[在此處鍵入]我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院管理存在的問題和對策研究摘要公共衛(wèi)生管理是一項(xiàng)具有全民性意義的健康事業(yè)，目前，我國仍有5億農(nóng)民生活在農(nóng)村，因此對于基層衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的建設(shè)是完善公共衛(wèi)生管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。但是由于政府財(cái)政投入不足、政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院自身的管理存在不足、人力資源嚴(yán)重短缺和功能定位不明確導(dǎo)致的服務(wù)困境等各種原因，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的生存愈發(fā)困難，在與醫(yī)院醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施和人才都很充裕的對比下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院陷入了發(fā)展的惡性循環(huán)之中。本文針對上述四個(gè)問題對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的現(xiàn)存問題進(jìn)行分析并提出了相應(yīng)的對策，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的可持續(xù)發(fā)展提出了合理的建議?！娟P(guān)鍵詞】公共衛(wèi)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院雙向轉(zhuǎn)診轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)制度基層衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)AbstractPublichealthmanagementisahealthundertakingrelatedtomanypeople'slives.Atpresent,therearestill500millionfarmerslivinginruralareas,sotheconstructionofgrass-rootshealthserviceinstitutions,especiallytownshiphealthcentersisanimportantpartofimprovingpublichealthmanagement.However,duetothelackofgovernmentfinancialinvestment,thegovernment'smanagementoftownshiphospitalsisinsufficientandtheInadequatemanagementoftownshiphospitals,theseriousshortageofhumanresourcesandserviceproblemscausedbyunclearfunctionpositioning,theservicedilemmaiscausedforvariousreasons,thesurvivaloftownshiphospitalsisbecomingmoreandmoredifficult.Comparedwiththeabundantmedicalinfrastructureandtalentsinhospitals,townshiphospitalshavefallenintoaviciouscircleofdevelopment.Inviewoftheabovefourproblems,thispaperanalyzestheexistingproblemsoftownshiphospitalsandputsforwardcorrespondingcountermeasures,andputsforwardreasonablesuggestionsforthesustainabledevelopmentoftownshiphospitals.Keywords:publichealthtownshiphospitaltwo-wayreferraljobtransfertrainingsystemprimaryhealthandmedicalserviceinstitutions目錄TOC\h\z\t"四級標(biāo)題,1,二級標(biāo)題,2,一級標(biāo)題,1"一、背景 一、背景公共衛(wèi)生管理是一項(xiàng)具有全民性意義的健康事業(yè)，目前，我國仍有5億多人口常住于鄉(xiāng)村，因此構(gòu)建完善的公共衛(wèi)生管理體系的關(guān)鍵之一就在于突破鄉(xiāng)村衛(wèi)生工作難題，尤其是加強(qiáng)對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是聯(lián)結(jié)縣級醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和村衛(wèi)生院的重要樞紐，三者共同構(gòu)成了農(nóng)村三級衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的主要服務(wù)對象是其轄區(qū)內(nèi)的常住人口，主要服務(wù)內(nèi)容是對于常見病、多發(fā)病的一般診療和應(yīng)急轉(zhuǎn)診等公共衛(wèi)生服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共衛(wèi)生事業(yè)的順利開展不僅關(guān)系到居民的身心健康，而且決定著我們在遇到突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時(shí)，能否在鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行合理控制，防止蔓延，把危害降低到最小。上個(gè)世紀(jì)五六十年代，各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院逐漸建立，直到改革開放以后，醫(yī)療行業(yè)逐步走向市場化，此時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院面臨著城鄉(xiāng)二元化所導(dǎo)致的與城市和縣級醫(yī)院之間差距不斷擴(kuò)大的困境。