政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）法律問題研究摘要政府與社會(huì)資本作為一種制度供給的創(chuàng)新與嘗試，其本身也是新公共管理理論所倡導(dǎo)下由政府職能掌舵、公共部門管理、企業(yè)參與的偉大實(shí)踐。通過吸引社會(huì)資本的參與，能夠有效緩解政府全權(quán)供給模式下的一些不足。在以往實(shí)踐中由于我國(guó)公共服務(wù)方面的建設(shè)有著龐大的融資需求，而傳統(tǒng)融資平臺(tái)所存在的法人獨(dú)立地位模糊、公司治理不規(guī)范以及缺乏透明度等問題，無(wú)疑蘊(yùn)含著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。相比之下PPP模式所存在的制度優(yōu)勢(shì)也決定了其今后的應(yīng)用價(jià)值與范圍。在PPP模式的推廣過程中，融資、建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)也面臨著巨大的挑戰(zhàn)，其中融資過程中所存在的法律問題尤為突出。文章以此為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合當(dāng)前PPP模式的應(yīng)用實(shí)踐，就PPP融資的法律問題進(jìn)行簡(jiǎn)要的探索。關(guān)鍵詞：PPP模式融資法律風(fēng)險(xiǎn)Absrtact:asaninnovationandattemptofinstitutionalsupply,governmentandsocialcapitalisalsoagreatpracticeofgovernmentfunctionsteering,publicsectormanagementandenterpriseparticipationadvocatedbythenewpublicmanagementtheory.Byattractingtheparticipationofsocialcapital,someshortcomingsunderthemodeofdiscretionarysupplyofgovernmentcanbeeffectivelyalleviated.Inthepastpractice,duetothehugefinancingdemandfortheconstructionofpublicservicesinourcountry,andtheproblemsexistinginthetraditionalfinancingplatform,Incontrast,theinstitutionaladvantagesofPPPmodelalsodetermineitsFutureapplicationvalueandscope.IntheprocessofpromotingPPPmodel,financing,constructionandoperationarealsofacinggreatchallenges,especiallythelegalproblemsexistingintheprocessoffinancing.Basedonthis,combinedwiththecurrentapplicationpracticeofPPPmodel,thispapermakesabriefexplorationonthelegalproblemsofPPPfinancing.Keywords:PPPmodel;financing;legalrisk目錄TOC\o"1-3"\h\u9942一、PPP模式及其法律關(guān)系 政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）法律問題研究引言相比于傳統(tǒng)的由公共部門所壟斷的供給方式，PPP模式的優(yōu)勢(shì)毋庸置疑，作為一種創(chuàng)新式的公共服務(wù)提供方式，其在轉(zhuǎn)移融資壓力的同時(shí)，也極大程度上吸收了私營(yíng)部門的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)以及技能。對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)以及運(yùn)用成本的控制都起到了極大的幫助。在PPP項(xiàng)目的實(shí)踐過程中，是提高公共服務(wù)效率的過程，是完善我國(guó)公共管理體制的過程。但是在實(shí)踐的過程中由于我國(guó)PPP模式的發(fā)展尚不成熟，以融資為代表的諸多環(huán)節(jié)中都面臨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。作為政府管理部門以及相關(guān)從業(yè)者，加強(qiáng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與處理，是保障社會(huì)進(jìn)步、PPP項(xiàng)目更好發(fā)展的必要前提。一、PPP模式及其法律關(guān)系（一）ＰＰＰ模式理論1.1.1、PPP模式的定義PPP模式即PublicPriwatePartnerships的簡(jiǎn)寫，其中文翻譯為“政府與社會(huì)資本合作”。