安全生產屬地管理責任

一、安全生產屬地管理責任的背景與意義

1.當前安全生產形勢的嚴峻性與復雜性

近年來，我國安全生產事故總量雖呈下降趨勢，但重特大事故仍時有發(fā)生，特別是在化工、建筑、礦山等重點行業(yè)領域，因屬地管理責任落實不到位導致的安全風險隱患尤為突出。隨著經濟快速發(fā)展，新興產業(yè)不斷涌現(xiàn)，新工藝、新技術、新業(yè)態(tài)帶來的安全挑戰(zhàn)日益增多，部分地區(qū)存在“重發(fā)展、輕安全”的傾向，屬地政府安全監(jiān)管責任邊界不清、執(zhí)行不力等問題，成為制約安全生產形勢持續(xù)穩(wěn)定向好的關鍵瓶頸。同時，極端天氣、地質災害等外部因素疊加，進一步放大了安全生產的系統(tǒng)性風險，對屬地政府的統(tǒng)籌協(xié)調和應急處置能力提出了更高要求。

2.屬地管理責任落實的突出問題

當前，安全生產屬地管理責任在實踐中存在多方面短板。一是責任體系不健全，部分地方政府未嚴格落實“黨政同責、一崗雙責”，將安全生產等同于行業(yè)部門責任，屬地黨委政府的領導責任和屬地監(jiān)管責任未能有效壓實；二是監(jiān)管機制不完善，基層安全監(jiān)管力量薄弱，專業(yè)人才缺乏，執(zhí)法手段單一，對重點企業(yè)、重點環(huán)節(jié)的監(jiān)管存在盲區(qū)；三是協(xié)同聯(lián)動不足，屬地政府與行業(yè)主管部門、企業(yè)之間信息共享不暢，跨區(qū)域、跨部門協(xié)同機制尚未形成合力，導致風險隱患排查治理不徹底；四是考核問責機制不嚴格，部分地區(qū)安全生產考核流于形式，對責任落實不力的單位和個人追責問責偏軟，難以形成有效震懾。

3.強化屬地管理責任的政策與現(xiàn)實需求

從政策層面看，《中華人民共和國安全生產法》《地方黨政領導干部安全生產責任制規(guī)定》等法律法規(guī)明確要求“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產經營必須管安全”，強調地方政府對本行政區(qū)域安全生產工作的全面領導責任。隨著國家安全生產專項整治行動的深入推進，屬地管理責任已成為安全生產責任體系的核心環(huán)節(jié)。從現(xiàn)實需求看，隨著人民群眾對安全感的期盼日益增強，經濟社會高質量發(fā)展對安全生產的要求不斷提高，唯有強化屬地管理責任，才能從根本上防范化解重大安全風險，保障人民群眾生命財產安全，為經濟社會發(fā)展營造安全穩(wěn)定環(huán)境。

三、屬地管理責任的核心要素

（一）責任主體與層級劃分

1.地方黨委政府的全面領導責任

地方黨委政府作為屬地管理責任的核心主體，對本行政區(qū)域內的安全生產工作承擔全面領導責任。黨委主要負責人需將安全生產納入重要議事日程，定期研究重大安全問題，推動安全發(fā)展理念融入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃。政府主要負責人則需統(tǒng)籌協(xié)調安全生產與經濟社會發(fā)展，確保資源投入、政策制定向安全領域傾斜。實踐中，部分地方存在黨委政府責任虛化現(xiàn)象，需通過“黨政同責”制度剛性約束，明確黨委常委會、政府常務會議定期聽取安全生產工作匯報的具體頻次和議題要求。

2.部門監(jiān)管責任的協(xié)同聯(lián)動

應急管理、發(fā)改、住建、交通等部門按“管行業(yè)必須管安全”原則履行監(jiān)管職責。應急管理部門承擔綜合監(jiān)管職能，負責統(tǒng)籌協(xié)調、指導督促；行業(yè)主管部門則需制定本領域安全標準，開展專項檢查。當前部門間存在職責交叉與空白地帶，需建立“責任清單”明確邊界，例如某省通過《安全生產職責分工規(guī)定》細化42個部門職責，消除“誰都管、誰都不管”的監(jiān)管盲區(qū)。

3.企業(yè)主體責任的基礎支撐

企業(yè)作為安全生產的第一責任人，需落實全員安全生產責任制，主要負責人履行法定七項職責。屬地管理需督促企業(yè)建立“從管理層到一線員工”的責任鏈條，通過簽訂責任書、開展安全培訓等方式傳導壓力。實踐中，中小企業(yè)主體責任落實薄弱，屬地政府應建立“一對一”幫扶機制，指導企業(yè)完善安全管理制度。