為了維持生存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院逐漸削弱預(yù)防保健功能、減少對村衛(wèi)生室的管理、通過基本醫(yī)療服務(wù)來創(chuàng)造效益，最終異化成為營利性的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，原本密切聯(lián)系的三級衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)也不斷弱化，彼此之間相互敷衍，形成了利益的競爭關(guān)系。但隨著城市化進(jìn)程的不斷加快和城市經(jīng)濟(jì)的迅速增長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的發(fā)展不可避免的走向頹勢。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民支付能力和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的保障程度卻不斷提高，他們對于醫(yī)療服務(wù)的需求正在不斷上升，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院作為供應(yīng)者，由于資金和人才有限，在醫(yī)療水平、基礎(chǔ)設(shè)施和藥品供應(yīng)等各個(gè)方面都無法滿足這種日益增長的需求，這就導(dǎo)致居民更加傾向于去患者較多、資源緊張、收費(fèi)較高的大醫(yī)院問診，最終“看病難”和“看病貴”的問題更加突出。二、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的基本情況2018年底，全國已建設(shè)完成近100萬個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，其中包括醫(yī)院3萬個(gè)，專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)1.8萬個(gè)和基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)99萬個(gè)?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)中，包括縣級醫(yī)院1.5萬個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院3.6萬個(gè)，村衛(wèi)生室62.2萬個(gè)，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心9352個(gè)，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站2.6萬個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)了每個(gè)縣都有綜合醫(yī)院和中醫(yī)院，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，每個(gè)行政村有一所衛(wèi)生室，90%的居民15分鐘內(nèi)可以到達(dá)最近的醫(yī)療點(diǎn)。基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)現(xiàn)有醫(yī)務(wù)人員397.8萬人，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院有139.1萬人，并且，2018年全國新增全科醫(yī)生4.3萬人，全科醫(yī)生總數(shù)已達(dá)到30.9萬人，這進(jìn)一步壯大了基層，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)師隊(duì)伍。由此可見，我國的基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)基本建成。但數(shù)量龐大的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與各級醫(yī)院在基礎(chǔ)設(shè)施、人力資源和就診人數(shù)等方面的對比并不占優(yōu)勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年末，全國醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位840.4萬張，其中醫(yī)院占比77.6%，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)占比18.8%；全國衛(wèi)生人數(shù)1230萬人，醫(yī)院占比60%，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)占比32.2%；全國醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)入院人數(shù)25453萬人次，其中醫(yī)院占比78.6%，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)占比17.2%，可見基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)雖然基本建成，但仍存在諸多不足，這些不足嚴(yán)重阻礙了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的進(jìn)一步發(fā)展。中國政府網(wǎng):《2018年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,中國政府網(wǎng):《2018年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,/guihuaxxs/s10748/201905/9b8d52727cf346049de8acce25ffcbd0.shtml,2019.5.22三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院管理中存在的問題（一）各級政府財(cái)政投入存在不足盡管在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、精準(zhǔn)扶貧政策的大環(huán)境下，在“保基本、強(qiáng)基層、建機(jī)制”的醫(yī)改原則引導(dǎo)下，國家正在努力引導(dǎo)資金和資源下沉基層，各級財(cái)政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的直接補(bǔ)助逐年遞增，并安排了專門資金支持“全科專業(yè)住院醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)”和“農(nóng)村訂單定向免費(fèi)培養(yǎng)醫(yī)學(xué)生”等基層衛(wèi)生健康人才培養(yǎng)項(xiàng)目，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的能力在短期內(nèi)仍未表現(xiàn)出明顯的提升，甚至由于人力資源的匱乏，使得一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所采購的基礎(chǔ)設(shè)施未能得到合理的使用，反而造成資源的浪費(fèi)。