目錄TOC\o"1-3"\u1.緒論 11.1選題研究的背景和意義 11.1.1研究背景 11.1.2研究意義 11.2相關文獻研究綜述及發(fā)展趨勢 21.2.1國內(nèi)文獻研究現(xiàn)狀 21.2.2國外文獻研究現(xiàn)狀 32城管執(zhí)法中存在問題解剖 52.1城管執(zhí)法主體問題 52.1.1城管執(zhí)法者的素質參差不齊 52.1.2城管執(zhí)法中剛性管理方式存在缺陷 62.2執(zhí)法的環(huán)境存在的相關問題 62.2.1執(zhí)法依據(jù)的法律不足 62.2.2城管執(zhí)法的手段單一 72.2.3城管形象被“污名化” 72.2.4執(zhí)法相對人抗法 82.2.5城管執(zhí)法過程監(jiān)督難 83城管執(zhí)法問題的分析 93.1執(zhí)法者問題 93.1.1執(zhí)法者錄用和培訓制度不夠完善 93.1.2執(zhí)法者理念存在的問題 93.2執(zhí)法環(huán)境存在的問題 103.2.1城管法治的缺失 103.2.2.執(zhí)法措施缺乏規(guī)范性 113.2.3政府對文明執(zhí)法的宣傳不夠 113.3城管執(zhí)法行為缺乏監(jiān)管 113.3.1缺乏上級行政部門的監(jiān)督 113.3.2缺乏司法部門的監(jiān)督 123.4執(zhí)法相對人的利益受損以及公眾的態(tài)度 124完善城市執(zhí)法對策 124.1執(zhí)法主體方面 124.1.1提高執(zhí)法者整體的素質 124.1.2融入柔性執(zhí)法手段，建構服務型政府 134.2執(zhí)法環(huán)境方面 144.2.1完善城市管理相關法律法規(guī) 144.2.2完善城管執(zhí)法的措施 144.2.3在社會中加強文明執(zhí)法的理念宣傳 154.2.4利用非政府組織加強對執(zhí)法工作的監(jiān)督 154.5借鑒國外城市管理經(jīng)驗，合理規(guī)劃 165.結語 17城管執(zhí)法的困境及對策研究——以廣州天河區(qū)城管為例摘要：廣州市城市管理綜合執(zhí)法工作展開了許多，城管執(zhí)法者與街頭攤販的沖突成為近年來關注的問題。城市管理執(zhí)法主體和執(zhí)法環(huán)境存在的問題，在一定程度上侵犯了攤販的人身和財產(chǎn)的利益，同時降低了執(zhí)法效率，導致出現(xiàn)許多暴力執(zhí)法和暴力抗法事件發(fā)生。執(zhí)法隊伍采用不文明的手段對違法攤販進行管理。本文擬柔性管理為理論為基礎，改變單一的執(zhí)法手段，通過國內(nèi)相關案例來研究執(zhí)法隊伍對流動攤販管理過程中存在的問題，分析造成城管暴力執(zhí)法和市民暴力抗法的成因，參考國內(nèi)外的現(xiàn)狀和相關文獻，在執(zhí)法過程中融入柔性執(zhí)法手段改善廣州市天河區(qū)現(xiàn)階段存在的問題，提高城管形象，加強文明執(zhí)法宣傳，讓非政府組織參與其中，緩解城管與違法攤販之間存在的問題。關鍵詞：城市管理；流動攤販；暴力執(zhí)法和抗法；文明執(zhí)法；非政府組織Difficultiesandcountermeasuresinurbanmanagementlawenforcement——InGuangzhoucityasanexampleByAbstract:ThecomprehensivelawenforcementofurbanmanagementinGuangzhouhasbeencarriedoutinmanyways.Theconflictbetweencitymanagementlawenforcementandstreetvendorshasbecomeaconcerninrecentyears.Theproblemsexistinginurbanmanagementlawenforcementandlawenforcementenvironment,toacertainextent,infringeontheinterestsofvendorsandpersonalandproperty,andatthesametime,reducetheefficiencyoflawenforcement,resultinginmanyviolentlawenforcementandviolentantilawincidents.Thelawenforcementteamadoptsuncivilizedmeanstomanageillegalstallvendors.Thispaperintendstoflexiblemanagementasthefoundationforthetheory,changelawenforcementmeanssingle,thecasestudyoflawenforcementteamtherearevendorsintheprocessofmanagementproblems,analyzesthecauseofviolentlawenforcementandpublicviolenceagainstlaw,thepresentsituationandrefertotherelatedliteratureathomeandabroad,improveGuangzhoucityTianheDistrictexistinginlawenforcementintheprocessofintegrationintotheflexiblemeansofenforcingthelaw,improvetheimageofurbanmanagement,strengthenthepropagandaandcivilizedlawenforcement,makenon-governmentalorganizationsinvolvedinreliefbetweenurbanmanagementandtheproblemofillegalvendors.Keywords:Urbanmanagement;StreetHawker;Violentlawenforcement;Violentresistancetolaw;NGO1.