三峽移民不穩(wěn)定事件探究

摘要:移民不穩(wěn)定事件是中外水庫移民史中經(jīng)常發(fā)生的現(xiàn)象。三峽移民不穩(wěn)定事件可能基于搬遷安置條件、政府及其工作人員的違法失職行為損害移民的利益,淹沒損失得不到合理的補償?shù)确矫娴脑蚨l(fā)生。移民不穩(wěn)定事件具有感染性、非理智性和組織松散等特征。要預防三峽移民不穩(wěn)定事件發(fā)生,必須積極穩(wěn)妥地做好農(nóng)村移民的安置工作;政府應(yīng)加強對移民資金的使用管理,提高干部的素質(zhì);必須公平合理地補償移民受到的淹沒損失;政府還必須加強社會控制。

關(guān)鍵詞:不穩(wěn)定事件;移民;政府;安置

三峽移民,規(guī)模之大,為中外建庫史上所未有。庫區(qū)經(jīng)濟落后,人地矛盾尖銳,生態(tài)環(huán)境脆弱,使得移民安置成為工程中最困難、最沒有把握,最使人憂慮的世界級難題。之所以如此,就是因為移民遷建可能誘發(fā)大量社會問題,這些問題若處理不好,便極有可能發(fā)生移民不穩(wěn)定事件,引起社會震蕩。因此,對三峽移民過程中的移民不穩(wěn)定事件必須要有清醒的認識并探索其中的規(guī)律,完善控制措施,從而消滅或者減少移民不穩(wěn)定事件,以確保庫區(qū)的社會穩(wěn)定。

一、產(chǎn)生移民不穩(wěn)定事件的原因分析分析

三峽移民不穩(wěn)定事件的原因,是提出預防移民不穩(wěn)定事件發(fā)生的對策,有效遏制移民不穩(wěn)定事件的前提。從國內(nèi)外水庫移民的經(jīng)驗教訓和三峽移民的具體情況來看,其原因可能有以下方面。

1.由于搬遷安置條件而產(chǎn)生的移民不穩(wěn)定事件

首先,從農(nóng)村移民的安置來看,現(xiàn)行的國家政策是:“堅持以土為本,以大農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的方針,大力發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè),有條件的地方應(yīng)積極發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。要堅持本地安置與異地安置、集中安置與分散安置、政府安置與自找門路安置相結(jié)合的原則,實行多渠道、多產(chǎn)業(yè)、多形式妥善安置”[1]。但無論采用哪一種方式,都存在著安置風險和誘發(fā)移民不穩(wěn)定事件的可能性。一是庫區(qū)人口多而土地資源相對不足,耕地匱乏,全區(qū)人均耕地093畝,大多是零碎地、坡地、薄地和瘦瘠地,質(zhì)量差,隨著今后人口的增加,土地被淹沒,城鎮(zhèn)、企業(yè)和農(nóng)村居住點的搬遷占用,人均耕地將進一步減少,即使通過“坡改梯”措施,也只能安置極少數(shù)農(nóng)村移民。在庫區(qū)以土為本,以大農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)安置容量很小。若安置移民過多,或者安置條件太差,或者移民搬遷后生活水平下降,就會激發(fā)矛盾,引起不穩(wěn)定事件的發(fā)生。二是發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)安置移民,不僅受到庫區(qū)第二產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱,各方面條件差的限制,而且二、三產(chǎn)業(yè)的存在和發(fā)展受市場規(guī)律支配,進入二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村移民素質(zhì)相對較差,競爭力弱,一旦出現(xiàn)其進入的二、三產(chǎn)業(yè)破產(chǎn),倒閉或被關(guān)閉,或者移民職工下崗,就會引起移民不穩(wěn)定事件。因此,發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)安置農(nóng)村移民的風險較大。三是外遷安置存在著移民對氣候、語言、生產(chǎn)生活習慣的適應(yīng)問題,存在著本地居民與外來移民的利益矛盾。同時移民本人還或多或少地存在著故土難離的心理。如果處理不當,就可能引起外遷移民“回流”,產(chǎn)生不穩(wěn)定事件。

其次,從企業(yè)遷建和城鎮(zhèn)移民的情況看,中央對企業(yè)遷建的政策目標是借移民搬遷的機遇,加大搬遷工礦企業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整,重構(gòu)庫區(qū)新的工業(yè)生產(chǎn)力體系。對污染嚴重、產(chǎn)品無市場和資不抵債的國有、集體搬遷企業(yè),堅決實行破產(chǎn)或關(guān)閉,中央的決策無疑是非常正確的。但是中央決策的成功實施要以無數(shù)企業(yè)職工的既得利益喪失為成本。僅以萬州的工礦企業(yè)為例,萬州工礦企業(yè)職工人數(shù)現(xiàn)有68萬人,下崗人員8千余人,受淹工礦企業(yè)破產(chǎn)關(guān)閉涉及職工47萬人,重組企業(yè)將分離出富余職工預計約1萬人,此外,非受淹企業(yè)也將破產(chǎn)關(guān)閉一批,這樣在破產(chǎn)關(guān)閉與重組中將有6萬人需要重新就業(yè),這是庫區(qū)政府面臨的嚴峻的社會問題,成為庫區(qū)不安定的因素。城鎮(zhèn)居民的搬遷必然引起生活和生產(chǎn)經(jīng)營條件的改變,涉及到利益的分配和重組,引起一部分人既得利益的喪失,這些都可能成為移民不穩(wěn)定事件發(fā)生的導火線。

