，尤其是對社會治理和公共服務的關注；要清晰地劃分各級政府和下級政府的職權(quán)，合理劃分財政和財政權(quán)力，充分發(fā)揮中央政府和地方各級政府的工作熱情，增強行政效能；依據(jù)各級人民政府的機構(gòu)和人員的配置，制定有關的法律、政策、規(guī)章，在各級政府部門中形成權(quán)責一致、科學決策、監(jiān)督有力的社會效果。在行政體系的變革中，將所有具有類似功能的職能統(tǒng)一到同一機構(gòu)中，以防止出現(xiàn)“過多”現(xiàn)象，從而提高了政府的決策水平和執(zhí)行效率。另外，從組織結(jié)構(gòu)角度來看，在管理層面，降低了層次，在中央實施了“大部制”，省政府采取了“大廳制”，將權(quán)力下放給了管理人員，從而縮小了權(quán)力的級別，降低了權(quán)力的規(guī)模，降低了政府的工作程序，提升了政府的工作效率。這種在人力與物力方面的合理限制，也為減少勞動力的費用提供了保證[12]。（三）強化成本意識，樹立效益觀念新的公共管理學認為，人是所有的行為都是由人的思維方式來控制的，因此，要減少政府的成本，必首先應該從思想觀念方面去強化一個人的行政成本意識和效率意識，以此來提升行政人員各方面的素質(zhì)[8]，從而提高政府的整體質(zhì)量。對于一個國家來說，它的正常運行取決于它的稅收，它可以說，它代表著民意的執(zhí)行者，它是國家的“管家”，它的價值觀念決定著一個民族的安全，而“管家”的價值觀念則決定著一個民族的安全。因此，要加強企業(yè)的節(jié)約成本意識，提高企業(yè)的經(jīng)濟效益。首先，要增強企業(yè)的決策費用觀念。要控制行政成本，提高行政效率，就需要提高行政機關的行政決策能力。這就需要政府機關在平時的工作中，既要加強管理干部的思想政治工作，又要加強對其專業(yè)技能的訓練，以降低管理費用。其次，加強地方財政的尋租成本觀念；地方政府擁有社會最多的高質(zhì)量的資源，也擁有對當?shù)氐墓芾頇?quán)限，如果沒有對其進行有效的監(jiān)管，很可能造成腐敗和貪污等問題，使政府的管理費用大幅增加。為此，各地要加強尋租成本觀念，建立完善的監(jiān)察制度，既要加強公務員的思想道德建設，又要加強對貪官的執(zhí)法，以達到震懾貪官的目的，降低行政代價激增的風險。第三，加強行政執(zhí)法的費用觀念。通過執(zhí)法成本和執(zhí)法效率的不同，可以看出政府是否勤政廉潔，公務員應當具備良好的公民道德素質(zhì)和職業(yè)道德。首先要確立“執(zhí)行至上”的管理思想，做到群眾擁護、操作性強的政策。（四）強化行政監(jiān)督制約機制要減少行政費用，合理利用行政資源，就需要加強法制的建設，健全法制制度，推動依法治國，健全行政問責制。完善的監(jiān)督體制，必須改革過去的監(jiān)督體制，設立具有監(jiān)督權(quán)力的監(jiān)察機構(gòu)、審計機構(gòu)，發(fā)揮監(jiān)督的作用；要加強對行政費用的審計，要對各級政府進行經(jīng)常性和不定時的審計，掌握各部門對資金的運用狀況，對政府的經(jīng)費運用進行有效的計量，嚴厲查處權(quán)力濫用和尋租腐敗，并將其定期公布，主動接受公眾的監(jiān)督，提高政府工作的透明度。另外，要切實落實好離任后的干部離崗稽查制度，堅決杜絕“漏網(wǎng)之魚”，把所有的行政開支都用來為民辦事。建立多層次、多渠道、網(wǎng)絡化的監(jiān)管體系。一是要加強財政監(jiān)督與其它部門的監(jiān)督，二是要充分發(fā)揮財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察和司法監(jiān)督的協(xié)同作用；要加強聯(lián)絡、交流，實現(xiàn)監(jiān)控資源的分享，減少監(jiān)察費用。同時，要發(fā)揮民主黨派、社會團體、群眾和新聞傳媒的監(jiān)督功能，加強社會輿論監(jiān)督，使整個社會由內(nèi)向外延伸的金融監(jiān)管網(wǎng)絡，使政府及其工作人員置于各方監(jiān)督之下，更好地遏制鋪張浪費和貪污腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。結(jié)語然而，我國目前的行政管理制度仍有許多問題需要進一步研究和完善。從整體上講，政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變還沒有完成，在為市場經(jīng)濟的發(fā)展、維護社會安定與和諧等問題上，還存在很多問題。例如，由于政府機構(gòu)的功能分工過于細化，造成了難以進行有效的協(xié)調(diào)和策略的實施。政府作為一個綜合的決策與執(zhí)法機構(gòu)，其內(nèi)部的權(quán)力運行中往往會出現(xiàn)越位、錯位、缺失等問題，從而造成了權(quán)力的僵化，使其腐敗的發(fā)生也是必然的。出現(xiàn)行政機關的設立還不合理，行政層級過多，職責交叉重復，中央與地方權(quán)力的劃分不清晰等，以及行政手段上也有一些問題，如：行政決策的民主化程度不夠，透明度不高，隨意性大，責任機制不完善，行政執(zhí)法水平不高，績效考核標準不科學，行政成本居高不下等問題。因此，在實施管理的時候，要樹立起成本意識，注重擴大地方的經(jīng)濟增長，從利益和費用的角度考慮，以最低的投資實現(xiàn)最大的利益；盡量增強地方政府的政策制定的準確性，防止其失效；加強監(jiān)察，縮小公職人員貪污的余地；要大力推行新的財務管理制度，要對財務中的不合理因素進行改造，建設節(jié)儉政府。與此同時，要實現(xiàn)立法上的協(xié)調(diào)，保證地方政府的行政管理體制的順利進行，要做到有法可依，要加強對地方政府的監(jiān)管，做到有法必依，只有做到這一點，我們的行政管理才能真正的減少。通過減少地方政府的管理費用，使其能夠迅速形成一個高效、協(xié)調(diào)、規(guī)范、廉潔、廉潔的基層政權(quán)。參考文獻[1]韓道川.我國地方政府行政成本控制研