緒論1.1選題研究的背景和意義1.1.1研究背景當今社會的不斷發(fā)展，公眾逐漸加大了對社會環(huán)境的關注，渴望生活和諧安定。城市管理執(zhí)法也叫做城管執(zhí)法。為了滿足公眾的愿望，需要對城市管理作出相對應的改善。關于城管文明執(zhí)法的工作要求，2009年廣州市城管委員在《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例》被提出，這對于廣州城市管理工作指明了方向，但由于各種執(zhí)法主體和執(zhí)法執(zhí)法環(huán)境的問題，導致了不文明執(zhí)法的出現(xiàn)，執(zhí)法主體和執(zhí)法相對人發(fā)生利益沖突，執(zhí)法效果達不到。如果采用現(xiàn)在簡單的執(zhí)法法令和規(guī)定，問題難以突破。天河分局天河南街執(zhí)法隊官方數(shù)字顯示，目前超過四萬人在做流動攤販，俗稱“走鬼。而天河城管正式和輔助員工只有近千人，使得城管執(zhí)法管理并不容易。城管與“走鬼”在此玩“貓捉老鼠”游戲，不利于城市管理。在執(zhí)法過程中，一方面城管為完成執(zhí)法目標而采取不文明執(zhí)法手段，另一方面執(zhí)法相對人利益受損而反抗執(zhí)法者。隨著城市化的步伐不斷加快，市民對城市管理的要求不斷提高，文明執(zhí)法中融進柔性執(zhí)法理念更有利于管理效率的提高?！皠駥匠鞘泄芾韴?zhí)法活動，摸索柔性執(zhí)法可行之路”主題活動于2010年10月在廣州進行，合理協(xié)調好執(zhí)法者和相對人之間的矛盾問題。綜合以上情況，通過對本選題存在問題進行解剖，改善執(zhí)法方式，營造安定和諧的社會環(huán)境。1.1.2研究意義1997年開始推行關于城管執(zhí)法的法律以來，政府和人民大眾的關系成了社會的本質關系。城市管理執(zhí)法自推行以來，飽受爭議。由于執(zhí)法過程過于簡單粗暴，管理過程中的程序混亂，同時執(zhí)法手段不被相對人理解，因而導致各類矛盾沖突。城管不文明執(zhí)法成了大眾熱門討論問題，不利于社會的振興。因此本文研究城市管理是為了改善城管暴力執(zhí)法，緩解執(zhí)法者和執(zhí)法相對人的利益沖突。更好地協(xié)調城市管理執(zhí)法與流動商販之間的關系，使得城市管理執(zhí)法時能合法合理，又能顧及流動商販的生活環(huán)境，使城市管理執(zhí)法更好地維護城市安定。本文通過引用國內(nèi)外城管執(zhí)法的有關文獻進行問題分析，分析我國城市管理執(zhí)法中的近況，借鑒別國有利的執(zhí)法管理經(jīng)驗與本國管理體系相結合，為我國執(zhí)法問題的解決提供經(jīng)驗。1.2相關文獻研究綜述及發(fā)展趨勢1.2.1國內(nèi)文獻研究現(xiàn)狀針對城市管理執(zhí)法過程中存在的問題，本國研究人員對此問題有著各自的見解。張燴（2009）定義：“城管暴力執(zhí)法，局勢指城市管理執(zhí)法機關在執(zhí)法過程中，違反合法的執(zhí)法程序，侵犯執(zhí)法對象合法利益的非法暴力強行行為[[]張燴.城管暴力執(zhí)法成因分析[J].云南大學學報:法學版,2009,22(4):134-137.]。”有學者認為：暴力執(zhí)法的一個直接的后果即是“暴力抗法”，暴力抗法者的目的在于阻礙執(zhí)法者按照合法程序辦事，逃避其應該履行的義務，希望以暴力對抗執(zhí)法行為以逃避處罰的企圖。[[]屈曉東.暴力執(zhí)法與暴力抗法的困境與出路——基于西安市城管的實證分析[J].法制與社會,2011(20):60-61.]學者對于執(zhí)法的近況和問題的成因也有思考。丁雪峰認為：“城管執(zhí)法程序原則上應該做到法定，公正，公開，相對人參與和效率原則，但是執(zhí)法時出現(xiàn)過程中個人情感色彩，單向特權思想嚴重，執(zhí)法過程中主要采取剝奪生產(chǎn)資料的方式或者強制停止經(jīng)營，執(zhí)法方式單一等問題”。[[]丁雪峰.城管執(zhí)法現(xiàn)狀及其改革意義[J].中共銀川市委黨校學報,2009,11(3):85-87.]2009年孟亮則認為城管暴力是由于執(zhí)法處罰自由裁量權過大，執(zhí)法不嚴；執(zhí)法方式過于單一和城管執(zhí)法過程中素質過低；城管對于屬于弱勢群體的攤販具有同情心而導致執(zhí)法的困難；不合理的考核規(guī)定等問題。[[]孟亮.當前城管執(zhí)法問題及對策研究[D].山東師范大學,2009.]2013年莫于川在《從城市管理走向城市治理——完善城管綜合執(zhí)法體制的路徑選擇》指出：“在暴力傾向的眾多成因中，執(zhí)法工作目標與人民大眾目標存在相對大的距離是一個重要因素?！盵[]莫于川.從城市管理走向城市治理:完善城管綜合執(zhí)法體制的路徑選擇[J].哈爾濱工業(yè)大學學報(社會科學版),2013,15(6):37-46.]