產(chǎn)生這一情況的主要原因在于各級財(cái)政部門尚未建立起良好的投入機(jī)制、支出力度和保障力度，對于投入資金的使用方向和使用效果沒有進(jìn)行合理的監(jiān)管。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院本身缺少財(cái)務(wù)管理方面的專家，于是政府財(cái)務(wù)部門對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院投入產(chǎn)出和經(jīng)營狀況考核和指導(dǎo)的不足最終導(dǎo)致資金使用亂象頻出。其次，沒有根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的特殊情況進(jìn)行因地制宜的考慮，于是在大量財(cái)政投入的情況下多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院仍然存在人才或基礎(chǔ)設(shè)施上的“空白點(diǎn)”。最后，對于基層醫(yī)療衛(wèi)生人才的培養(yǎng)、分配和激勵(lì)機(jī)制仍然沒有觸及核心問題，僅僅在培養(yǎng)力度方面采取措施是片面的，如果沒有建立起對人才充分的生活保障和福利制度，最終的結(jié)果是既不能吸引人才，也不能留住人才。（二）有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院各項(xiàng)制度不夠完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的主要職能之一就是進(jìn)行有效的公共衛(wèi)生管理，在資源有限的條件下如何做好管理工作和理順管理機(jī)制，確保功能的正常發(fā)揮，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院面臨的主要問題。當(dāng)前，在實(shí)際工作職能、具體工作計(jì)劃和財(cái)務(wù)使用情況等方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院并沒有明確的制度規(guī)定，這就導(dǎo)致某些時(shí)候的權(quán)責(zé)分配不明確所導(dǎo)致的事物混亂乃至醫(yī)療事故等問題，尤其是對于某些突發(fā)性公共衛(wèi)生事件處理不當(dāng)所引發(fā)的一系列嚴(yán)重后果，不能因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院相比于醫(yī)院規(guī)模較小、人員較少就疏于管理，缺少合理的工作分配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在引入醫(yī)療技術(shù)人才的同時(shí)應(yīng)該公開招募管理人才對組織工作進(jìn)行分析和管理，幫助制定發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)章制度，以便方向更加明確的實(shí)現(xiàn)長期可持續(xù)發(fā)展。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院以外，政府和有關(guān)部門對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院也缺少合理的監(jiān)督機(jī)制，總體來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院既缺少外部監(jiān)督，也缺少內(nèi)部管理規(guī)章和管理人才，也正因如此在國家的財(cái)政援助下依然難以獲得突破性的發(fā)展。（三）人力資源困境顯著盡管國家推行了一系列向鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)傾斜的制度政策和財(cái)政政策，但是城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活環(huán)境的差距是難以避免的，這成為許多醫(yī)學(xué)工作者抗拒去鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院就業(yè)的首要原因。為了吸引人才，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院對醫(yī)師學(xué)歷和資格等方面放低標(biāo)準(zhǔn)，但這種政策卻成為了一些沒有拿到醫(yī)師資格證，無法就業(yè)的醫(yī)生的跳板，一旦拿到資格證，他們會(huì)立刻辭職去縣級以上醫(yī)院就業(yè)。這逐漸產(chǎn)生了一種矛盾的現(xiàn)象：鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的病人認(rèn)為“離城近”，偏向去城市接受更好的醫(yī)療，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院病人少；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)生認(rèn)為“離城遠(yuǎn)”，城鄉(xiāng)生活條件差距懸殊，最終“有本事和有門路的都走了，學(xué)歷高的也留不住”。難以吸納優(yōu)秀醫(yī)學(xué)人才，加上基礎(chǔ)設(shè)施條件薄弱，更加導(dǎo)致病人逐漸減少，仍就業(yè)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)生也逐漸喪失職業(yè)滿足感，認(rèn)為發(fā)展空間狹小，難以晉升高級職稱，薪酬待遇也不夠好，于是人才進(jìn)一步流失，社會(huì)對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)生的職業(yè)認(rèn)可度也逐漸降低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院逐漸陷入發(fā)展的惡性循環(huán)，人力資源帶來的困境對國家對于基礎(chǔ)設(shè)施的大力投入產(chǎn)生了抵消作用。