常見公共管理理論

一、公共財政理論

公共財政(PUbl.ICFlnanCe)理論歷史久遠，是1776年由英

國經(jīng)濟學家亞當?斯密在《國富論》中提出的思想，埋論核心是研

究市場經(jīng)濟和政府財政的關系與影響。亞當?斯密形象地將市場經(jīng)

濟比喻成一只“看不見的手”，在市場運行規(guī)則下有效配置市場

資源，并以此抵制國家權(quán)力的干預和控制。但實際上，市場調(diào)節(jié)

不是完美的，存在自發(fā)性、滯后性和盲目性的弱點和缺陷，通常

在市場調(diào)節(jié)失靈的情況下，需要國家對經(jīng)濟進行調(diào)控、由政府來

對公共產(chǎn)品或服務等市場資源進行合理而有效的分配。公共財政

的主要職能為：一是對市場、信息、產(chǎn)品以及行為等不完全資源

的再配置；二是由政府通過財政轉(zhuǎn)移支付、公共支出和稅收等手

段對收入進行再次分配，從而縮小差距、保證社會公平；三是政

府通過使用金融和財政手段來協(xié)調(diào)生產(chǎn)和消費、投資和儲蓄的關

系，從而促進充分就業(yè)、穩(wěn)定物價和改善結(jié)構(gòu)，以達到穩(wěn)定經(jīng)濟

發(fā)展的目的。

現(xiàn)代財政的公共性以公共權(quán)力為根本，國家作為經(jīng)濟和社會

的管理者，通過授權(quán)財政部門以制定財政政策、審批財政預算等

方式來合理配置資源、監(jiān)督管理和調(diào)控經(jīng)濟。國家在行使公共權(quán)

力時同樣需要公眾的制約與監(jiān)督，由此便產(chǎn)生了國家審計，作為

獨立第三方來促進公共財政權(quán)力能夠規(guī)范運行，保障人民的利益。

二、委托一代理理論

委托一代理理論主要是從信息不對稱條件下契約的形成過程

出發(fā)，探討委托人如何以最小的成本去設計一種契約或機制，從

而消除信息不對稱問題，建立激勵約束機制，減少代理人的引致

需求，以最大限度增加委托人的效用。委托一代理理論涉及的核

心問題，可歸納為以下三方面：

L解決信息不對稱問題。

在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”分離的情況下，由于委托、代理雙

方的目標函數(shù)不同，相關信息在雙方之間的分布及其獲得是不對

稱、不均勻的，于是便產(chǎn)生了基于委托人與代理人之間的“信息

不對稱”。掌握信息比較充分的代理人，往往處于比較有利的地

位，而信息貧乏的委托人，則處于比較不利的地位。同時，代理

人有其自身獨立的經(jīng)濟利益，有可能利用信息不對稱的存在來損

害委托人的權(quán)益，實現(xiàn)自身利益最大化，這時如果委托人對其約

束己不對稱的存在來損害委托人的權(quán)益，實現(xiàn)自身利益最大化，

這時如果委托人對其約束不力，就會產(chǎn)生一些利已損他的“違約”

和“敗德”行為。

2.建立激勵與約束機制

委托人需要通過對代理人進行適當激勵或承擔用以約束代理

人越軌活動的監(jiān)督費用來縮小與代理人的效用偏差，設計滿足代

理人參與約束和激勵兼容的契約關系以最大化自己的期望效用，

即建立有效的激勵約束機制，將代理成本控制為最佳水平。

一方面，通過強調(diào)目標導向機制，建立“對結(jié)果負責”的制度

安排，使代理人在實現(xiàn)了委托人的預定目標后得到獎勵，促使代

理人在追求自身利益的同時實現(xiàn)委托人利益的最大化，有效實現(xiàn)

“激勵相容”；另一方面，加強對代理人的監(jiān)督，建立懲罰性機

制，消除代理人利用信息不對稱問題來為自己謀求合約之外的權(quán)

利租金的行為，為此，委托人可以通過實現(xiàn)信息透明，加強對代

理人的有效監(jiān)督，明確代理人沒有完成目標時應受到的相應懲罰,

使代理人能夠按照委托人的利益行事，不致采取違規(guī)“尋租”活

動致使公共資源遭受損失。

3.明確多層委托一代理關系

公共事務領域更多地表現(xiàn)為多層委托一代理關系。一般情況

下，社會公眾自身無法直接提供社會發(fā)展所需要的公共產(chǎn)品和

服務，需要把資金（以稅收的方式）委托給政府來經(jīng)營，由政

府以政府預算的形式，委托各職能部門來實現(xiàn)，由此形成多層

多級、多類型的委托一代理關系。根據(jù)委托一代理理論，政府

預算也可視為一種契約，是一種建立在公眾、政府及政府內(nèi)部

間的契約關系。一是“公眾一人大一政府”間的委托一代理關

系。二是“財政部門一其他職能部門”間的委托一代理關系。

三是部門內(nèi)部上下級決策者之間的委托一代理關系。

多層委托一代理關系加大了政府運行成本，中間的委托一代

理者也就更加容易產(chǎn)生“敗德”問題，出現(xiàn)“尋租”、”設

租”現(xiàn)象，增加了政府提供公共產(chǎn)品和服務的成本，降低了社

會效率。需要在制度設計上對代理人的行為進行必要的監(jiān)督，

以進一步講求公共服務的效果和效率。

根據(jù)委托一代理理論，公眾作為委托人，將財政資金的分配決

策權(quán)賦予政府。由于信息不對稱的問題，委托人對于政府如何提

供公共產(chǎn)品和服務，以及相應的項目支出對他們會產(chǎn)生怎樣的影

響不是完全知情的，同時作為代理人，他們也是經(jīng)濟人，也會有

追求政治前途、自身利益的本能，在管理過程中，容易利用

三、公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品理論是一種關于研究公共事務的新政治經(jīng)濟學理論,