為宣傳文明執(zhí)法，張玉磊在《我國城管執(zhí)法的現(xiàn)實困境與對策》中認為“非政府組織參與城市執(zhí)法，不僅可以直接協(xié)助城管執(zhí)法者工作，而且相對于政府而言，非政府組織更親近群眾，更能為民眾特別是社會弱勢群體服務?！盵[]張玉磊.我國城管執(zhí)法的現(xiàn)實困境與對策[J].山東行政學院學報,2007,2007(3):65-67.]蔡克蒙在《中國城管能從外國學習哪些經(jīng)驗》卻又不同的見解，他主張建立完整的街頭攤販登記制度作為攤販管理制度改革的方向，因為他認為現(xiàn)行的“完全禁止式”在損害了執(zhí)法相對人的權益，并不能改善社會的秩序，因此迫切需要改革[[]蔡克蒙.中國城管能從外國學習哪些經(jīng)驗[J].法學,2010(10):108-120.]。部分研究者認為要站在執(zhí)法相對人的利益角度考慮問題[]張燴.城管暴力執(zhí)法成因分析[J].云南大學學報:法學版,2009,22(4):134-137.[]屈曉東.暴力執(zhí)法與暴力抗法的困境與出路——基于西安市城管的實證分析[J].法制與社會,2011(20):60-61.[]丁雪峰.城管執(zhí)法現(xiàn)狀及其改革意義[J].中共銀川市委黨校學報,2009,11(3):85-87.[]孟亮.當前城管執(zhí)法問題及對策研究[D].山東師范大學,2009.[]莫于川.從城市管理走向城市治理:完善城管綜合執(zhí)法體制的路徑選擇[J].哈爾濱工業(yè)大學學報(社會科學版),2013,15(6):37-46.[]張玉磊.我國城管執(zhí)法的現(xiàn)實困境與對策[J].山東行政學院學報,2007,2007(3):65-67.[]蔡克蒙.中國城管能從外國學習哪些經(jīng)驗[J].法學,2010(10):108-120.[]莫于川.推行柔性管理與建設服務型政府——透過城管執(zhí)法糾紛案例及其解決思路看行政管理改革創(chuàng)新的方向[J].行政論壇,2008(5):31-33.[]張海波.柔性社會管理:可能與可為[J].中國行政管理,2012(6):49-53.[]王愛群.我國城管行政執(zhí)法體制的弊端與完善——兼論《輕犯罪法》在日本城市管理中的作用[J].行政與法,2012(11):95-國外文獻研究現(xiàn)狀關于城市管理執(zhí)法，國外成文的相關研究要早于國內(nèi)，在很多方面值得國內(nèi)學者和領導者學習借鑒，融合我國特有的實際國情，從而衍生出具有我國特色的城市管理執(zhí)法體系。社會出現(xiàn)的沖突現(xiàn)象，是因為流動商販的守法意識淡薄。英國學者哈特認為守法分兩種：“一種是出于自愿去接受和維護法律，并以法律規(guī)則作為自己行為的指導；一種是通過觀察或實踐發(fā)現(xiàn)如果不遵守法律可能受到懲罰，因而被迫服從法律。”[[][]博登海默曾經(jīng)指出：“法律的主要功能并不是懲罰和壓制，而是為人類共處和為滿足某些基本需要而提供的規(guī)范性安排。使用強制制裁的需要越少法律也就能更好地實現(xiàn)其鞏固社會和平與和諧的目的[[]博登海默.法理學法律哲學與法律方法[M].鄧正來，譯，北京：中國政法中文出版社，1999：345.][]博登海默.法理學法律哲學與法律方法[M].鄧正來，譯，北京：中國政法中文出版社，1999：345.城管作為基層部門，在執(zhí)法過程中的自由裁量十分重要，為此必須對城管的自由裁量權進行有效控制。但如果加強對執(zhí)法者的約束，并不見得就能帶來比較好的社會管理效果和執(zhí)法效果。正如利普斯基(Michael-Lipsky)所言，越是強調對基層的控制，就越有可能逼迫基層官僚更加形式化和僵化地進行依法行政，為此會犧牲某些服務對象的需求。[[][]SeeMichaelLipsky,Street-levelBureaucracy:DilemmasoftheIndividualinPublicServices[M].NewYork:RussellSageFoundation,20101.3研究思路及研究方法第一部分為本文的研究意義，包括研究背景、研究內(nèi)容及方法與參考的國內(nèi)外文獻綜述，從而切入研究的主題。第二部分是對廣州城管出現(xiàn)的不文明執(zhí)法行為進行闡述，并總結其根本原因，并對城管執(zhí)法的流程中存在的問題及其成因進行研究分析。第三部分是參照國內(nèi)和國外的城管執(zhí)法案例，通過文獻研究法和個案研究法，對國內(nèi)外的城管執(zhí)法情況進行對比和研究，從而進行研究而得出相關的借鑒結果。第四部分是通過在前三部分考察研究的基礎上，結合國外城管執(zhí)法的啟示，對廣州城管存在的相關問題提出相關對策。本文以文獻研究法和個案研究法為主。依據(jù)研究的方向通過用文獻研究法開展，通過知網(wǎng)和相關管理理論材料搜索，對相關理論進行梳理，對廣州城管執(zhí)法與街頭攤販生存問題，提出對策。個案研究法則選擇了對廣州市天河區(qū)城管作為研究對象，利用各方面城管執(zhí)法理論對其城市管理執(zhí)法進行分析闡述。1.4城管執(zhí)法的核心概念界定城市管理，在我國有“廣義”和“狹義”之說。廣義：指的是市政府對管轄范圍內(nèi)各方面的活動進行管理，包括社會中經(jīng)濟生活的、自然文化的和市容市政的等城市的管理和規(guī)范。狹義：市政管理，即政府對城市情況和基本的措施，城市部署以及公民事件等相關問題處理。文中的城市管理主要指的是相對之中行使行政權益的法律機制。街頭攤販（StreetHawker）。街頭攤販又稱為“流動攤販”或“無證攤販”等，主要指的是無固定的經(jīng)營地點、無營業(yè)執(zhí)照、流動性大的非正規(guī)經(jīng)營者。