另外，在職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)生大多學(xué)歷偏低，素養(yǎng)不足，主要原因依然是客觀條件的限制，難以吸納優(yōu)質(zhì)人才。其他原因主要包括，一方面是因?yàn)楦麽t(yī)科院校很少有針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的需求培養(yǎng)的全科醫(yī)生，全科醫(yī)生即接受過全科醫(yī)學(xué)訓(xùn)練，以基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為主要執(zhí)業(yè)地點(diǎn)，為居民及其家庭提供預(yù)防保健、常見病多發(fā)病的診療與轉(zhuǎn)診、患者康復(fù)和健康管理等一體化服務(wù)的新型醫(yī)生；另一方面對于在職的醫(yī)生培訓(xùn)規(guī)劃制度不夠完善，首先是培訓(xùn)名額少，其次鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)生偏少，許多醫(yī)生的培訓(xùn)必須兼顧工作與生活，分散精力，學(xué)習(xí)效果大打折扣，最后缺少相應(yīng)的報(bào)酬獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，在職醫(yī)生培訓(xùn)期間會(huì)錯(cuò)失部分獎(jiǎng)金和福利，影響家庭正常生活，這極大的挫傷了醫(yī)生的培訓(xùn)意愿。（四）缺少清晰的功能定位政府對農(nóng)村衛(wèi)生投入不足是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院發(fā)展滯后的直接原因，由于資源過于集中在城市的各大醫(yī)院，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和縣級以上醫(yī)院資源和能力的懸殊在人們腦海中留下了根深蒂固的刻板印象。于是隨著支付能力的不斷提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大多傾向于選擇去醫(yī)院問診，這就導(dǎo)致了許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院患者就診率極低，病床長期閑置，陷入資源不足和資源閑置兩種情況并存的矛盾之中。盡管國家現(xiàn)在不斷加大對基層衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)的財(cái)政支持，但是資金使用效率并不夠高，其原因便在于對不同地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的功能定位存在偏差，基礎(chǔ)設(shè)施購買和人才培養(yǎng)不能以一概全，要具體情況具體分析。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院應(yīng)該與當(dāng)?shù)馗麽t(yī)院之間建立充分的互動(dòng)機(jī)制，進(jìn)而有效彌補(bǔ)當(dāng)?shù)蒯t(yī)療資源存在的不足，根據(jù)實(shí)際情況明確自己的功能定位，緩解大醫(yī)院資源緊張的困境，充分提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的資源使用效率，切實(shí)解決“看病難，看病貴”的問題。但由于三級網(wǎng)被破壞，聯(lián)動(dòng)機(jī)制難以建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院大多孤立謀求發(fā)展，這導(dǎo)致其反而陷入更大的困境，資源問題雖然得到緩解，但不過是做無用功。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的主要服務(wù)對象是其轄區(qū)內(nèi)的居民，多為農(nóng)民，農(nóng)村地區(qū)技術(shù)條件和教育水平十分有限，政府對于農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療保健知識宣傳教育也不夠重視，人們大多缺少基本衛(wèi)生知識，甚至受到迷信、土藥方的荼毒，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院作為農(nóng)村衛(wèi)生工作的重要一環(huán)，迫切需要強(qiáng)化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)基本醫(yī)療衛(wèi)生知識的普及，進(jìn)行科學(xué)傳播和健康傳播，保證居民生命健康，提高居民預(yù)防和保健意識，將疾病扼殺在初期，減少重癥醫(yī)療患者，盡可能緩解居民經(jīng)濟(jì)壓力和醫(yī)院醫(yī)療資源緊張問題，但多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為了謀求經(jīng)濟(jì)利益已經(jīng)逐漸喪失了對醫(yī)療保健的宣傳和引導(dǎo)。四、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院管理的對策（一）規(guī)范財(cái)政管理，拓寬融資渠道首先，要對中央和地方醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的責(zé)任進(jìn)行合理劃分，擴(kuò)大地方政府資金分配使用和項(xiàng)目實(shí)施管理的自主權(quán)，使地方政府承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)的基本責(zé)任，中央政府則按照公共服務(wù)均等化的要求加大對困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，向老、少、邊、窮的地區(qū)進(jìn)行傾斜。真正做到因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的特殊情況進(jìn)行財(cái)政投入。其次，要堅(jiān)持依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)和民主理財(cái)。加強(qiáng)財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生資金管理，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，在制度上堵塞風(fēng)險(xiǎn)漏洞；科學(xué)分配資金使用，提高公共醫(yī)療資源的使用效率，而不是盲目購買；將資金使用情況進(jìn)行公示，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。