（二）責任內容的具體化要求

1.風險防控的全鏈條覆蓋

屬地管理需覆蓋風險辨識、評估、管控、處置全流程。要求地方政府建立重大風險“紅黃藍”三色分級管控機制，對化工園區(qū)、礦山等高風險區(qū)域實施“一企一策”監(jiān)管。某市通過“風險點管控平臺”實時監(jiān)測企業(yè)隱患整改情況，實現(xiàn)風險動態(tài)清零。

2.隱患排查的閉環(huán)管理

構建“企業(yè)自查、部門督查、政府巡查”三級排查體系，明確隱患整改“五定”原則（定人、定責、定時、定措施、定預案）。屬地政府需建立隱患臺賬銷號制度，對重大隱患實行掛牌督辦，例如某縣對?；菲髽I(yè)隱患整改實行“周調度、月通報”，確保整改率100%。

3.應急處置的實戰(zhàn)能力建設

屬地政府需完善應急預案體系，定期組織實戰(zhàn)演練。針對自然災害、生產安全事故等不同場景，明確應急響應流程、物資儲備和救援力量調度要求。某沿海地區(qū)通過“防臺風應急聯(lián)動機制”，整合消防、醫(yī)療、社區(qū)等12支隊伍，實現(xiàn)30分鐘內應急力量全覆蓋。

（三）責任邊界的清晰界定

1.權責清單的動態(tài)管理

制定《安全生產權責清單》，明確各級政府及部門的審批權、檢查權、處罰權等權限。清單需根據(jù)法律法規(guī)修訂和機構職能調整及時更新，避免“越位”或“缺位”。例如某開發(fā)區(qū)通過清單明確應急管理部門可對企業(yè)“三同時”驗收進行監(jiān)督，但具體檢測工作委托第三方機構執(zhí)行。

2.跨區(qū)域協(xié)作的機制創(chuàng)新

針對跨流域、跨行政區(qū)的安全風險（如交界地帶礦山、輸油管道），需建立聯(lián)席會議制度。某省在長江沿岸城市設立“安全生產聯(lián)防聯(lián)控辦公室”，共享風險監(jiān)測數(shù)據(jù)，聯(lián)合開展專項整治行動。

3.新興領域的責任延伸

對平臺經濟、共享經濟等新業(yè)態(tài)，屬地政府需探索“包容審慎”監(jiān)管模式。明確網(wǎng)約車平臺、外賣配送等企業(yè)的安全責任，要求其建立騎手安全培訓制度，并通過技術手段監(jiān)控超速、疲勞駕駛等行為。

（四）責任落實的保障機制

1.考核評價的剛性約束

將安全生產納入地方政府績效考核，實行“一票否決”制?？己酥笜藨鹿势饠?shù)、隱患整改率、安全投入占比等量化數(shù)據(jù)，并引入第三方評估。某省通過“安全生產指數(shù)”排名，連續(xù)兩年末位市縣主要負責人需向省委作專項述職。

2.監(jiān)督問責的精準施策

建立責任倒查機制，對事故實行“四不放過”原則（原因未查清不放過、責任人未處理不放過、整改措施未落實不放過、有關人員未受教育不放過）。區(qū)分“失職瀆職”與“客觀條件限制”，避免“泛化追責”。某市對瞞報事故的監(jiān)管部門負責人給予黨紀政務處分，同時表彰主動上報隱患的企業(yè)。

3.能力建設的長效投入

屬地政府需保障安全監(jiān)管經費，按轄區(qū)人口、產業(yè)規(guī)模配備專業(yè)監(jiān)管力量。建立“監(jiān)管人員+專家+技術裝備”的復合型隊伍，通過購買服務彌補專業(yè)能力短板。某縣每年安排500萬元專項資金用于安全培訓，覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)員和企業(yè)負責人。

四、屬地管理責任的保障機制

（一）制度保障體系構建

1.責任清單動態(tài)管理制度

建立覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)四級的安全生產權責清單，明確各級政府及部門的具體職責邊界清單采用"1+X"模式，即1個總清單加行業(yè)領域專項清單。清單每季度根據(jù)機構改革、法律法規(guī)修訂等情況動態(tài)更新，通過政府門戶網(wǎng)站向社會公開。某省實行清單"雙隨機"抽查機制，每年隨機抽取10%的市縣進行清單執(zhí)行情況核查，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行偏差的立即通報整改。

