用海項目與規(guī)劃符合性判別規(guī)則編制說明

一、工作簡況

（一）任務(wù)來源

根據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)2022年度自然資源

標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作計劃的通知》（自然資辦發(fā)〔2022〕39號），

開展《用海項目與規(guī)劃符合性判別規(guī)則》（標(biāo)準(zhǔn)計劃號為

202221001）的制定工作。標(biāo)準(zhǔn)由全國海洋標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員

會海域使用及海洋能開發(fā)利用分技術(shù)委員會（TC283/SC1）

歸口。

標(biāo)準(zhǔn)編寫起草單位為國家海洋信息中心、自然資源部海

洋戰(zhàn)略規(guī)劃與經(jīng)濟司、浙江省海洋科學(xué)院和廣東省海洋發(fā)展

規(guī)劃研究中心，具體分工如下：

國家海洋信息中心，負責(zé)人員安排、任務(wù)分解和工作方

案制定。負責(zé)標(biāo)準(zhǔn)文本和編制說明起草、統(tǒng)稿和審核，以及

相關(guān)資料的搜集與整理。

自然資源部海洋戰(zhàn)略規(guī)劃與經(jīng)濟司負責(zé)政策、制度等資

源收集，組織研究判別依據(jù)以及相關(guān)項目用海的驗證與分

析。

浙江省海洋科學(xué)研究院，負責(zé)省、市級用海項目的符合

性判別驗證，以及相關(guān)資料的收集與整理。

廣東省海洋發(fā)展規(guī)劃研究中心，負責(zé)省市、縣級用海項

目的符合性判別驗證，以及相關(guān)資料的收集與整理。

（二）標(biāo)準(zhǔn)制定的背景

2019年5月頒布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實

施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號），指出“國土空間規(guī)

1

劃是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)”，“堅持先規(guī)劃、后

實施，不得違反規(guī)劃進行各類開發(fā)建設(shè)活動”。文件明確了

國土空間規(guī)劃是項目審批的法定依據(jù)，是項目批準(zhǔn)的前置條

件。2023年6月自然資源部《關(guān)于進一步做好用地用海要素

保障的通知》（自然資發(fā)〔2023〕89號）明確，國土空間總

體規(guī)劃作為項目用地用海用島組卷報批依據(jù)。隨著國土空間

規(guī)劃體系不斷完善，各級各類國土空間規(guī)劃批復(fù)實施，空間

規(guī)劃已替代了原海洋功能區(qū)劃，作為合理開發(fā)利用海洋資

源、有效保護海洋生態(tài)環(huán)境的法定依據(jù)。2023年新修訂并實

施的《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》（GB/T42361-2023）要求開

展國土空間規(guī)劃符合性分析，并提供了符合性分析的基本內(nèi)

容。在此背景下，根據(jù)《2022年度重點支持立項海洋標(biāo)準(zhǔn)清

單》（海洋經(jīng)濟發(fā)展：8.用海項目與規(guī)劃符合性判別規(guī)則）

以及《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)2022年度自然資源標(biāo)準(zhǔn)

制修訂工作計劃的通知》（自然資辦發(fā)〔2022〕39號），開展

《用海項目與規(guī)劃符合性判別規(guī)則》標(biāo)準(zhǔn)研究。

（三）主要工作過程

2022年9月，自然資源部印發(fā)《自然資源部辦公廳關(guān)于

印發(fā)2022年度自然資源標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作計劃的通知》（自然

資辦發(fā)〔2022〕39號），按照文件要求，國家海洋信息中心

負責(zé)開展《用海項目與規(guī)劃符合性判別規(guī)則》研制工作。

2022年10月-2023年5月，收集整理資料，開展實地

調(diào)研和專家咨詢工作，并完成標(biāo)準(zhǔn)初稿編制。

2023年6月-2024年2月，開展符合性程序判別驗證，

不斷整理和更新國土空間規(guī)劃，完善規(guī)劃判別依據(jù)，赴廣東、

2

浙江實地調(diào)研工作，并與主管業(yè)務(wù)司不斷對接交互，確定了

標(biāo)準(zhǔn)的原則和核心內(nèi)容，完善標(biāo)準(zhǔn)編制。

2024年3月-5月，標(biāo)準(zhǔn)進行試用論證，邀請了國家海

洋局東海信息中心，福建海洋研究所，舟山市嵊泗縣自然資

源和規(guī)劃局完成試用報告，結(jié)合試用結(jié)論和建議，進一步完

善修改，形成《用海項目與規(guī)劃符合性判別規(guī)則》（征求意

見稿），提交全國海洋標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會海域使用及海洋能

開發(fā)利用分技術(shù)委員會進行審核。

2024年6月-至今，《用海項目與規(guī)劃符合性判別規(guī)則》

（征求意見稿）對外征求意見。

......