再次，要適當(dāng)壓減醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的行政支出，將資金著重使用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基礎(chǔ)設(shè)施和人力資源等方面的建設(shè)發(fā)展，尤其是對就職于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)生采取一定的報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高工作積極性，吸引優(yōu)質(zhì)人才，只有建立充分的保障和激勵(lì)機(jī)制，吸納更多人才，才能真正發(fā)揮醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施的作用。最后，對于基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，政府一般主要承擔(dān)其基本建設(shè)、設(shè)備購置和人員經(jīng)費(fèi)等一些基本支出，但對于收入較低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，僅僅憑借政府的財(cái)政資金很難得到更加全面的發(fā)展。因此應(yīng)該逐步建立起在基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域堅(jiān)持由政府主導(dǎo)，在非基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域充分激發(fā)市場活力的醫(yī)療衛(wèi)生多元籌資機(jī)制。積極引入有資質(zhì)、有信譽(yù)的民間資本，特別是一些具有強(qiáng)大實(shí)力的民間醫(yī)療和醫(yī)藥行業(yè)的組織或個(gè)人，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)辦醫(yī)積極性，鼓勵(lì)更多的社會(huì)資本投資鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的建設(shè)，支持社會(huì)力量提供多層次多樣化的醫(yī)療服務(wù)。相應(yīng)的，政府對這些組織和個(gè)人可以推行具有一定差異化的梯度優(yōu)惠政策，在資產(chǎn)權(quán)益、稅收優(yōu)惠和融資服務(wù)等方面來吸引社會(huì)資本。（二）內(nèi)外兼施，規(guī)范管理在內(nèi)部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院應(yīng)該建立規(guī)范化的公共衛(wèi)生系統(tǒng)，在具體工作計(jì)劃、資金籌集和使用、醫(yī)療保障、公共衛(wèi)生信息等方面加強(qiáng)管理，分解各個(gè)工作模塊，明確各項(xiàng)管理內(nèi)容的責(zé)任機(jī)制，并充分考慮管理人員的工作經(jīng)驗(yàn)和工作能力以后進(jìn)行合理分配，對工作的實(shí)際落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督管理。并充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，搭建數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，科學(xué)管理，制定完善的公共衛(wèi)生管理方案，通過數(shù)據(jù)能夠更加清晰和及時(shí)的反映衛(wèi)生狀況，由此可以及時(shí)發(fā)覺潛在病患進(jìn)行治療，對居民健康進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)督和控制。同時(shí)，要建立起科學(xué)完善的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，尤其是對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的信息報(bào)告和啟動(dòng)預(yù)警，相關(guān)制度是否健全，是否能夠落實(shí)，尤其可以在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中暴露出來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院要妥善建立起經(jīng)得住事件考驗(yàn)、能夠保護(hù)居民健康和避免群眾恐慌的公共衛(wèi)生管理體系。在其行政管理和業(yè)務(wù)管理過程中，必須嚴(yán)格依據(jù)《衛(wèi)生法律法規(guī)》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《消毒管理辦法》、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》以及《醫(yī)療廢物管理辦法》中的規(guī)章制度依法進(jìn)行管理。在外部，政府要發(fā)揮好監(jiān)督管理職能。既要監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)合理、醫(yī)療手段適當(dāng)，有效維護(hù)好醫(yī)療市場秩序，還要保護(hù)好醫(yī)務(wù)人員的人身權(quán)益，醫(yī)患問題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院中同樣存在，只有妥善進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督，才能盡可能避免雙方產(chǎn)生摩擦，維護(hù)醫(yī)患之間的良好關(guān)系，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院發(fā)展。衛(wèi)生局要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院進(jìn)行嚴(yán)格的定期檢查，要求其在衛(wèi)生、消毒等方面進(jìn)行規(guī)范化管理，強(qiáng)化其衛(wèi)生和醫(yī)療安全意識，定期組織培訓(xùn)，提升醫(yī)生工作能力。（三）建立多種全科人才培養(yǎng)制度鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院區(qū)別于醫(yī)院，沒有過多的科室劃分，相比于大量的?？漆t(yī)生，更需要的是全科醫(yī)生。