2.政府及其工作人員的違法失職行為和不正之風侵犯移民的利益

在移民遷建過程中,庫區(qū)政府面臨著經(jīng)濟發(fā)展和移民搬遷的二元目標的實現(xiàn)問題,庫區(qū)的某些地方政府不能正確處理二者之間的關(guān)系,部分干部指導思想不端正,借移民工程建設(shè)之機搞所謂“政績”工程,好大喜功。在城鎮(zhèn)建設(shè)方面,注重今后發(fā)展,強調(diào)新城建設(shè)的“現(xiàn)代化”,或者為增加地方經(jīng)濟實力,脫離實際,違背經(jīng)濟規(guī)律,把有限的移民資金過多地投入二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。移民搬遷建設(shè)超標準,超規(guī)模,問題十分嚴重。重慶市萬州區(qū)高梁鎮(zhèn)用地達遷建規(guī)劃的7.9倍;萬縣煙葉復烤廠,補償資金只有400萬元,卻興建投資近3000萬元的項目,石柱縣沿溪鎮(zhèn)水、電路網(wǎng)尚未形成,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已花去808萬元,是其補償投資的2.24倍。這種現(xiàn)象在庫區(qū)具有一定的普遍性。在中央政府貫徹移民經(jīng)費包干的情況下,勢必造成擠占挪用移民資金,引起移民對政府的不滿情緒。

在三峽移民的過程中,政府官員的不正之風,違法失職行為侵犯移民利益,極有可能引發(fā)移民不穩(wěn)定事件的發(fā)生。一是少數(shù)基層移民干部以權(quán)謀私、搞不正之風,在安置條件等方面照顧自己的親朋好友,從而影響其他移民的生產(chǎn)生活前景,損害其利益。在1994年的移民問卷調(diào)查中,認為不正之風對移民安置影響“較大”和“極大”的農(nóng)村移民達71.85%,城鎮(zhèn)移民達80.7%;在1996年的移民問卷調(diào)查中,有71.6%的農(nóng)村移民對“不正之風對移民安置有較大影響”的說法表示“非常同意”和“同意”,對同一問題的回答,城鎮(zhèn)移民達76.2%。二是少數(shù)掌握權(quán)力的不法分子利用職務(wù)之便或職權(quán)對他人的制約關(guān)系,貪污挪用移民款,利用移民工程發(fā)包或移民安置條件,收受賄賂。重慶市萬州區(qū)移民局出納王素梅挪用移民款130多萬元用于賭博,影響極壞。三峽移民資金數(shù)量大,時間跨度長,稍有疏忽和懈怠,就會出現(xiàn)問題。三是移民資金使用不符合規(guī)定,損害移民利益。據(jù)國家審計署對1997年度移民資金使用情況的審計,查出被擠占挪用建樓堂館所,借給企業(yè)經(jīng)營,平衡地方財政預算等方面的移民資金2.37億元。湖北省秭歸縣交通局將港口碼頭等專業(yè)設(shè)施復建資金303萬元,一部分用于建宿舍,一部分借給公司經(jīng)營。這些問題,造成移民資金大量流失,移民群眾和遷建單位應(yīng)得的補償資金不能足額到位,有的嚴重影響到工程的建設(shè)質(zhì)量。四是少數(shù)干部官僚主義嚴重,對移民的疾苦、困難不聞不問,漠不關(guān)心,麻木不仁。尤其是許多農(nóng)村移民干部年齡偏大,等不到移民遷建完成就要退休,其中一些人責任感不強,不了解移民情況,不研究移民問題,必然引起移民的強烈不滿,激化矛盾。

由于政府官員的不正之風,違法失職行為侵害移民利益,造成移民對政府的信任感不強。在1994年的移民問卷調(diào)查中,“不相信”政府能妥善安排好其生產(chǎn)、生活的移民占135%,“半信半疑”的達4339%,在1996年的問卷調(diào)查中,“不相信”的比例占255%。移民對政府信任感不強,造成移民與政府合作困難,移民稍不遂意,就極易將矛頭對準政府,同政府發(fā)生沖突。