二、標(biāo)準(zhǔn)編制原則和確定標(biāo)準(zhǔn)主要內(nèi)容

（一）標(biāo)準(zhǔn)的編制原則

1.《用海項目與規(guī)劃符合性判別規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)

則》）編制遵照科學(xué)全面、簡便易懂和實用有效的原則，保

持《規(guī)則》的合理構(gòu)成。

2.本標(biāo)準(zhǔn)的編制遵循《海域使用管理法》，以及空間規(guī)

劃、海岸線保護利用、圍填海管控等相關(guān)管理制度和政策，

與國家標(biāo)準(zhǔn)體系框架相一致，與全國國土空間規(guī)劃和海洋領(lǐng)

域其他標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)。

3.本標(biāo)準(zhǔn)按照GB/T1.1-2020《標(biāo)準(zhǔn)化工作導(dǎo)則第1部

分：標(biāo)準(zhǔn)化文件的結(jié)構(gòu)和起草規(guī)則》的規(guī)定起草。

（二）標(biāo)準(zhǔn)的主要內(nèi)容

《規(guī)則》框架包括前言、范圍、規(guī)范性引用文件、術(shù)語

及定義、判別原則、判別程序、確定判別依據(jù)、梳理管控清

單、實施逐項判別和判別評估結(jié)果說明共10個章節(jié)。

3

1.前三部分包括前言、范圍、規(guī)范性引用文件，是對標(biāo)

準(zhǔn)的適用范圍、標(biāo)準(zhǔn)術(shù)語和內(nèi)容等來源依據(jù)的說明。

2.術(shù)語及定義

《規(guī)則》共提出了國土空間規(guī)劃、海洋空間用途準(zhǔn)入、

用海方式、海洋功能分區(qū)四項術(shù)語定義及出處。

3.判別原則和判別程序

《規(guī)則》提出遵照合法合規(guī)、客觀公正、科學(xué)全面等原

則，建立了項目用海與國土空間規(guī)劃符合性判別的基本流

程。

4.后四部分包括確定判別依據(jù)、梳理管控清單、實施逐

項判別和判別評估結(jié)果說明。

具體包括確定合規(guī)性審查的判別依據(jù)，并根據(jù)判別依據(jù)

所對應(yīng)的管控內(nèi)容建立清單，將項目用海方案逐項對照管控

清單逐項判別，給出判別結(jié)果說明。

（三）確定標(biāo)準(zhǔn)主要內(nèi)容的依據(jù)

1.判別依據(jù)

2019年5月頒布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實

施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號），指出“國土空間規(guī)

劃是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)”，“堅持先規(guī)劃、后

實施，不得違反規(guī)劃進行各類開發(fā)建設(shè)活動”。文件明確了

國土空間規(guī)劃是項目審批的法定依據(jù)，是項目批準(zhǔn)的前置條

件。國土空間規(guī)劃包括總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃三類，

2023年6月自然資源部《關(guān)于進一步做好用地用海要素保障

的通知》（自然資發(fā)〔2023〕89號）明確，國土空間總體規(guī)

劃作為項目用地用海用島組卷報批依據(jù)。從總體規(guī)劃層級的

來看，包括《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》，省、

4

市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級總體規(guī)劃?！度珖鴩量臻g規(guī)劃綱要

（2021-2035年）》是對全國國土空間作出的全局安排，側(cè)重

戰(zhàn)略性；省級總體規(guī)劃劃分“海洋兩空間內(nèi)部一紅線”的總

體格局，側(cè)重協(xié)調(diào)性；市、縣及下級總體規(guī)劃側(cè)重實施性，

市級總體規(guī)劃確定規(guī)劃分區(qū)及用途管控要求，在海洋空間劃

分為生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、漁業(yè)用海區(qū)、交通運輸用海

區(qū)、工礦通信用海區(qū)、游憩用海區(qū)、特殊用海區(qū)和海洋預(yù)留

區(qū)共8類功能分區(qū)。

2021年7月，自然資源部《關(guān)于開展省級海岸帶綜合保

護與利用規(guī)劃編制工作的通知》（自然資發(fā)〔2021〕50號）

明確開展省級海岸帶規(guī)劃編制?！妒〖壓０稁ЬC合保護與利

用規(guī)劃編制指南（試行）》確定了在海洋空間實施“分區(qū)準(zhǔn)