上個(gè)世紀(jì)六七十年代，為了滿足鄉(xiāng)村地區(qū)的醫(yī)療需求，各地政府選拔了一批沒有固定編制，但是有一定的醫(yī)療知識和能力的鄉(xiāng)村醫(yī)生進(jìn)行短期培訓(xùn)，這種“半醫(yī)半農(nóng)”的醫(yī)生統(tǒng)稱為“赤腳醫(yī)生”。赤腳醫(yī)生已經(jīng)是中國衛(wèi)生史的過去式，但是赤腳醫(yī)生的高效培訓(xùn)制度仍然具有可取之處。如今，對于已經(jīng)就業(yè)但能力不足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)生，激勵(lì)其接受全科醫(yī)學(xué)轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)制度，這在一定程度上是對赤腳醫(yī)生培訓(xùn)方式的借鑒。但是這種制度順利實(shí)現(xiàn)的前提是保證能夠提供給培訓(xùn)人員充分的保障，比如要保證培訓(xùn)人員暫時(shí)脫離工作專心學(xué)習(xí)，并且在學(xué)習(xí)期間提供一定的薪酬和補(bǔ)貼，以及建立對優(yōu)秀培訓(xùn)人員的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，用多種方式使培訓(xùn)人員專注于學(xué)習(xí)，最大化提升學(xué)習(xí)效果。同時(shí)要建立合理的考核機(jī)制，通過檢查培訓(xùn)人員的學(xué)習(xí)成果來不斷改善授課內(nèi)容和方式，使之更加切合鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的人員素質(zhì)和工作特點(diǎn)。但是轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)制度雖然能在短期內(nèi)快速增加全科醫(yī)生的數(shù)量，卻不利于全科醫(yī)生和基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，持續(xù)完善轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)制度，在全科醫(yī)學(xué)專業(yè)人才的培養(yǎng)中兼顧質(zhì)量和效率。相比之下，通過院校系統(tǒng)的正規(guī)醫(yī)學(xué)教育培訓(xùn)出來的全科醫(yī)生醫(yī)學(xué)素養(yǎng)更高，但由于學(xué)習(xí)科目多、時(shí)間長、家庭和社會(huì)的培養(yǎng)成本較高，全科醫(yī)生和?？漆t(yī)生的培養(yǎng)過程并沒有什么區(qū)別，這就導(dǎo)致許多全科醫(yī)生依然不愿意在高成本培養(yǎng)后選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院作為就業(yè)場所。對于這個(gè)問題，國家出臺(tái)了兩個(gè)比較典型的培養(yǎng)模式，一個(gè)是“5+3”，也就是五年臨床醫(yī)學(xué)本科教育，三年指定醫(yī)院規(guī)范化培訓(xùn)，另一個(gè)是“3+2”，也就是三年醫(yī)學(xué)?？平逃瑑赡陣乙?guī)定培訓(xùn)基地公共衛(wèi)生和臨床技能培訓(xùn)，培訓(xùn)合格后考取執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師資格即可注冊成為助理全科醫(yī)師，這種模式主要應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)或基層單位，通過用國家訂單的形式培養(yǎng)定向醫(yī)學(xué)生，可以幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院吸納更多高素質(zhì)人才。同時(shí)，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平、自然環(huán)境差異大，定向應(yīng)該采用就近原則，結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)，與臨近的醫(yī)科學(xué)院達(dá)成協(xié)議，并將區(qū)域內(nèi)的高水平醫(yī)院作為培訓(xùn)基地，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院與區(qū)域具有代表性的醫(yī)院形成對接關(guān)系，發(fā)揮聯(lián)動(dòng)機(jī)制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院吸納人才提供不竭的動(dòng)力來源。并且，要盡量選擇籍貫位于定向地區(qū)的醫(yī)學(xué)生進(jìn)行培養(yǎng)，一方面這樣的學(xué)生可以比較長期、穩(wěn)固的留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的崗位，真正培養(yǎng)出“下得去、用得上、留得住”的全科醫(yī)生，另一方面相比于外來的全科醫(yī)生，本地區(qū)的人對該地的生活習(xí)慣、健康問題有更加深刻和清晰的理解。這樣通過系統(tǒng)、科學(xué)的教育，才能盡快實(shí)現(xiàn)到2030年每萬人口有五名全科醫(yī)生的發(fā)展目標(biāo)，盡快充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)療力量。（四）明確功能定位，創(chuàng)新服務(wù)模式面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的資金和資源緊缺問題，政府已經(jīng)積極對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院進(jìn)行財(cái)政、政策和人力等方面的援助，但是盲目投入是難以改善現(xiàn)狀的，首要任務(wù)應(yīng)該是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的功能定位，接受與醫(yī)院之間由于服務(wù)對象和服務(wù)條件有限所導(dǎo)致的必然存在的差距，根據(jù)各地實(shí)際情況進(jìn)行合理定位，這樣才能將政府下放的醫(yī)療衛(wèi)生資金充分利用，提高資金和資源的使用效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院作為聯(lián)結(jié)縣和村之間工作的樞紐，從功能上看，應(yīng)該主要包括臨床醫(yī)療、疫病預(yù)防、婦幼保健、慢性康復(fù)和健康教育等功能，受縣級衛(wèi)生行政部門委托承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)的公共衛(wèi)生管理的同時(shí)，負(fù)責(zé)對村級衛(wèi)生機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)并培訓(xùn)鄉(xiāng)村醫(yī)生。