在粵語中，街頭攤販又被稱為“走鬼”。在文中指的是社會貧困階層獲得生活來源的一種職業(yè)。暴力執(zhí)法，“暴力”一詞在辭書解說為在階級斗爭和政治活動中用的強迫力量，通過暴力損害別人權益。文中城管隊伍在執(zhí)法過程中，違反執(zhí)法規(guī)則，強迫侵犯執(zhí)法相對人的合法權益的行為。“城管打人”是城管對人暴力執(zhí)法的表現(xiàn)，“抄攤兒”則形容了城管對物的暴力執(zhí)法[[]舒圣祥.城管與小販的[]舒圣祥.城管與小販的“飯碗指針”[EB/OL]./01gmrb/2006-08/22/content_468006.htm.2006-08-22.暴力抗法，指以野蠻，粗暴的方式，妨礙政府工作人員的工作。它在城管執(zhí)法過程中，一般是指城管執(zhí)法過程中遭到執(zhí)法相對人的辱罵、圍毆或強行奪取被沒收的物品的行為。文明執(zhí)法：在行政執(zhí)法中堅持以人為本，多站在執(zhí)法相對人的角度看問題，嚴格遵守法規(guī)，采用教育和懲罰相結合，管理與服務相結合，改進執(zhí)法的效能，營建和諧的社會景況。把柔性執(zhí)法融入文明執(zhí)法當中，認為城管執(zhí)法應該通過勸說、教育、行政指導和合同等非強制性手段實施，可以使城管執(zhí)法體現(xiàn)“以人為本”和“服務型”的理念。[[]鄭雪.淺談剛性管理與柔性管理[J].東方企業(yè)文化,2012(13):105.[]鄭雪.淺談剛性管理與柔性管理[J].東方企業(yè)文化,2012(13):105.非政府組織：是指那些獨立于政府體系以外，承擔并行使部分公共職能的，且具有一定程度公共性質的社會組織，一般都具有非營利性、非政府性、共益性或公益性、志愿性四個方面的基本屬性[[]林修果.非政府組織管理[M].武漢大學出版社,2005[]林修果.非政府組織管理[M].武漢大學出版社,20052城管執(zhí)法中存在問題解剖2.1城管執(zhí)法主體問題2.1.1城管執(zhí)法者的素質參差不齊執(zhí)法質量會受執(zhí)法過程中直接參與者的影響，體現(xiàn)在執(zhí)法隊伍的構成。2002年8月國務院頒布《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，嘗試開展城市管理相關工作，至今已有上百萬的城管隊伍[[]王剛,袁野,劉巍.城市管理者與攤販的“戰(zhàn)爭”[J].中國新聞周刊,2006(33):26-28]。.城管綜合執(zhí)法者的組成人員復雜，因為他們的學歷、思想和工作背景的不一樣，使得城管執(zhí)法隊伍的素質較低。其次，因為缺乏執(zhí)法編制人員，從而招錄大量的合同制員工來配合城管執(zhí)法工作，相比于正式編制的人員，他們的責任感和思想法制觀念相對比較差。2009年，廣州市發(fā)布的《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例》對執(zhí)法隊伍文明形象和舉動。2013年10月15日《廣州市城市管理綜合執(zhí)法工作規(guī)范》推出，更加更清晰規(guī)定了執(zhí)法隊伍執(zhí)法過程中的文明形象和采用的方式。城管得不到公眾的信任，部分城管執(zhí)法手段失當、語言粗暴、行為暴力。城管隊伍素質低而導致執(zhí)法程序中出現(xiàn)暴力執(zhí)法行為，稱程序違法現(xiàn)象。不文明的形象在公民的心里留下了深深的烙印，從而降低了城管在執(zhí)法過程中對于行政相對人的行政威信力。從而形成了城管在執(zhí)法過程中稍有一點的對抗，就會被認為“[]王剛,袁野,劉巍.城市管理者與攤販的“戰(zhàn)爭”[J].中國新聞周刊,2006(33):26-28[]張玉磊.非政府組織參與城管執(zhí)法的意義與現(xiàn)實障礙[J].上海城市管理職業(yè)技術學院學報,2007(1):5-62.1.2城管執(zhí)法中剛性管理方式存在缺陷在以前的城管執(zhí)法中，城管都是采取“一刀切”的方法管理流動攤販，是指在城市內(nèi)為保證城市的環(huán)境整潔和秩序的良好，完全禁止流動攤販的亂擺賣。城市管理執(zhí)法人員采用“扣”、“趕”、“罰”的剛性執(zhí)法手段從而達到治理的效果。但是這種手段缺乏指導和教育，單一剛性這種傳統(tǒng)的管理手段和理念。隨著社會的不斷發(fā)展，公眾對于城市生活水平的需求不斷提高，使得此種執(zhí)法手段不符合當今時代的發(fā)展。城管執(zhí)法者傳統(tǒng)的執(zhí)法理念沒有改變，部分的執(zhí)法者單憑自己的工作經(jīng)驗，沒有依據(jù)法律規(guī)范管理，缺乏執(zhí)法能力和協(xié)調矛盾的能力。無法化解執(zhí)法中遇到的矛盾和面對執(zhí)法相對人指責時不會用文明的方式解決。不僅達不到執(zhí)法的效果，而且會引起相對人的反抗。在日常的執(zhí)法過程中，執(zhí)法者使用不文明的言語和手段面對執(zhí)法相對人，面對屢勸不改的相對人暫扣物品，沒有按規(guī)定開單據(jù)。部分城管還濫用“自由裁決權”，以簡單的執(zhí)法手段取代規(guī)范。天河城管部門采用的是專項整治行動，執(zhí)法者針對問題設計了周密的計劃和精心的準備。但是攤販還是和城管玩“貓捉老鼠”的游戲，等行動一結束馬上恢復了原來亂擺賣的狀態(tài)。雖然行動明確了整治的目標，方案以及明確的手段。結合整治的現(xiàn)狀，雖然看起來嚴密合理的計劃，但是卻太過形式化。執(zhí)法者在實施專治行動中，按照規(guī)定的時間和指定的地點，把該完成的任務完成了就結束工作。