入+分類管控”規(guī)則，劃定8類海洋功能分區(qū)，并提出分類

實施海岸線、潮間帶等空間資源的保護與利用要求。省級海

岸帶專項規(guī)劃將市級國土空間總體規(guī)劃向海一側(cè)分區(qū)權(quán)限

及管控要求適度上收至省級，與原海洋功能區(qū)劃空間準(zhǔn)入的

層級控制保持了一致。2023年11月，自然資源部《關(guān)于探

索推進海域立體分層設(shè)權(quán)工作的通知》（自然資規(guī)〔2023〕8

號）再次強調(diào)，“各地編制海岸帶空間專項規(guī)劃”，“分區(qū)以

及相應(yīng)的空間管控規(guī)則納入同級、下級國土空間總體規(guī)劃及

國土空間規(guī)劃‘一張圖’系統(tǒng)”，同時對涉及立體分層設(shè)權(quán)

的項目用海審查時，要求“嚴格執(zhí)行國土空間總體規(guī)劃及海

岸帶空間專項規(guī)劃”。另外，新版《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》

標(biāo)準(zhǔn)中亦指出，“海域使用論證應(yīng)依據(jù)現(xiàn)行有效的規(guī)劃，包

括國土空間規(guī)劃（含海岸帶綜合保護與利用規(guī)劃、國土空間

5

生態(tài)修復(fù)規(guī)劃）以及與用海區(qū)域相關(guān)的發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃

和專項規(guī)劃等”，并在國土空間規(guī)劃分析一節(jié)中，也明確提

出分析與海岸帶專項規(guī)劃的符合性。

由此我們確定了合規(guī)性判別依據(jù)：項目所在海域位于省

管海域的，判別依據(jù)是市、縣（區(qū)）兩級國土空間總體規(guī)劃，

輔助參考包括省級海岸帶專項規(guī)劃；

項目所在海域位于省管海域外的內(nèi)水、領(lǐng)海，判別依據(jù)

是《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035）》，輔助參考的規(guī)

劃包括全國海岸帶專項規(guī)劃等。

需重點說明的三點問題

（1）省管海域（除天津、上海直轄市），判別依據(jù)確定

是市、縣兩級國土空間總體規(guī)劃，與89號文表述保持一致；

同步總結(jié)梳理了市級和縣級總體規(guī)劃管控內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)兩級規(guī)

劃顆粒度基本一致（縣級沒有做到3級分區(qū)）。另外，天津

海域內(nèi)項目用海的判別依據(jù)，是濱海新區(qū)國土空間總體規(guī)

劃，該級規(guī)劃為直轄市的下設(shè)區(qū)級，與市級總體規(guī)劃同級，

故標(biāo)準(zhǔn)的表述中不再單獨表述。

（2）據(jù)上海市自然資源廳反饋，因2017年經(jīng)國務(wù)院批

復(fù)《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》仍在有效期，

但未對用海進行布局安排，無法作為其管理海域項目用海用

島的空間規(guī)劃符合性審查依據(jù)。據(jù)此情況，請示自然資源部

后，建議在上海市新一輪陸海統(tǒng)籌的國土空間總體規(guī)劃批復(fù)

前，上海市管理海域項目用海應(yīng)做好與國土空間規(guī)劃“三區(qū)

三線”管控要求的符合，并與上海市海岸帶專項規(guī)劃做好銜

接。本標(biāo)準(zhǔn)中提出省管海域內(nèi)項目用海的輔助參考為省級海

岸帶專項規(guī)劃，與此種情況的建議要求一致；同時由于該特

6

殊情況可在實際操作中解決，故不在標(biāo)準(zhǔn)中單獨詳述。

（3）渤海中部屬于國家管理海域范圍，位于該區(qū)域的

項目用海全部需報國務(wù)院批準(zhǔn)，89號文中未明確在此區(qū)域內(nèi)

項目用海的規(guī)劃符合性依據(jù)。根據(jù)對應(yīng)層級判斷位于渤海中

部海域等國管海域?qū)?yīng)的判別依據(jù)為《全國國土空間規(guī)劃綱

要（2021-2035年）》，由于綱要目前仍未解密，且未進一步

細分和明確各海域的開發(fā)保護重點等管控內(nèi)容。本標(biāo)準(zhǔn)提出

《海岸帶及近岸海域空間規(guī)劃（2021-2035年）》等包含國管

海域的空間規(guī)劃作為輔助參考。

2.實施規(guī)劃判別

規(guī)劃判別的核心要素是判別依據(jù)中的對應(yīng)用海管控要

求，本標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)建立了用海管控內(nèi)容清單，包括空間用途準(zhǔn)