3.移民的社會情緒———相對剝奪感是產(chǎn)生移民不穩(wěn)定事件的社會心理因素

移民搬遷后存在的挫折心理(又稱相對剝奪感)是產(chǎn)生移民不穩(wěn)定事件的心理條件。移民基于下述三種因素易于滋生相對剝奪感。其一,移民搬遷前后生產(chǎn)、生活條件的巨大反差。由于農(nóng)村淹沒區(qū)地處沿江平壩河谷地帶,淹沒的是高產(chǎn)良田和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟較為發(fā)達的地帶,多數(shù)農(nóng)民已過上較為富裕的生活,而后靠安置移民于貧瘠的山地,生產(chǎn)生活條件差,會引起農(nóng)村移民的強烈不滿。其二,移民的高期望值與現(xiàn)實情況存在的落差,由于宣傳中的誤差,過份渲染三峽工程帶來的機遇和對移民的好處,對改善移民生活承諾過多,把移民的胃口吊得很高,移民對搬遷寄予厚望,企盼得到更多的實惠和好處,對搬遷的艱巨性缺乏考慮,而實際上移民的高期望根

本不可能得到滿足,一旦出現(xiàn)困難,移民就缺乏起碼的思想準備,產(chǎn)生不滿情緒。其三,搬遷過程中的不公平現(xiàn)象,如利益分配不公平,少數(shù)人利用非法手段謀取利益,使其他移民產(chǎn)生不公平感。在上述三種因素下移民極易產(chǎn)生不滿情緒,發(fā)生移民不穩(wěn)定事件,在我們進行的農(nóng)村移民問卷調(diào)查中,當涉及農(nóng)村移民利益受到損害,移民采取的行為中,選擇向“當?shù)胤从场钡恼?396%,“上訪”的占172%,選擇“極端行為”的占747%。從問卷統(tǒng)計結(jié)果分析來看,不少移民對利益受到損害不能克制,雖然這部分人占移民總數(shù)的比例不高,但絕對量卻不小。同時,移民上述幾種行為是一個順序發(fā)展的過程,當采用較為理智的行為不能解決問題時,就會轉(zhuǎn)而采取不理智的行為。在相對剝奪感的情況下,移民會產(chǎn)生消極情緒、敵對情緒、如果相對剝奪感普遍化和一致化,任何事情只要能成為理由,不管是直接的,還是間接的,都可能成為移民不穩(wěn)定事件的導火線。

4.社會控制力弱,難度增加

農(nóng)村實行承包制以后,農(nóng)村基層組織處于癱瘓和軟弱無力狀態(tài),治保組織名存實亡,農(nóng)村社會管理出現(xiàn)真空,庫區(qū)農(nóng)村每一個鎮(zhèn)才一個派出所,轄區(qū)范圍廣,警力不足,每萬人才有警察1-2人,基層政府既要組織移民安置和城鎮(zhèn)遷建,又要組織經(jīng)濟建設(shè),其正常工作受到影響,社會控制力量相對減弱。

在市場經(jīng)濟條件下進行移民遷建,社會控制的難度加大。以往的水庫移民是在計劃經(jīng)濟體制下進行的,移民在統(tǒng)一的行政命令下,個人利益必須無條件服從國家利益,水庫移民不穩(wěn)定事件控制難度相對較小,三峽工程移民是在市場經(jīng)濟條件下進行的,人們的觀念發(fā)生了很大的變化,權(quán)利意識和自我意識增強,由于涉及利益關(guān)系,很多人對國家政策缺乏認同感,向心力弱,社會控制的難度增加。

二、移民不穩(wěn)定事件的特征

1.感染性。移民不穩(wěn)定事件是移民特殊的互動方式,移民搬遷后生產(chǎn)、生活水平降低、生活貧困,淹沒損失得不到合理的補償,不正之風損害了移民的利益等相同的經(jīng)歷、相同的體驗,易于使移民在情緒上產(chǎn)生共鳴,相互感染,當某些問題依靠政府或通過正常渠道無法解決或一時不能解決,某個地方發(fā)生移民不穩(wěn)定事件,其他地方的移民很容易受到影響,極有可能積極參與,很快就會將沸騰的情緒推向高潮,發(fā)生大規(guī)模的移民不穩(wěn)定事件。而且移民不穩(wěn)定事件因為其要求具有某種程度的合理性,很容易贏得社會的同情,感染社會公眾,得到社會上許多人的同情和支持。