專項整治活動太過重結果而忽視了過程，對攤販的管理無法從根本上解決問題。2.2執(zhí)法的環(huán)境存在的相關問題2.2.1執(zhí)法依據(jù)的法律不足廣州市對于城管執(zhí)法的中依據(jù)只能依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第十六條規(guī)定；廣州地區(qū)只能按照《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例》中規(guī)定：勸告在城市內(nèi)違法占用空間擺攤的攤販。如果多次勸告卻沒有更改違法行為的對象，可以依據(jù)相關法規(guī)暫扣其違法經(jīng)營的物品。《廣州市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》規(guī)定不得亂擺攤，占用城市空間影響市容。執(zhí)法能依據(jù)的法規(guī)僅此而已。可以看出，城市管理執(zhí)法者對于攤販管理能夠依據(jù)的法律并不多，使用的方式和手段基本屬于教育和命令，對違法經(jīng)營的物品進行暫扣和處罰。對于處罰規(guī)定，依據(jù)的是《廣州市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》規(guī)定對違法擺攤，影響社會環(huán)境的執(zhí)法對象，勸告其合法糾正；對屢勸不改的違法者，處以五十元以上兩百元以下的罰款。對于攤販的管理，能使用的法律條文依據(jù)不夠，執(zhí)法所用的依據(jù)方式單一，對于違反行為處罰不夠，不利于執(zhí)法的有效進行。如果在處理攤販問題的時候，執(zhí)法者沒有具體的法律依據(jù)對執(zhí)法相對人進行處罰，使城市管理執(zhí)法者執(zhí)法過程中缺乏合法性和權威性。2.2.2城管執(zhí)法的手段單一在執(zhí)法過程中，城管部門一般是受其他部門委托，僅僅對執(zhí)法對象起到監(jiān)管的作用，例如對攤販的監(jiān)督是由工商部門轉交給城管部門管理。廣州市城管綜合執(zhí)法部門需要監(jiān)管城市各個方面的問題，管理對象相對復雜，違法行為涉及各個方面，所以管理的事件的時間和方式需要靈活多變。在處理違法案件的時候，首先需要調查出違反的證據(jù)，根據(jù)情況決定處罰，最后對違法對象執(zhí)行違法處罰。在執(zhí)法過程中會遇到許多復雜的問題，比如執(zhí)法對象不配合執(zhí)法工作，相關運用的法律缺乏，從而達不到執(zhí)法效果。當在處理攤販的過程中，需要對執(zhí)法對象進行勸說教育，在發(fā)出《責令限期改正通知書》，執(zhí)法對象簽名確認；當勸說多次不肯接受的對象，需要進行現(xiàn)場取證，開單據(jù)進行處罰；當執(zhí)法對象找執(zhí)法單位進行咨詢，對罰款存在爭議，最后到銀行交罰款；面對拒絕繳納罰款的對象需要交給法院處理。綜上所訴，城管執(zhí)法中存在許多問題，城管執(zhí)法可以根據(jù)《城管條例》解決問題，但是存在的問題錯綜復雜和凌亂多變，不能全面處理問題。城管只能對違法對象進行監(jiān)管，在小販面前沒有足夠的威信力。2.2.3城管形象被“污名化”城管部門在日常的社會生活中，公眾對城管執(zhí)法工作輿論不斷。董小玉的《風險社會視域下媒介污名化探析》分析了城管被媒體污名化。大眾的偏見對城管形象產(chǎn)生影響，形成了“擬態(tài)環(huán)境”。在新媒介環(huán)境下，“擬態(tài)環(huán)境”的構建者不再局限于媒體，還來自于網(wǎng)絡意見領袖、網(wǎng)民同樣是構建者。[[]湯天甜,李杰.傳播偏向、群體極化與風險放大——城管污名化的路徑研究[J].西南交通大學學報(社會科學版),2016,17(5):22-29.]許多媒體對城管的不文明執(zhí)法“添油加醋”[]湯天甜,李杰.傳播偏向、群體極化與風險放大——城管污名化的路徑研究[J].西南交通大學學報(社會科學版),2016,17(5):22-執(zhí)法相對人抗法執(zhí)法相對人存在兩個方面問題：第一是執(zhí)法相對人個人素質；第二是公眾同情“弱勢群體”。(1)“弱勢群體”自身的素質和心態(tài)對執(zhí)法過程中的影響。例如：2016年4月，城管執(zhí)法隊員在車陂東康街一帶處查非法占道，在某餐館前對該店占道經(jīng)營的違規(guī)行為進行管理時，店員咬傷執(zhí)法者，該店老板粗暴反抗、用菜刀恐嚇執(zhí)法者和損毀執(zhí)法配備。在執(zhí)法過程中，城管部門執(zhí)法者面對的人員都是失業(yè)和農(nóng)村進城就業(yè)的弱勢群體，他們文化和思想道德水平普遍低下，法律知識缺乏從而當城管在執(zhí)法過程中采取了暴力就會激起他們暴力的反抗，他們認為城管禁止擺攤是無情地斷了他們生存之道，從而無法意識到自己觸犯法律的嚴重性，只認為自己的利益受到了損害。暴力抗法屬于違法行為，有些執(zhí)法對象以自己是“弱勢群體”缺乏法律教育逃避執(zhí)法處罰。(2)公眾給予“弱勢群體”的同情心縱容了暴力抗法的行為。比如：一名城管執(zhí)法者在天河區(qū)車陂區(qū)對違法的小販進行執(zhí)法處理時，一名小販與城管對抗，暴砍城管7刀。據(jù)了解，現(xiàn)場很多人圍觀，但是沒有一個路人伸出援手。其中重要的原因是公眾同情弱者的心里在作怪，一方面他們認為城管有編制、固定的工資和福利待遇，相比于攤販屬于強者；另一方面小販是沒有固定收入，僅靠擺攤子養(yǎng)家糊口，在社會中屬于“弱勢群體”。