入、用海方式、生態(tài)保護修復(fù)要求、災(zāi)害風(fēng)險防范、生產(chǎn)空

間布局引導(dǎo)和其他共六方面。在實施逐項判別時，將項目用

海方案逐項對應(yīng)管控內(nèi)容要求，開展符合性判別，并給出一

致性說明。

圖1符合性判別程序及核心要求

7

三、標(biāo)準(zhǔn)制定的意義論述與預(yù)期的經(jīng)濟效果

（一）標(biāo)準(zhǔn)制定的目的和意義

1.全面落實國土空間規(guī)劃的用途管制要求

目前形成由國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級國土空間規(guī)劃，

以及國家和省兩級海岸帶專項規(guī)劃構(gòu)成的國土空間規(guī)劃體

系，向海一側(cè)在海洋功能分區(qū)基礎(chǔ)上，明確了功能分區(qū)空間

準(zhǔn)入、利用方式和保護要求，豐富了海岸線、潮間帶等特殊

管控要素、海洋生態(tài)紅線、海洋生態(tài)空間等特殊空間的管控，

突出了空間布局、陸海統(tǒng)籌、立體確權(quán)等精細化管理方向，

為了全面準(zhǔn)確落實國土空間規(guī)劃和統(tǒng)一用途管制，需建立并

完善海洋空間規(guī)劃符合性判別規(guī)則，強化落實海洋空間管

控。

2.統(tǒng)一項目用海與國土空間規(guī)劃的符合性判別標(biāo)準(zhǔn)

從海洋功能區(qū)劃實踐經(jīng)驗與用海審批過程中存在問題

來看，各級主管部門和沿海各地方由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)則引

導(dǎo)，在審批項目時，對功能分區(qū)空間準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護的