它對于正確處理政府與市場關系、構(gòu)建現(xiàn)代財政體系具有重要意

義，推動了公共財政的發(fā)展與變革，是指導各國財政實踐的重要

核心理論。它從公共產(chǎn)品的供求角度給出了行政事業(yè)單位內(nèi)部控

制目標實現(xiàn)的制度行為解釋。

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，公共產(chǎn)品具有三個明顯的特征：一是效用

的不可分割性，如國防、外交、治安等服務；二是收益的非排他

性，公共產(chǎn)品不能排除任何人對他的消費，也不會減少其他人由

此獲得的滿足；三是消費的非競爭性。

公共產(chǎn)品理論對我國改革進程及公共財政的發(fā)展有很好的解

釋和借鑒作用。我國長期以來實行計劃經(jīng)濟，沒有買方市場，大

量產(chǎn)品有公共產(chǎn)品的特征，效率低下，阻礙了經(jīng)濟發(fā)展。從公共

產(chǎn)品提供本身來講，按照稅收等價原則，公共產(chǎn)品是政府收取的

“稅收價格”對于公共產(chǎn)品的費用支付，這就意味著社會公眾作

為“消費者”支付了相應的費用，政府就要按照公眾“消費者”

的需要提供適度、高效的公共產(chǎn)品，而不能違背購買者意愿強制

推行適銷不對路的產(chǎn)品。因此，在公共產(chǎn)品的提供上應均衡供求

關系，注重公共產(chǎn)品的產(chǎn)出，講求效果，確保和體現(xiàn)公眾“消費

者”效用最大化，以滿足納稅人的需要，避免無效率的生產(chǎn)。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制作為體現(xiàn)政府職能的重要工具和核心

制度，加強對政府公共產(chǎn)品的成本效益分析，實現(xiàn)對政府提供公

共產(chǎn)品成本的約束和管理，提高政府公共產(chǎn)品的供給效率，做到

對納稅人支付的等價費用負責，有效減少浪費損失等現(xiàn)象。

四、免疫系統(tǒng)理論

免疫系統(tǒng)理論源自2008年國家審計署劉家義審計長提出的

新觀點和新理論。其觀點利用了醫(yī)學領域中的仿生學原理，從醫(yī)

學上講，免疫系統(tǒng)是能夠預防并阻斷病毒的侵害，確保人體機能

正常運轉(zhuǎn)的防御系統(tǒng)。同理，審計是國家治理過程中所必需的免

疫系統(tǒng)，通過審計來幫助防御侵犯國家資產(chǎn)的各種危害，保障公

共經(jīng)濟安全運行。免疫系統(tǒng)理論認為，國家審計也應具備類似生

物肌體免疫系統(tǒng)的功能，能最先察覺不法分子和違法違紀問題等

“病害”侵蝕的信號，揭示其產(chǎn)生的風險和危害，利用政府或其

他權(quán)力機關采取措施對發(fā)現(xiàn)的問題予以抵制和查處。在不斷的監(jiān)

督過程中，對阻礙經(jīng)濟運行的問題隱患進行分析，提出預警對策,

盡量在源頭上減少危害，抵御風險。

免疫系統(tǒng)理論是審計系統(tǒng)的一項理論創(chuàng)新，進一步明確了國

家審計的職能定位，通過審查和監(jiān)督手段來發(fā)現(xiàn)各被審計單位經(jīng)

濟運行中存在的問題或隱患，進而揭露問題現(xiàn)象背后的體制機制

缺陷，提出審計意見，監(jiān)督和促進被審計單位進行整改，保證其

正常履行職責，并對其相關風險趨勢進行科學預警，以審計監(jiān)督

方式持續(xù)修復和完善不合理機制，形成保障國家經(jīng)濟安全的防火

墻。因此，從發(fā)現(xiàn)問題到查處問題，再到完善機制，是一個具有

全面性、持續(xù)性、制約性、修正性和預警性的綜合系統(tǒng)。這正說

明了風險導向?qū)徲嬆軌虮O(jiān)控和評估風險，從而合理減少和控制風

險，但并不能將風險完全消除。如何識別風險、保障國家財經(jīng)佚

序安全運行已成為各級審計機關的首要目標。審計人員作為國家

財政資金的“經(jīng)濟衛(wèi)士”，應采取恰當?shù)脑u估方法準確識別并固

露財政預算審計的整體風險和問題，從而有效監(jiān)督和促進整改,

充分發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能，保障國家經(jīng)濟持續(xù)健康有序地運行。

五、“花錢矩陣”理論

諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者弗里德曼曾說過：“花自己的錢辦自

己的事，最為經(jīng)濟；花自己的錢給別人辦事，最有效率；花別

人的錢為自己辦事，最為浪費；花別人的錢為別人辦事，最不

負責任。”

既浪費，又辦不事情是行政事業(yè)單位行為的常態(tài)。所謂“取之

于民、用之于民”其實是一種低效方式，需要極高的監(jiān)管成

本。

在公共支出活動中，社會公眾是公共財政資金的所有者但卻

不是實際“花錢，，者，而是以納稅的形式將財政資金委托給

政府部門來提供公共產(chǎn)品和