通常來(lái)講，PPP也泛指政府與社會(huì)資本為提供社會(huì)服務(wù)或是公共產(chǎn)品所建立的一種合作關(guān)系。這種公私結(jié)合的方式對(duì)于新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)疑會(huì)起到至關(guān)重要的影響。同時(shí)在我國(guó)現(xiàn)行的PPP模式背景下，“私”也不僅僅指的是資本性質(zhì)中的私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，同時(shí)也泛指最求經(jīng)濟(jì)利益的資本目的。所以本文將所有以逐利為目的參與到PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本及國(guó)有企業(yè)統(tǒng)稱為私有資本。PPP模式的概念最早是在上個(gè)世紀(jì)九十年代初在英國(guó)被提出的，在此后的發(fā)展與推廣中也在很多的領(lǐng)域中得以應(yīng)用。1.1.2、PPP項(xiàng)目融資模式與傳統(tǒng)融資模式的對(duì)比相比于傳統(tǒng)的融資模式，PPP模式能夠?yàn)楣卜?wù)所提供的數(shù)量與高效是尤為顯著的。PPP模式在西方很多的國(guó)家的家畜設(shè)施建設(shè)中已經(jīng)得到了廣泛的應(yīng)用，相比于傳統(tǒng)的融資模式，該模式主要有以下的特點(diǎn)：PPP模式對(duì)于民間資本的利用不僅僅局限于資金層面，其同時(shí)對(duì)民營(yíng)部門的管理與技術(shù)加以應(yīng)用，這相比于傳統(tǒng)的融資方式有著較大的差別。在傳統(tǒng)的融資模式下，參與者通常會(huì)竭力將自身的風(fēng)險(xiǎn)控制在最低。但是在PPP模式下，主要是將參與雙方的風(fēng)險(xiǎn)控制作為主要的工作內(nèi)容，所以該模式下的綜合效益之高，也是傳統(tǒng)融資模式所不能比擬的。該模式所帶來(lái)的“一加一大于二”效應(yīng)，也需要從管理模式創(chuàng)新的層面上予以理解與思考。（二）PPP主體及其法律關(guān)系1.2.1PPP的參與主體PPP項(xiàng)目的參與主體主要由公共部門、私營(yíng)或私營(yíng)合作伙伴、其他私營(yíng)部門以及項(xiàng)目公司。各級(jí)政府作為公共部門的主要代表，其主要負(fù)責(zé)為社會(huì)資本參與公共服務(wù)制定相關(guān)的政策。政府作為PPP制度的制定者，需要結(jié)合本國(guó)實(shí)際情況，為PPP項(xiàng)目的開展制定出相應(yīng)的法律。其次在具體的PPP項(xiàng)目中，各級(jí)政府往往需要一個(gè)具有政府背景的公司或是機(jī)構(gòu)來(lái)充當(dāng)參與項(xiàng)目的公共部門，這樣的機(jī)構(gòu)或是公司實(shí)際上也是政府進(jìn)行市場(chǎng)化公共服務(wù)的平臺(tái)。私營(yíng)部門主要是指由公共部門吸引的私營(yíng)合作伙伴，也是PPP項(xiàng)目的股權(quán)投資方，這些部門往往是由相關(guān)領(lǐng)域的龍頭企業(yè)來(lái)承擔(dān)，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的具體建設(shè)以及管理。其他私營(yíng)主體主要是為PPP項(xiàng)目提供債權(quán)融資的金融機(jī)構(gòu)，其主要的作用在于為PPP項(xiàng)目提供相對(duì)穩(wěn)定的回報(bào)。這當(dāng)然也包含PPP項(xiàng)目建設(shè)的承包商、原材料的供應(yīng)商以及提供保險(xiǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)公司等。項(xiàng)目公司通常是私營(yíng)部門以及公共部分在特許權(quán)限范圍內(nèi)開展具體作業(yè)的公司，其主要的特征在于臨時(shí)性。一些私營(yíng)部門處于風(fēng)險(xiǎn)隔離等目的，往往設(shè)置有多層投資路徑，這些私營(yíng)股本的投資方往往資信實(shí)力雄厚，且具有較高的項(xiàng)目管理能力，其本質(zhì)上也是PPP項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)的重要保障。1.2.2PPP主體之間的法律關(guān)系在PPP模式中，公共部門以及私營(yíng)部門之間的合作關(guān)系便是最為重要法律關(guān)系，從橫向角度進(jìn)行分析，公共部門以及私營(yíng)部門通過協(xié)商一致來(lái)簽訂特許協(xié)議以明確雙方的權(quán)利與義務(wù)。通過合同的方式，來(lái)強(qiáng)調(diào)雙方權(quán)利義務(wù)的約定是雙方協(xié)商一致的結(jié)果。在這樣的背景下，二者之間的關(guān)系主要在民事法律關(guān)系的范疇中。從縱向角度而言，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同，由于其主要提供公共服務(wù)，且公共服務(wù)的質(zhì)量以及定價(jià)會(huì)直接涉及到公共利益，所以公共部門既是合同的主體又是監(jiān)督者。