2.參與不穩(wěn)定事件的移民自我約束力弱,行為具有非理智性。一是參與移民聚集在人群中,沒有明顯的個人標志,個人感到淹沒于人群之中,認為自己的行為不易為他人所知,參與的移民的行為就會表現(xiàn)出自由化,自我控制力便會大為減弱。二是責任分散,由于行動是以群體的方式出現(xiàn)的,參加者會產(chǎn)生法不責眾的感覺,從自己的意識上將行為的責任轉(zhuǎn)嫁給人群,使人們的自我約束能力大為下降。三是相互助長。參與移民集結(jié)在一起,情緒上相互感染,心理上相互支持,言行上相互鼓舞,會產(chǎn)生平時不敢想的想法,做平時不敢做的事情,認為群體力量大,誤以為政府、法律、紀律都是蒼白無力的。在社會約束力和本人自控力下降的情況下,參與者的道德水準會在文明的階梯上下降好幾倍。比獨處時更易于憑一時心血來潮進行行動,以致于不擇手段,不計后果,盡情地發(fā)泄內(nèi)心的積怨和不滿情緒。理性的喪失是移民不穩(wěn)定事件中出現(xiàn)大量越軌行為和暴力行為的原因。以往移民不穩(wěn)定事件中圍攻政府、擾亂公共秩序甚至危害公共安全的事例就是明證。由于移民不穩(wěn)定事件的非理智性特點,極易被極少數(shù)壞人或敵對勢力所利用,帶來社會動亂,具有強烈的社會震撼作用。

3.移民不穩(wěn)定事件組織松散。其發(fā)生具有自發(fā)性,難以預料,參與移民意見較分散,難以形成領(lǐng)導核心。但是移民不穩(wěn)定事件過程中也會產(chǎn)生一些組織者和領(lǐng)導者,一般由兩類人擔當,一是平時有威信、處事果斷的人,如一些干部由于家庭成員是移民,涉及到家庭利益而成為移民不穩(wěn)定事件的慫恿者和幕后策劃者,個別在群眾中有威信而又心懷不滿的干部,還有農(nóng)村中的較有威望的長者等。二是在不穩(wěn)定事件中表現(xiàn)“最勇敢”的人。

三.預防移民不穩(wěn)定事件發(fā)生的對策

1.采取多種形式,穩(wěn)妥地做好農(nóng)村移民的安置工作。農(nóng)村移民安置是庫區(qū)移民工作的重點和難點。安置好農(nóng)村移民,不僅關(guān)系到整個移民工作能否順利進行,還關(guān)系到庫區(qū)的社會穩(wěn)定。若處理不好,極易引發(fā)移民不穩(wěn)定事件的發(fā)生。從庫區(qū)的具體情況來看,沒有哪種產(chǎn)業(yè)、行業(yè)具有安置大部分移民,使移民的生活有保障的條件,因此在移民的安置途徑、形式上必須實事求是,不能搞“一刀切”,應(yīng)該從具體情況出發(fā),堅持因地制宜,多種方式安置移民。農(nóng)村移民的安置,無論采用哪一種方式,客觀上都存在一定的難度,這就要求政府部門高度重視農(nóng)村移民工作,制定出切實可行的移民規(guī)劃,作好各方面的準備工作和組織協(xié)調(diào)工作。為了避免移民不穩(wěn)定事件的發(fā)生,必須堅持開發(fā)性移民方針,把高起點安置移民作為一項不可動搖的原則,不論采用哪一種方式安置移民,都要使移民在搬遷后生活水平達到或超過原有水平,只有這樣,才能從根本上保證庫區(qū)的穩(wěn)定。

2.切實加強對移民資金的使用管理。一是要嚴格貫徹執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)和各項規(guī)章制度,確保移民資金?？顚Ｓ?不斷提高移民資金的使用效益。二是要進一步加強監(jiān)督檢查。監(jiān)察、審計、財政、銀行等部門要繼續(xù)加大對移民資金使用的監(jiān)管力度,對審計和檢查出的問題要嚴肅對待,限期整改。三是加大對重大案件的查辦力度,嚴厲打擊和清除腐敗分子,嚴格按照有關(guān)規(guī)定提取和使用行政管理經(jīng)費。通過上述途徑,杜絕挪用擠占移民經(jīng)費的現(xiàn)象發(fā)生。

3.提高庫區(qū)干部的素質(zhì),確保移民工作的順利進行。一是提高庫區(qū)干部的政治素質(zhì),通過“三講”教育,樹立庫區(qū)干部的全心全意為移民服務(wù)的公仆意識,轉(zhuǎn)變部分干部的工作態(tài)度和工作作風,做到清正廉潔,一心為公,防止干部搞不正之風,出現(xiàn)違法失職行為,損害移民的利益。二是提高庫區(qū)干部的工作能力。三峽庫區(qū)移民問題歸根到底是經(jīng)濟問題,只有庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展了,才能使在庫區(qū)安置的移民穩(wěn)定。提高庫區(qū)干部的工作能力,首先要把具有現(xiàn)代經(jīng)濟管理能力、觀念新、政治素質(zhì)好的人選拔到領(lǐng)導崗位上來,提高干部的組織管理能力和辦事效率,以增