一旦兩者的沖突發(fā)生就不分青紅皂白，不問清楚事情的原因，從而給予弱者更多的同情心，縱容了相對人更多的暴力抗法的行為。城管在執(zhí)法過程中的行為遭到了誤解，認為執(zhí)法相對人抗法是合保護自己利益的行為，在執(zhí)法過程中屬于受害者，而城市執(zhí)法者是屬于暴力執(zhí)法。2.2.5城管執(zhí)法過程監(jiān)督難2015年天河區(qū)聘用街道安全巡視人員監(jiān)管，在執(zhí)法過程中，城管一看見有攤販出現(xiàn)就上前收繳刀具或踢翻攤販謀生的鍋具對攤販進行威脅，在公眾看來這屬于暴力執(zhí)法。但是如果不采取此強硬的措施，攤販隨手就會拿起刀具或者把鍋具里面的熱油潑向城管，這時城管就會面臨生命的威脅。這種屬于不和法規(guī)的灰色地帶，城管的自由裁決權受監(jiān)督也變得難上加難。城管執(zhí)法者同時兼顧著執(zhí)法者和監(jiān)督者的兩種職能，這與我國行使的高度和一的管理模式密切相關。所以在城管執(zhí)法者和執(zhí)法相對人之間缺少緩沖機制，導致執(zhí)法的失靈。因此，今后的城管改革方向要加入非政府組織，實現(xiàn)執(zhí)法“善治”。3城管執(zhí)法問題的分析3.1執(zhí)法者問題3.1.1執(zhí)法者錄用和培訓制度不夠完善執(zhí)法者的素質會影響執(zhí)法的文明程度，由于城管組成復雜，對執(zhí)法效果產(chǎn)生影響。廣州市有關規(guī)定，《條例》第十條規(guī)定：“城市的執(zhí)法管理者應該給予相關的法律知識培訓，并取得政府認可的執(zhí)法證明。執(zhí)法機關人員不得使用強制執(zhí)法的方式處理問題?！辈皇钦降某枪軋?zhí)法者不得行使此權利。目前廣州城市管理執(zhí)法隊伍主要分為五類：一是因為行政處罰權逐漸集中，讓其他部門的人員轉為了城管綜合執(zhí)法者；二是早期成為社會的正式員工；三是接受退休軍人；四是參加廣州公務員考試錄用人員；五是除正式員工外，聘用協(xié)助城管執(zhí)法的工作人員。廣州市城管需要管理的方面很廣泛，所以聘用了協(xié)助的工作人員來輔助城管執(zhí)法，但是聘用的工作人員相比于正式員工，沒有經(jīng)歷過統(tǒng)一的考核和審查，綜合素質較差。據(jù)相關報道顯示，2013年廣州市的定編城管執(zhí)法者為3196人，相比于北京在編7000多人和上海在編5000人來說-相對較少。廣州擁有20-50萬的流動攤販，協(xié)管人員達到6000余人。[[]宋哲妍.服務型政府下尋求政府柔性執(zhí)法的制度規(guī)約——[]宋哲妍.服務型政府下尋求政府柔性執(zhí)法的制度規(guī)約——以廣州市城管執(zhí)法為例[J].商,2015(26):230-執(zhí)法者理念存在的問題執(zhí)法者屬于國家的公務員，認為自己在社會中高人一等，執(zhí)法相對人應服從他們的命令遵循法律法規(guī)。當遇到違法的攤販時，部分執(zhí)法者采用簡單粗暴的行為對待，不尊重執(zhí)法相對人。處理好城市中影響市容的流動攤販現(xiàn)象，有利于城管提高政治業(yè)績，有利于晉升更高的職位。但是在執(zhí)法過程中，他們沒有從攤販的利益出發(fā)，根據(jù)實際情況合理運用法律法規(guī)處理，形成一種服務的意識對待攤販，而是用“一刀切”的手段處理。部分城管認為對文明執(zhí)法存在誤解，認為采取柔性執(zhí)法就是降低了執(zhí)法的標準，沒有威嚴性，法治就是應該公正和嚴肅地對待違法對象，不能給違法者進行教育。他們認為不采取暴力剛性的方式就無法進行執(zhí)法程序治理違法攤販。柔性執(zhí)法能緩和執(zhí)法者和執(zhí)法相對人執(zhí)法間發(fā)生的爭執(zhí)。處理好執(zhí)法者合理執(zhí)法和執(zhí)法相對人遵紀守法的關系，是兩者和諧相處，共建文明城市。3.2執(zhí)法環(huán)境存在的問題3.2.1城管法治的缺失多年來，我國城管執(zhí)法大多數(shù)以《行政處罰法》對城市的規(guī)范進行基本管理規(guī)定，但是此法是比較簡單的制度設計，例如執(zhí)法的涉及的執(zhí)法主體，職能范圍，方式程序沒有做出具體的規(guī)定。因此，此法已經(jīng)無法得到公民的好評。不同地區(qū)的城管依據(jù)的規(guī)章和制度都不一樣，所以存在著許多矛盾，它們的合法性和權威性都得到質疑。在上位法中，缺乏城管執(zhí)法的法律法規(guī)，在省級層面沒有廳級單位，城管地位模糊不清，缺乏威信力。城管執(zhí)法部門都是收其他部門委托執(zhí)行任務，職責分配不清晰。廣州市綜合管理涉及的方面較廣，但是所依據(jù)的法律不足。執(zhí)行過程中程序復雜，難以執(zhí)行。在實際生活中，執(zhí)法者缺乏法制的思維。因此暴力抗法往往發(fā)生在城管部門的剛性管理執(zhí)法之中過程中，城管執(zhí)法的人數(shù)不多，為了完成工作目標只有提高工作的效率，例如采取強硬的措施來執(zhí)行，讓流動攤販不得不順從他們的執(zhí)法手段知難而退。在執(zhí)法過程中，執(zhí)法者的工作出發(fā)點是為了維護城市的環(huán)境衛(wèi)生，但是忽視了攤販的生存問題。而街頭攤販往往屬于弱勢群體，他們因為經(jīng)濟問題難以在城市生存而采取擺攤子來維持生計，而這種單一的執(zhí)法方式往往忽視了攤販的利益，讓攤販得知城管來之前就暫時找地方躲了起來。由于這種剛性的手段忽視了攤販的利益，其中缺少勸說和教育的方式去對待，暴力執(zhí)法的沒收攤販的東西，違反了法律的規(guī)定同時損害了人身和財產(chǎn)的利益，缺乏法律意識的攤販只能通過這種野蠻的暴力抗法來對待。