在這樣的角度上看，公共部門與私營(yíng)部門之間又是完全不對(duì)等的。所以二者之間的法律關(guān)系也是十分復(fù)雜的。PPP通過項(xiàng)目公司具體運(yùn)營(yíng)，而私營(yíng)部門以及公共部門作為項(xiàng)目公司的股東，很多時(shí)候金融機(jī)構(gòu)也會(huì)以股權(quán)的方式進(jìn)行投資，繼而成為項(xiàng)目公司的股東。他們之間的法律關(guān)系同樣復(fù)雜，主要是由股東協(xié)議以及公司章程來(lái)進(jìn)行約定。股東在公司層面的義務(wù)以及重大決策的程序都需要受公司法的約束。PPP項(xiàng)目公司與金融結(jié)構(gòu)是債權(quán)資金提供的銀行已貸款協(xié)議的方式來(lái)確定雙方的權(quán)利與義務(wù)。金融機(jī)構(gòu)所提供的貸款服務(wù)本身也需要擔(dān)保，所以他們之間的債權(quán)及擔(dān)保法律關(guān)系，主要是受合同法、擔(dān)保法以及物權(quán)法的約束與調(diào)整。PPP具體建設(shè)的過程中，項(xiàng)目公司還需要與工程承包商進(jìn)行雙方權(quán)利義務(wù)的確定，二者之間屬于平等主體間的簽約，所以二者的權(quán)利與義務(wù)主要受合同法的調(diào)整。二、PPP融資法律問題（一）PPP項(xiàng)目資本金制度的法律困境資金緊制度的困境也是該項(xiàng)目所面臨的最大法律問題。對(duì)于一般的公司而言，由股東出資的比例絕地個(gè)其所持有的具體股份，所以法律也沒有必要去約束那個(gè)主體該擁有多少的股份。但是由于PPP公司的特殊性，公共部門又不僅是合作一方，且是實(shí)質(zhì)的監(jiān)督者與管理者。所以實(shí)質(zhì)性的股權(quán)以及股權(quán)比例問題也應(yīng)該在制度上有所約束與體現(xiàn)。但實(shí)際上公司法中并沒有就PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行特殊的安排，而PPP的相關(guān)法律法規(guī)也不夠完善，所以公共部門在PPP項(xiàng)目公司的股權(quán)比例以及控制權(quán)問題上也沒有進(jìn)行過多的干涉。所以就PPP項(xiàng)目資本金制度進(jìn)行對(duì)應(yīng)的調(diào)整十分必要。與此同時(shí)，公司法的修改允許股東在公司章程中就出資期限以及出資金額進(jìn)行約定，那么如果公司章程沒有約定具體的出資期限，那么此時(shí)司法十分可以進(jìn)行干預(yù)呢？又或者是股東原本約定了一個(gè)較長(zhǎng)的出資期限，那么這種約定是屬于股東存在逃避出資嫌疑還是股東意思自治的范疇呢？（二）PPP擔(dān)保制度的法律障礙PPP債權(quán)融資所存在的法律問題主要集中在擔(dān)保制度中，其具體的表現(xiàn)便在于政府擔(dān)保問題以及項(xiàng)目資產(chǎn)所設(shè)立擔(dān)保物權(quán)所存在的法律問題。公共部門在PPP項(xiàng)目融資過程中是否應(yīng)該提供擔(dān)保，該提供何種形式的擔(dān)保也一直是一個(gè)具有爭(zhēng)議的話題。就項(xiàng)目資產(chǎn)設(shè)立擔(dān)保物權(quán)而言，一方面由于PPP的立法不夠完善，在PPP項(xiàng)目中，私營(yíng)部門投資所形成的資產(chǎn)具有一定的不穩(wěn)定性。項(xiàng)目公司對(duì)于項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)也存在一定的不確定性。這個(gè)問題便直接關(guān)系到項(xiàng)目投資者以及項(xiàng)目公司對(duì)于項(xiàng)目資產(chǎn)的支配權(quán)。另一方面，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)于擔(dān)保物權(quán)的規(guī)定也不夠完善，例如物權(quán)法關(guān)于浮動(dòng)抵押的規(guī)定難以滿足項(xiàng)目融資中最常運(yùn)用的浮動(dòng)抵押需求。（三）PPP再融資以及退出機(jī)制的法律羈絆PPP融資還存在融資以及退出機(jī)制層面的法律羈絆。資金的籌集以及運(yùn)用貫穿于PPP項(xiàng)目的始末，所以融資工作本身也不是一成不變的。股權(quán)融資中股東可以全部或是轉(zhuǎn)讓部分自己的股權(quán)來(lái)退出或是再融資，債權(quán)融資中基于新的融資需求，也可能與原有的債權(quán)人達(dá)成一致繼而改變?cè)械膫鶆?wù)金額以及還款期限等來(lái)進(jìn)行再融資。再融資便需要面臨公共部門和私營(yíng)部門風(fēng)險(xiǎn)以及收益不對(duì)稱的問題。所以也存在是否有必要針對(duì)股東是否有權(quán)進(jìn)行再融資、再融資的分配以及再融資的條件等環(huán)節(jié)進(jìn)行討論。而退出機(jī)制往往存在私營(yíng)投資者將自身或是項(xiàng)目公司的全部部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓給不適格的主體，繼而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目難以按照既定的目標(biāo)或是進(jìn)度展開。