2.考核評價剛性約束機制

將安全生產納入地方政府高質量發(fā)展績效考核體系，設置5項核心指標：生產安全事故起數(shù)、較大及以上事故控制數(shù)、重大隱患整改率、安全監(jiān)管投入占比、企業(yè)主體責任落實率。實行"三掛鉤"制度：與領導干部評優(yōu)評先掛鉤、與財政轉移支付掛鉤、與項目審批權限掛鉤。某市連續(xù)三年對安全生產考核末位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施"區(qū)域限批"，暫停除民生項目外的所有新項目審批。

3.責任追究精準化機制

建立"四查四看"責任倒查流程：查事故原因看監(jiān)管漏洞、查整改措施看責任落實、查制度執(zhí)行看監(jiān)管效能、查教育培訓看能力建設。區(qū)分直接責任與領導責任、主觀故意與客觀條件限制，避免"泛化追責"。某縣對一起有限空間事故中未履行監(jiān)管職責的安監(jiān)人員給予黨紀處分，同時表彰了主動發(fā)現(xiàn)隱患并上報的企業(yè)安全員。

（二）技術支撐體系完善

1.智慧監(jiān)管平臺建設

推進"互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管"模式，建設屬地安全生產綜合監(jiān)管平臺，整合應急、公安、交通等部門數(shù)據(jù)資源。平臺設置"風險一張圖"功能，實時顯示企業(yè)風險等級、隱患分布、應急資源等關鍵信息。某開發(fā)區(qū)通過物聯(lián)網(wǎng)傳感器對?；穬迣崿F(xiàn)24小時監(jiān)測，當溫度、壓力等參數(shù)異常時自動觸發(fā)報警，近一年成功預警3起泄漏事故。

2.隱患排查智能應用

推廣使用"隱患隨手拍"APP，鼓勵企業(yè)員工、市民上報安全隱患。系統(tǒng)自動識別隱患類型、嚴重程度并分派至對應監(jiān)管部門，整改完成后通過照片、視頻閉環(huán)驗證。某市上線半年內收到隱患上報2.3萬條，整改完成率達98.7%，其中群眾自主上報占比達42%。

3.應急指揮系統(tǒng)升級

構建平戰(zhàn)結合的應急指揮平臺，整合氣象、地質、水文等監(jiān)測數(shù)據(jù)，實現(xiàn)"監(jiān)測-預警-處置-評估"全流程管理。平臺配備移動指揮終端，現(xiàn)場救援人員可通過設備實時回傳畫面、調取應急預案。某山區(qū)縣在洪澇災害中利用系統(tǒng)提前轉移群眾1200余人，實現(xiàn)人員"零傷亡"。

（三）能力建設體系強化

1.基層監(jiān)管力量配置

按照"3人/鄉(xiāng)鎮(zhèn)"標準配備專職安全監(jiān)管人員，重點行業(yè)領域按"1名監(jiān)管員服務30家企業(yè)"配置。建立"監(jiān)管人員+專家+技術機構"的協(xié)同監(jiān)管模式，通過政府購買服務解決專業(yè)能力不足問題。某縣每年安排200萬元專項資金，聘請化工、建筑等領域專家組成"安全顧問團"，為中小企業(yè)提供免費安全診斷服務。

2.安全培訓實戰(zhàn)化改革

推行"理論+實操+情景模擬"三維培訓模式，開發(fā)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管工作手冊》等實用教材。每季度組織"安全技能大比武"，設置隱患排查、應急處置等實戰(zhàn)科目。某省開展"安全實訓基地"建設，在工業(yè)園區(qū)模擬生產場景，讓監(jiān)管人員沉浸式體驗風險管控流程。

3.應急救援能力提升

建立區(qū)域應急救援中心，整合消防、醫(yī)療、企業(yè)救援隊等力量，實行"統(tǒng)一調度、資源共享"。配備專業(yè)救援裝備，如大流量消防車、生命探測儀等。某沿海城市組建"海上搜救聯(lián)盟"，整合漁政、海事、民間救援隊等8支隊伍，近三年成功處置海上險情27起。

（四）社會共治體系培育

1.企業(yè)主體責任落實機制

推行"安全生產標準化"建設，將達標情況與信貸、招投標等掛鉤。建立企業(yè)"安全吹哨人"制度，對重大隱患舉報給予最高10萬元獎勵。某市對連續(xù)三年安全生產標準化一級企業(yè)給予綠色信貸支持，貸款利率下浮15%。

2.社區(qū)安全網(wǎng)格化管理

劃分"社區(qū)-樓棟-單元"三級安全網(wǎng)格，配備專兼職安全員。開展"安全社區(qū)"創(chuàng)建活動，組織居民參與應急演練、安全知識競賽。某社區(qū)通過"鄰里互助"機制，每月組織退休教師、退伍軍人等開展安全巡查，近三年發(fā)現(xiàn)并消除電氣火災隱患86處。