3.2.2.執(zhí)法措施缺乏規(guī)范性城市管理的中矛盾沖突一般存在于城管和流動攤販之間，大眾的焦點一般集中在屬于弱勢群體的流動攤販上，使得城管的形象得到關注。我國的城管執(zhí)法的法律法則還不夠標準和規(guī)范。諾貝爾經(jīng)濟學獎得主美國人道格拉斯。諾思在《經(jīng)濟史中的結構和變遷》中，講到：“制度是社會的博弈規(guī)則，更嚴格地說：人類設計的制約是人們相互行為的制約”。[[]道格拉斯?C.諾思,諾思,杭行.制度、制度變遷與經(jīng)濟績效[M].上海人民出版社,2014.[]道格拉斯?C.諾思,諾思,杭行.制度、制度變遷與經(jīng)濟績效[M].上海人民出版社,2014.3.2.3政府對文明執(zhí)法的宣傳不夠公眾在日常生活中很少聽聞媒體報道關于城市管理工作內(nèi)容，有關規(guī)定以及管線范圍的報道?，F(xiàn)階段政府推行文明執(zhí)法，但是在社會中缺乏對文明管理意識的宣傳，要讓大眾深入了解文明執(zhí)法的工作內(nèi)涵，遵紀守法，配合執(zhí)法者工作，營造穩(wěn)定文明的社會生活環(huán)境。城市管理工作得不到群眾的支持，再加上執(zhí)法中不文明執(zhí)法的現(xiàn)象擴大化報道，降低城管在公民心里的形象，使公眾同情屬于弱勢群體的攤販，而無法理解城市執(zhí)法者的執(zhí)法。3.3城管執(zhí)法行為缺乏監(jiān)管3.3.1缺乏上級行政部門的監(jiān)督我國上級行政部門需要對下級行政部門的執(zhí)政行為進行監(jiān)管，規(guī)范部門內(nèi)部的行為規(guī)范。我國城管部門并沒有受中央到地方垂直的監(jiān)管，各地方城管部門只受區(qū)域的政府監(jiān)管，由各個省的人民政府確定地方的城管部門管理監(jiān)督機構規(guī)章和國務院授予權利，局限于本區(qū)域城管機構開展相對集中的處罰，缺少了上一級的指導和監(jiān)管，城管部門兼管著執(zhí)法權和監(jiān)督權，執(zhí)法行為時常受到執(zhí)法相對人的不認同。3.3.2缺乏司法部門的監(jiān)督城管部門并不像其他部門組織有全面的法律制度制約，缺乏司法監(jiān)管機制的監(jiān)督。城市管理部門接管其他部門轉交的工作，無法對其進行監(jiān)管。由于司法的缺失，使得城市管理執(zhí)法者濫用“自由裁決權”，容易出現(xiàn)以權謀私的現(xiàn)象，損害公民的利益。3.4執(zhí)法相對人的利益受損以及公眾的態(tài)度沖突的發(fā)生的原因是執(zhí)法主體和相對人的利益發(fā)生沖突。一方面作為城市管理執(zhí)法者有義務和權力對違法行為進行管制，維護好城市環(huán)境和社會的秩序；另一方面處于社會底層的流動攤販，作為執(zhí)法的相對人為了謀生迫于無奈而鋌而走險在街頭擺攤，滿足區(qū)域的人們?nèi)粘Ｋ璧耐瑫r以低盈利維持自己在城市的生活。執(zhí)法人遵程序執(zhí)法必會損害攤販的利益，所以兩者存在著利益的沖突，使得城管在執(zhí)法過程中出現(xiàn)“暴力執(zhí)法”的行為達到執(zhí)法的效果，當小販的利益受損害為維護自己的利益就出現(xiàn)了“暴力抗法”。街頭攤販保住了“飯碗”，城管人員就會丟了“飯碗”，反過來城管隊員端穩(wěn)了“飯碗”，街頭攤販的生存就面臨著困難。流動攤販受教育程度低，法律意識薄弱，他們無法意識到自己觸犯了法律規(guī)范給城市的市容帶來了損害，當遇到城管執(zhí)法對他們進行處罰和沒收違法物品是，他們會覺得自己是弱者，執(zhí)法者無情斷絕他們的謀生之路，利益受損，為維護自己的利益而違抗城管執(zhí)法。人們很少關注社會上的公共事物。公共參與是對社會上的事物給予自己的意見和看法，從而對決策的結果產(chǎn)生影響。當前的城管執(zhí)法中缺乏公眾的參與一方面表現(xiàn)在公眾對執(zhí)法過程認識模糊，不理解執(zhí)法者的執(zhí)法行為。另一方面是公眾不支持城管的執(zhí)法。上訴可以看出執(zhí)法中缺乏公眾參與，由于城市化發(fā)展壓力，而政府的機構的要求過于簡約，執(zhí)法隊伍力量薄弱。4完善城市執(zhí)法對策4.1執(zhí)法主體方面4.1.1提高執(zhí)法者整體的素質城管錄用方面，對編制內(nèi)的人員要選具有職業(yè)道德和法律意識的高素質人員，同時要減少通過裙帶關系錄取的低水平人員作為編制外的人員被錄用的人需要進行統(tǒng)一考核。在城管考核方面，要定期綜合執(zhí)法者的具體情況和公眾評價，對城管進行相關職業(yè)培訓，學習新的執(zhí)法規(guī)章?？己似鋱?zhí)法的表現(xiàn)，對于在執(zhí)法過程中采取不良的執(zhí)法方式要對其發(fā)出警告和處分，而對于使用良好的執(zhí)法方式并受到民眾認可的執(zhí)法者給予表揚和獎勵，并讓這種良好的執(zhí)法精神在城管團隊中發(fā)揚，從而提高城管的整體素質。城管擁有自由裁決權，但在其中必須有法律保障其行為的合法性。在執(zhí)法過程中，只有法律法規(guī)才能讓執(zhí)法相對人接受違法的處罰。為避免城市管理中出現(xiàn)執(zhí)法者暴力執(zhí)法和執(zhí)法相對者暴力抗法的行為，必須健全在執(zhí)法過程中涉及的法律法規(guī)，確保執(zhí)法過程的合情合理。同時要培養(yǎng)執(zhí)法者的職業(yè)道德，執(zhí)法過程中要保證合法、公正、文明、嚴格的職業(yè)道德。