尺度把握不同，過于機械剛性和過于彈性寬松等問題并存，

需要統(tǒng)一建立規(guī)則構(gòu)建用海項目審批與國土空間規(guī)劃之間

的橋梁，更好促進海域資源可持續(xù)利用。

近年來，隨著海域使用論證工作的不斷完善，國土空間

用途管制規(guī)則的不斷建立，海洋功能區(qū)劃符合性論證技術(shù)以

及功能分區(qū)兼容性判別研究也有一定研究基礎(chǔ)，可以有效支

撐規(guī)劃符合性判別技術(shù)體系的建立。

3.促進海洋空間節(jié)約集約利用，保障高質(zhì)量發(fā)展

隨著社會經(jīng)濟的高度發(fā)展，用海需求能力的不斷上升，

8

與之而來的是可利用的海洋資源及空間資源的日趨緊張。在

日趨緊張的海洋資源面前，需發(fā)揮好海洋空間的要素保障作

用，更好的服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展，在實施全域、全要素國土空

間用途管制的背景下，繼承原海洋規(guī)劃（海洋功能區(qū)劃、主

體功能區(qū)規(guī)劃、海島保護規(guī)劃等）對空間管控的要求、在空

間規(guī)劃體系內(nèi)實現(xiàn)有效傳導(dǎo)以及實現(xiàn)規(guī)劃作為用海審批的

依據(jù)，使海洋空間管控要求更加明確和精準(zhǔn)，使得稀缺的海

洋空間資源得到更好的調(diào)配，發(fā)揮好空間“要素保障”功能，

滿足高質(zhì)量發(fā)展的需求。

（二）預(yù)期經(jīng)濟效益

《規(guī)則》屬于方法標(biāo)準(zhǔn)，實施后主要支撐服務(wù)項目用海

合規(guī)性審查、用海管理等工作。面對用海需求能力的不斷上

升，海洋空間資源的日趨緊張，需發(fā)揮好海洋空間的要素保

障作用。在實施全域、全要素國土空間用途管制的要求下，

保障規(guī)劃實施更好的服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展，提升資源利用效率

和效益，滿足高質(zhì)量發(fā)展的需求。

四、標(biāo)準(zhǔn)預(yù)期達到的水平與技術(shù)方法比對分析

（一）技術(shù)方法分析

海洋空間用途管控是用海合規(guī)性判別的核心，管控事項

是直接用于判別項目用海與規(guī)劃符合的關(guān)鍵性條件，國內(nèi)外

對海洋空間用途管控和判別相關(guān)技術(shù)研究方面的進展如下：

一是海洋功能分區(qū)劃定技術(shù)方法與管理要求。2019年和

2021年自然資源部先后印發(fā)《市級國土空間總體規(guī)劃編制指

南（試行）》《省級海岸帶綜合保護與利用規(guī)劃編制指南（試

行）》明確了海洋空間實施規(guī)劃分區(qū)，并建立了分區(qū)準(zhǔn)入+分

9

類管控的空間管控規(guī)則，同時提出兼容用海、立體利用的指

導(dǎo)方向。在此基礎(chǔ)上，2024年《海岸帶綜合保護與利用規(guī)劃

編制技術(shù)指南》（HY/T0419）印發(fā)實施，規(guī)定了海洋功能

分區(qū)劃分的技術(shù)方法。

二是技術(shù)方法。歐盟委員會發(fā)布了《海洋空間規(guī)劃中的

空間沖突解決指南》（Addressingconflictingspatialdemandsin

MSP）、《基于生態(tài)系統(tǒng)管理的層層遞進式海洋空間規(guī)劃方

法》（Astep-by-stepapproachtowardecosystem-based

management）等技術(shù)指南，對兼容用海的思路和判別方法進

行了理論探討和實踐指導(dǎo)。國內(nèi)的學(xué)者和專家也開展了相關(guān)

研究，丁玉平等構(gòu)建了海域使用類型與功能區(qū)符合性判定矩

陣、用海方式與功能區(qū)適宜性判定矩陣。馬仁鋒等建立了海

洋功能區(qū)分類和海域利用分類的協(xié)調(diào)性判別矩陣，得出“兼

容”或“有條件兼容”的海域利用組合。岳奇等從符合區(qū)劃

目標(biāo)、區(qū)劃管理要求、基本功能及基本功能開發(fā)優(yōu)先等四個

方向，建立用海方式兼容性判定照表。趙琪構(gòu)建了層疊用海

兼容性評估指標(biāo)體系，并選取實證對象進行方法驗證。

三是用途實踐。從廣東省海洋功能區(qū)劃實踐分析，約80%

的工業(yè)用海主要分布在漁業(yè)用海區(qū)，用海類型主要為電力工

業(yè)(風(fēng)電)用海；35%的交通航運用海分布在農(nóng)漁業(yè)區(qū)和保留

區(qū)內(nèi)，海上風(fēng)電等可再生能源用海與漁業(yè)用海的兼容性最

高。本輪國土空間規(guī)劃編制的階段成果中，《浙江省海岸帶

綜合保護與利用規(guī)劃（2021-2035年）》（征求意見稿）提出

“優(yōu)先保障基本功能用地用海，適度兼容不改變其基本功能

10

分區(qū)類型的開發(fā)利用活動，嚴格約束兼容性準(zhǔn)入占比”，也

明確了兼容用海的準(zhǔn)入要求。

（二）標(biāo)準(zhǔn)預(yù)期達到的水平

《規(guī)則》的制定，依據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立土

空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，《關(guān)于進一步做好用

地用海要素保障的通知》等要求，結(jié)合《國土空間調(diào)查、規(guī)

劃、用途管制用地用海分類指南》，《省級國土空間規(guī)劃編制

指南》（試行），《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南》（試行），

《省級海岸帶綜合保護與利用規(guī)劃編制指南》（試行）等內(nèi)

容，以及國土空間規(guī)劃規(guī)劃和海域使用論證等實踐經(jīng)驗，在

國內(nèi)尚屬首次編制該技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)期可以達到國內(nèi)領(lǐng)先水

平。通過發(fā)布和實施《規(guī)則》，構(gòu)建用海審批與國土空間規(guī)

劃之間的橋梁，全面指導(dǎo)和規(guī)范開展項目用海合規(guī)性審查工

作，更好促進海域資源可持續(xù)利用，保障空間規(guī)劃落地實施

具有重要意義。

五、與有關(guān)現(xiàn)行法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系

（一）法律依據(jù)

《規(guī)則》是依據(jù)《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》等有關(guān)法

律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件制定的，是相關(guān)法律、法規(guī)的

細化和補充，為這些法律、法規(guī)的貫徹、實施提供了技術(shù)支

撐。同時，該標(biāo)準(zhǔn)體系與現(xiàn)行的國家相關(guān)法律、法規(guī)及有關(guān)

標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)，制定內(nèi)容和程序符合《海域使用管理法》、《海

洋標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法》等有關(guān)規(guī)定。

（二）標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)

《規(guī)則》以《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體

1