3.安全文化建設創(chuàng)新

打造"安全文化主題公園""安全體驗館"等陣地，開發(fā)VR安全體驗項目。將安全知識納入中小學課程，開展"安全小衛(wèi)士"評選活動。某市制作方言版安全警示短視頻，在社區(qū)廣場、公交車站等場所循環(huán)播放，群眾安全知曉率提升至92%。

五、屬地管理責任的實施路徑

（一）頂層設計與制度落地

1.責任清單動態(tài)化執(zhí)行

各級政府需建立季度更新機制，根據(jù)產業(yè)布局變化和事故教訓及時調整權責清單。某省通過"責任清單APP"實現(xiàn)部門職責實時查詢，企業(yè)可一鍵獲取監(jiān)管要求，避免因政策理解偏差導致監(jiān)管盲區(qū)。清單執(zhí)行情況納入年度法治政府建設考核，未按時更新的部門扣減績效分值。

2.制度銜接的閉環(huán)管理

將安全生產制度與規(guī)劃、財政、人事等政策深度銜接。某市在國土空間規(guī)劃中劃定"安全緩沖帶"，禁止在化工園區(qū)周邊新建居民區(qū)；財政部門設立"安全生產專項基金"，按GDP的0.5%比例提取資金，用于基層監(jiān)管裝備升級。

3.政策宣貫的精準滴灌

針對不同群體開展差異化宣貫。對領導干部舉辦"安全發(fā)展專題研修班"，邀請事故親歷者現(xiàn)身說法；對企業(yè)負責人開展"安全責任面對面"活動，通過模擬法庭形式解讀法律后果；對社區(qū)群眾制作"安全知識口袋書"，用漫畫形式普及應急避險技能。

（二）基層網(wǎng)格化治理實踐

1.網(wǎng)格員能力提升工程

實施"1+3"能力培養(yǎng)計劃：1個年度培訓周期，覆蓋法規(guī)標準、風險辨識、應急處置3大核心能力。某縣建立"網(wǎng)格員實訓基地"，模擬有限空間救援、初期火災撲救等12個實操場景，考核通過者頒發(fā)"安全網(wǎng)格員"電子證書。

2.多元主體協(xié)同機制

構建"網(wǎng)格員+企業(yè)安全員+社區(qū)志愿者"三級聯(lián)動網(wǎng)絡。某工業(yè)園區(qū)推行"安全伙伴"制度，網(wǎng)格員每周與重點企業(yè)安全員聯(lián)合巡查，志愿者隊伍負責日常隱患排查，近半年發(fā)現(xiàn)并整改隱患417處，較單部門監(jiān)管效率提升60%。

3.資源下沉的保障措施

縣級財政按每個網(wǎng)格每年2萬元標準保障工作經費，配備移動執(zhí)法終端、無人機等裝備。某山區(qū)縣為偏遠網(wǎng)格配備"安全巡查摩托車"，解決山區(qū)交通不便問題，實現(xiàn)重點區(qū)域巡查頻次從每月1次提升至每周2次。

（三）創(chuàng)新監(jiān)管方法應用

1.風險分級差異化監(jiān)管

建立企業(yè)"紅黃藍"三色風險檔案，紅色企業(yè)每月檢查不少于2次，藍色企業(yè)每季度1次。某市對高風險企業(yè)實施"安全管家"服務，由第三方機構提供定制化管控方案，近兩年紅色企業(yè)事故率下降42%。

2.智慧監(jiān)管場景落地

推廣"安全碼"管理系統(tǒng)，企業(yè)掃碼可獲取風險提示、操作規(guī)范等信息；監(jiān)管人員掃碼可查看隱患整改記錄。某開發(fā)區(qū)通過"安全碼"自動預警3起違規(guī)動火作業(yè)，阻止可能發(fā)生的火災事故。

3.社會監(jiān)督激勵創(chuàng)新

設立"安全隱患隨手拍"平臺，群眾上傳隱患經核實后給予10-500元獎勵。某市上線半年收到有效線索1.2萬條，兌現(xiàn)獎勵23萬元，其中某市民舉報電梯隱患避免群傷事故，獲獎勵5000元。

（四）監(jiān)督問責精準化實施

1.考核指標量化改革

采用"基礎分+加分項-扣分項"模式，設置6項核心指標：事故起數(shù)、隱患整改率、培訓覆蓋率等。對連續(xù)三年考核優(yōu)秀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，優(yōu)先安排基礎設施建設項目；對考核不及格的，由縣委書記約談主要負責人。