加強培訓體系，對執(zhí)法者進行定期的法律培訓會議或者邀請相關職能部門的專家或者導師進行培訓，提高他們的法律意識和職業(yè)道德，讓他們在執(zhí)法過程中遵循合法合理的程序和方式，行使正確的方式對待違法行為，提升城管在公眾心目中的形象和讓執(zhí)法者受到公眾的認可。4.1.2融入柔性執(zhí)法手段，建構服務型政府現(xiàn)階段我國屬于發(fā)展中國家，人口眾多，城鄉(xiāng)發(fā)展差距大，所以許多人面臨就業(yè)困難的問題。街頭攤販給社會的弱勢群體提供了就業(yè)的機會，讓他們在社會謀生解決生活上的困境。建構為人民服務的政府，樹立先進科學的理念和“以人為本，為人民服務”的核心指導方向，城市管理柔性執(zhí)法符合構成此核心指導方向的服務型政府的要求，以協(xié)商和合作的方式解決社會問題，為人民群眾提供更好的社會服務。城管執(zhí)法目的是為了實現(xiàn)城市環(huán)境的整潔和社會的安定，而并不是以“趕、扣、罰”簡單的強制性方式達到執(zhí)法目標。“任何制度實際上都必須通過人的自愿合作來完成的，因此這個制度如果這個制度不讓人們自愿參與到制度內(nèi)來博弈，那么這個制度設計注定失敗”。當今社會“暴力執(zhí)法”和“暴力抗法”受到人們的關注，說明剛性執(zhí)法不適合社會需求。對于現(xiàn)階段社會存在的流動攤販，采取強制的措施并不能解決問題，因為攤販屬于社會基層人群，當執(zhí)法人以暴力手段觸及到了他們的利益，所以要給他們時間做好思想準備去接受處罰。城市部門應該協(xié)調好群眾利益和城市的發(fā)展相協(xié)調，實現(xiàn)兩者利益的最大化。城管部門不應該只為完成上級的任務而要在執(zhí)行任務的同時顧及到群眾的利益。4.2執(zhí)法環(huán)境方面4.2.1完善城市管理相關法律法規(guī)城管執(zhí)法缺乏相關法律進行管理，要制定一部統(tǒng)一的管理法來做執(zhí)法依據(jù)，規(guī)范執(zhí)法行為?！吨腥A人民共和國行政處罰法》雖然是擁有相關的行政處罰規(guī)定，但是規(guī)定的內(nèi)容十分廣泛和籠統(tǒng)，只規(guī)定了行政處罰權，但是對于執(zhí)法過程中所涉及的主體、方式和程序沒有相關規(guī)定。因此國家要吸取以往經(jīng)驗，補足之前執(zhí)法中法令的缺乏和不適合的現(xiàn)象。在執(zhí)法過程中，城管的執(zhí)法行為必須合乎法律，但是特殊情況下法律不外乎人情。在運用法律不能完美處理的情況下，道德是補充這些缺陷的途徑。行政人員可以利用法律來處理執(zhí)法過程中的灰色地帶，例如抵制權力的濫用帶來的權益和權力腐敗帶來的誘惑，正確行使自由裁決權。合法的規(guī)則有時對于相對人是無情的，所以適當時候可以采用有關道德輔助法律有效執(zhí)行。很多時候執(zhí)法人員按照法律執(zhí)法并不能被理解，當面對壓力時應該勇敢堅持正確的取向。在城管培訓過程中，不僅要學習相關的法律法規(guī)，還要學習靈活的倫理知識。培養(yǎng)好執(zhí)法人員的道德意識和責任感，讓城管在公眾心目中樹立良好的形象，提高城管的整理素質。英國《防腐化法》和韓國《公職人員管理法》，這些法律規(guī)范了執(zhí)法人員的倫理行為。我國因借鑒外國的經(jīng)驗根據(jù)我國的國情，制定相關的倫理法律，明確執(zhí)法者的地位，讓執(zhí)法者在執(zhí)法過程中遇到?jīng)_突時有法可依，不讓執(zhí)法者不知所措。我國正城市化進程不斷加快，社會發(fā)展快速轉型。城管管理面對著不同的矛盾和沖突，城管除了需要良好的道德修養(yǎng)和完善倫理體制外，還需要民眾積極參與的良好社會環(huán)境。通過培訓公民的文化素質，完善市場經(jīng)濟環(huán)境，強化內(nèi)外監(jiān)督，營造良好的倫理環(huán)境。4.2.2完善城管執(zhí)法的措施城管執(zhí)法方式單一，會影響執(zhí)法效果。執(zhí)法遇到問題需要不斷改進，遇到不同的情況按照不同的規(guī)定處理。對于流動攤販的不合法行為，應考慮執(zhí)法對象利益的最大化，在能合法處理案件的同時，減少執(zhí)法對象的利益損失。執(zhí)法過程中，應該以服務和教育為主要手段，盡量減少矛盾沖突。加大處罰的力度，加強城管執(zhí)法的威信度。我國制定了相關的法律法規(guī)對執(zhí)法過程中的違法行為進行處罰，但是缺乏執(zhí)行性。城管執(zhí)法需要制定合理合法的規(guī)章，嚴格遵循執(zhí)法程序，對違反行為嚴格處罰。4.2.3在社會中加強文明執(zhí)法的理念宣傳一方面在城管事件中，媒體應該更加關注城市管理執(zhí)法者和執(zhí)法相對人之間的矛盾，構建整個“擬態(tài)環(huán)境”而不是追隨和迎合“擬態(tài)環(huán)境”，需要真正的理性監(jiān)督。新聞媒體報道的負面信息會把城管的形象“污名化”，城管部門應利用好這個好的宣傳平臺，把城管在執(zhí)法過程中的文明執(zhí)法行為在社會中宣傳，向公民傳播更多正面的報道，從而獲得公民對城管部門的信任和重塑城管在公民中的形象。要把社會存在的問題公開向大眾如實報道，讓執(zhí)法行為得到監(jiān)督走向規(guī)范化。把執(zhí)法過程中好的一面展現(xiàn)給人民群眾，在社會中宣傳文明執(zhí)法理念，以及對存在的問題曝光，使執(zhí)法透明化，與公眾一起解決存在問題。4.2.4利用非政府組織加強對執(zhí)法工作的監(jiān)督公眾對城管執(zhí)法的不了解是由于法律規(guī)范的不完善和對執(zhí)法宣傳力度不足導致的。要使更多的公民參與到城市管理