不能企圖將數(shù)量龐大的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)都發(fā)展成為大型核心醫(yī)院，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院作為農(nóng)村衛(wèi)生工作的重點(diǎn)，應(yīng)該主要承擔(dān)基本醫(yī)療服務(wù)，緩解醫(yī)院資源緊張的現(xiàn)狀，充分發(fā)揮對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的衛(wèi)生管理職能。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所存在的由于就診人數(shù)少所導(dǎo)致的資源閑置問題，應(yīng)該通過與縣級以上醫(yī)院之間建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，改善三級網(wǎng)被破壞后信息共享不足的狀況，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院首診制度，進(jìn)而逐漸完善與醫(yī)院之間的雙向轉(zhuǎn)診制度。首診制度是指在保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)生素養(yǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施完善的前提下，帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民在患病需要就診時(shí)，首先到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院接受全科醫(yī)生診療，除非急診，否則居民若要去醫(yī)院尋求?？漆t(yī)生服務(wù)必須經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的轉(zhuǎn)診。這一方面可以在一定程度上進(jìn)行合理分流，緩解醫(yī)院資源緊缺和居民“看病難，看病貴”的現(xiàn)狀；另一方面也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)療水平提出了更高的要求，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院充分發(fā)揮職能，承擔(dān)責(zé)任，這同樣也是一種激勵(lì)機(jī)制，可以使醫(yī)生獲得職業(yè)滿足感，主動(dòng)要求參加培訓(xùn)。而雙向轉(zhuǎn)診制度是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院進(jìn)行首診，全科醫(yī)生擔(dān)任“守門人”，截流輕癥患者，上轉(zhuǎn)重癥難癥患者的同時(shí)，大醫(yī)院將一些慢性病、康復(fù)期和輕癥患者下轉(zhuǎn)至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療能力水平有限，但空余病床較多，可以有效為醫(yī)院合理分擔(dān)資源緊缺壓力，改善“小診所冷冷清清，大醫(yī)院人滿為患”的狀況，逐漸使優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉，紓解“超級醫(yī)院”的困境，雙方各司其職，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。雙向轉(zhuǎn)診制度為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和醫(yī)院之間的信息平臺(tái)建設(shè)提出了更高的要求，為了保證對患者的連續(xù)性服務(wù)，雙方要建立健全健康管理檔案，進(jìn)行長期的跟蹤管理和個(gè)性化診療，避免因?yàn)殡p向轉(zhuǎn)診而對患者產(chǎn)生重復(fù)問診、頻繁問診，最終導(dǎo)致病情延誤或醫(yī)患糾紛。建立信息共享平臺(tái)的同時(shí)，還應(yīng)該制定“幫扶”制度，地區(qū)內(nèi)的醫(yī)院定期、分批派遣優(yōu)秀醫(yī)生深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院進(jìn)行技術(shù)和管理上的指導(dǎo)，傳播先進(jìn)醫(yī)學(xué)理念；鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院也選拔醫(yī)生去醫(yī)院進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)，雙方簽約成為緊密型的醫(yī)療聯(lián)合體合作醫(yī)院。通過這種“傳幫帶”的模式，既有利于醫(yī)院了解各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的實(shí)際情況，為合作奠定良好的基礎(chǔ)，更有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院提高人員素養(yǎng)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和管理方面的不足，獲得進(jìn)一步發(fā)展。另外，可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院開辦養(yǎng)老服務(wù)，許多老年人的免疫力不斷退化，疾病多發(fā)，此時(shí)可以充分利用衛(wèi)生院內(nèi)的醫(yī)療設(shè)備和專業(yè)的衛(wèi)生知識，將養(yǎng)老和醫(yī)護(hù)相結(jié)合，尤其是對身體情況較差的老人能夠做到第一時(shí)間進(jìn)行救治，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院地處鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，物價(jià)水平較低、環(huán)境宜人，適合老年人的康復(fù)和休息。近年來，隨著城市化的進(jìn)程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)老齡化問題不斷加劇，“空巢老