2.責任倒查分級處理

建立"四色問責"機制：紅色問責主要領導，橙色問責分管領導，黃色問責部門負責人，藍色問責具體責任人。某縣對一起腳手架坍塌事故，對住建局局長實施橙色問責，對項目監(jiān)理實施藍色問責，同時表彰了提前發(fā)現(xiàn)隱患的安全員。

3.容錯糾錯邊界明確

制定《安全生產容錯清單》，明確6種免責情形：已履行監(jiān)管職責但因不可抗力導致事故、企業(yè)瞞報信息等。某市對監(jiān)管人員按標準開展檢查但因企業(yè)數(shù)據(jù)造假導致的事故，不予追責，同時建立企業(yè)誠信"黑名單"制度。

（五）應急能力實戰(zhàn)化提升

1.場景化演練常態(tài)化

每季度開展"無腳本"應急演練，模擬暴雨內澇、危化品泄漏等真實場景。某市在演練中設置"通信中斷""道路受阻"等突發(fā)狀況，檢驗應急隊伍快速響應能力，近三年實戰(zhàn)化演練覆蓋率達100%。

2.資源整合區(qū)域聯(lián)動

建立"1小時應急救援圈"，整合消防、醫(yī)療、企業(yè)救援力量，共享應急物資儲備庫。某跨市交界地帶設立"聯(lián)合救援指揮中心"，統(tǒng)一調配交界區(qū)域救援裝備，成功處置?；愤\輸泄漏事故5起。

3.恢復重建機制完善

制定《災后安全生產恢復指南》，要求企業(yè)復產前必須通過"安全三查"：查設施設備、查人員狀態(tài)、查管理制度。某縣在洪災后組織專家團隊逐家驗收，確保43家高危企業(yè)100%符合復產條件。

六、屬地管理責任的監(jiān)督評估體系

（一）日常監(jiān)督機制構建

1.多元主體協(xié)同監(jiān)督

構建"人大監(jiān)督+政協(xié)監(jiān)督+群眾監(jiān)督+媒體監(jiān)督"立體化網(wǎng)絡。人大定期開展安全生產專題詢問，政協(xié)組織委員進行明察暗訪，群眾通過"安全隨手拍"平臺舉報隱患，媒體曝光典型案例。某省開通"安全曝光臺"欄目，半年內推動整改跨部門監(jiān)管盲區(qū)23處。

2.專項巡查常態(tài)化

組建由應急管理、行業(yè)專家、第三方機構組成的聯(lián)合巡查組，每季度對重點市縣開展"四不兩直"檢查。巡查采用"三查三看"模式：查責任清單看落實情況、查隱患臺賬看整改實效、查應急預案看實戰(zhàn)能力。某市通過巡查發(fā)現(xiàn)某化工園區(qū)應急通道被占用，當場督促整改并約談園區(qū)負責人。

3.信息化監(jiān)督平臺應用

推廣"智慧安監(jiān)"系統(tǒng)，整合企業(yè)風險數(shù)據(jù)、監(jiān)管記錄、隱患整改等信息。設置"紅黃藍"預警機制，對高風險企業(yè)自動觸發(fā)重點監(jiān)管指令。某開發(fā)區(qū)通過系統(tǒng)實時監(jiān)測?；穬迏?shù)，當溫度超標時自動推送報警信息至監(jiān)管人員手機，成功避免泄漏事故發(fā)生。

（二）考核評估體系設計

1.動態(tài)化指標體系

建立"基礎指標+特色指標+創(chuàng)新指標"三維考核框架?；A指標包含事故控制、隱患整改等6項核心內容；特色指標針對產業(yè)特點設置，如沿海地區(qū)增加"防臺風應急響應時效"；創(chuàng)新指標鼓勵地方探索新方法，如"安全社區(qū)創(chuàng)建覆蓋率"。某省考核體系每年根據(jù)上年度評估結果動態(tài)調整，確保指標科學性。

2.第三方評估機制

引入高校、智庫等第三方機構開展獨立評估，采用"數(shù)據(jù)核查+現(xiàn)場抽查+滿意度測評"方式。評估結果向社會公開，并作為干部考核重要依據(jù)。某市委托應急管理大學開展評估，發(fā)現(xiàn)某縣在"企業(yè)主體責任落實"方面存在短板，推動出臺《中小企業(yè)安全幫扶十條措施》。

3.差異化考核應用

實行"分類考核+排名通報"制度。對經濟發(fā)達