所以就退出機(jī)制進(jìn)行設(shè)置也頗具現(xiàn)實(shí)意義。三、PPP融資法律層面的完善建議（一）完善公共部門控制權(quán)基于以上的論述我們不難發(fā)現(xiàn)，加強(qiáng)公共部門的控制權(quán)十分必要。這本身也是公共部門履行自身監(jiān)管職責(zé)、參與項(xiàng)目公司決策、獲得收益以及維護(hù)公共利益的必然要求。與此同時(shí)，公共部門的控制權(quán)在原則上也是有上限的，以此來(lái)避免對(duì)私營(yíng)公司管理以及經(jīng)營(yíng)的過多干預(yù)。為此筆者建議，PPP的資本金制度可以結(jié)合公共部門的出資比例進(jìn)行規(guī)定，根據(jù)不同的行業(yè)以及模式運(yùn)作特征，對(duì)公共部門股權(quán)的實(shí)際比例做出一個(gè)科學(xué)合理的指導(dǎo)性規(guī)定。（二）跨越項(xiàng)目資本金出資障礙的意見在未來(lái)統(tǒng)一的PPP立法中，就PPP項(xiàng)目資本金的出資進(jìn)行明確的安排十分必要?？紤]到PPP項(xiàng)目的特殊性，相比于一般公司，股東出資的期限自由度也應(yīng)該隨之收縮。所以在今后工作的開展中，一方面可以就PPP項(xiàng)目資本金的制度安排圍繞新《公司法》就出資事項(xiàng)回歸到股東自治的理念中，以此來(lái)進(jìn)一步提高資金的利用率。其次考慮到PPP公司的特殊性，在明確股東對(duì)出資期限進(jìn)行規(guī)定的同時(shí)可根據(jù)不同領(lǐng)域的行業(yè)特征，制定出更為合理的出資時(shí)間，以此來(lái)保證股東對(duì)項(xiàng)目公司的出資更為有效，也進(jìn)一步避免了《公司法》修改后可能出現(xiàn)的種種不足與問題。（三）進(jìn)一步完善再融資制度在今后PPP立法中應(yīng)圍繞再融資條件、杠桿比例以及再融資的收益分配比例進(jìn)行制度層面的安排，這也是進(jìn)一步提高PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)值的有效方式。就再融資條件的規(guī)定而言，主要是基于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)配置的原則以及收益對(duì)等，再融資應(yīng)主要勇于彌補(bǔ)PPP項(xiàng)目新的融資需求。否則再融資也會(huì)極大程度上提高資產(chǎn)負(fù)債率以及融資的杠桿率，進(jìn)一步提高PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。但是在PPP模式下，所能夠承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也是有上限的，具體到再融資則意味著要對(duì)再融資的風(fēng)險(xiǎn)設(shè)置上限。例如針對(duì)不同類型的PPP項(xiàng)目的融資杠桿率規(guī)定上限，如果計(jì)算之后，再融資方案的制定會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目公司出現(xiàn)杠桿率超上限的情況，則該方案則不能通過。其次再融資也會(huì)涉及到首次融資所達(dá)成的融資協(xié)議以及債務(wù)期限以及融資工具的變更，這些變更也會(huì)直接的影響到公共部門的利益。所以就再融資增加公共部門的義務(wù)也需要經(jīng)過公共部門的首肯。最后，法律也許對(duì)再融資的收益問題進(jìn)行明確的固定，進(jìn)一步保障再融資的規(guī)范以及PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定運(yùn)行。（四）完善退出機(jī)制進(jìn)一步完善股權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，特別是設(shè)定合理的股權(quán)變更權(quán)限機(jī)制。對(duì)于私營(yíng)部門來(lái)說，可通過設(shè)立多層投資路徑展開投資的方式，項(xiàng)目公司的股權(quán)變更也需要經(jīng)過政府部門的批準(zhǔn)。而各級(jí)控股公司的股權(quán)變更更需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行確認(rèn)。對(duì)于那些不是特別敏感的PPP項(xiàng)目或者是股權(quán)變更對(duì)于PPP項(xiàng)目運(yùn)行影響不大的運(yùn)作，也可以結(jié)合實(shí)際情況只進(jìn)行備案操作。就股權(quán)轉(zhuǎn)讓可能對(duì)主體資格造成的影響，筆者認(rèn)為，在今后PPP立法的過程中需完善對(duì)主體資格限制的規(guī)定，例如針對(duì)不同項(xiàng)目應(yīng)就關(guān)鍵性主體資格以及非關(guān)鍵性主體資格的限制進(jìn)行評(píng)估。結(jié)語(yǔ)PPP項(xiàng)目作為新時(shí)期社會(huì)發(fā)