PAGEPAGE6成績(jī)國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾下的現(xiàn)代財(cái)政制度改革研究摘要：財(cái)政制度與國(guó)家治理之間有密切聯(lián)系，推進(jìn)國(guó)家財(cái)政制度改革對(duì)于提升國(guó)家治理水平有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本研究從財(cái)政制度改革在全面深化改革中的作用入手，了解財(cái)政制度改革與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)系，探究在國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾下構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度體系，為我國(guó)財(cái)政制度改革提供一定參考，也能發(fā)揮好其在推動(dòng)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化中的作用，加速國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。結(jié)果顯示，在國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾下，現(xiàn)代財(cái)政制度改革重點(diǎn)要解決三方面的問題，即：構(gòu)建全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算體系，建立統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)的稅收制度，建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。關(guān)鍵詞:國(guó)家治理現(xiàn)代化；全面深化改革；現(xiàn)代財(cái)政制度；改革財(cái)政制度與國(guó)家治理之間有密切聯(lián)系，推進(jìn)國(guó)家財(cái)政制度改革對(duì)于提升國(guó)家治理水平有重要的現(xiàn)實(shí)意義。[1]早在黨的十八屆三中全會(huì)上，就深刻闡述了財(cái)政與國(guó)家治理的關(guān)系，同時(shí)明確指出要建立現(xiàn)代財(cái)政制度。黨的十九大報(bào)告指出，要“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”，對(duì)新時(shí)代國(guó)家財(cái)政制度改革提供了明確要求，為未來財(cái)政制度改革指明了方向。在推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的過程中，現(xiàn)代財(cái)政制度是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要制度基礎(chǔ)，在推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化過程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。[2]因此，深刻理解財(cái)政制度在全民深化改革中的作用，了解財(cái)政制度改革與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)系，探究在國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾下如何構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度體系，不但能為我國(guó)財(cái)政制度改革提供一定參考，也能發(fā)揮好其在推動(dòng)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化中的作用。1、全面深化改革中財(cái)政改革的作用分析財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要機(jī)制，是推動(dòng)變革的核心力量。只有財(cái)政體制能適應(yīng)時(shí)代的需要，才能為其它改革奠定良好的基礎(chǔ)，發(fā)揮好其在全面深化改革當(dāng)中的支撐性作用。如今，財(cái)政改革已成為全面深化改革的關(guān)鍵，發(fā)揮著突破口的作用。1.1財(cái)政改革對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革具有開道作用歷史發(fā)展實(shí)踐表明，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之所以能取得偉大成就、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之所以能夠保持連續(xù)40多年的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，都與財(cái)政體制的不斷發(fā)展與完善緊密相關(guān)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政體制之間相互促進(jìn)、相互依存、相互協(xié)調(diào)，科學(xué)高效的財(cái)政體制是確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)繁榮昌盛的根本。因此，對(duì)財(cái)政體制的改革，必須要放到全面深化改革的大局中去認(rèn)識(shí)和定位，財(cái)政體制改革本身是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要部分之一，同時(shí)也要發(fā)揮好財(cái)政體制對(duì)經(jīng)濟(jì)改革的開道作用，財(cái)政體制的改革方向、力度不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)改革具有協(xié)調(diào)配套性，同時(shí)也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革能有效開展、不斷深入的重要?jiǎng)恿υ?。[3]因此，在我國(guó)全面深化改革重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)改革中，財(cái)政改革要更好的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革的方向，轉(zhuǎn)變支出方向，逐步退出由市場(chǎng)配置資源的經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，解決好財(cái)政的“越位”和“缺位”問題，加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠政策的清理，促進(jìn)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。1.2財(cái)政改革對(duì)政治體制改革具有倒逼作用政治體制改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)。然而，政治體制改革目標(biāo)的達(dá)成需要較長(zhǎng)的時(shí)間，現(xiàn)階段政治體制改革的重心聚焦于政府行政體制改革上，而轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心，這其中的重點(diǎn)與難點(diǎn)是中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分，這一問題是理順政府間財(cái)政關(guān)系的前提和基礎(chǔ)。[4]當(dāng)前，中央與地方政策財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分還不夠合理，這種問題導(dǎo)致國(guó)家治理出現(xiàn)了很多問題，尤其是近些年來，中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的問題日益凸顯，地方政府承擔(dān)了過多的事務(wù)，但獲得的財(cái)權(quán)卻不匹配，加大了地方政府的壓力與孵蛋。因此，建立現(xiàn)代財(cái)政制度的前提必須要解決好中央和地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)，從合理劃分事權(quán)入手推進(jìn)政府行政體制改革，對(duì)政治體制改革形成倒閉機(jī)制，使政府該做的事做好，不該做的事不做。1.3財(cái)政改革對(duì)社會(huì)體制改革具有引領(lǐng)作用當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)治理體制改革的關(guān)鍵是優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步完善政府治理、社會(huì)自我調(diào)節(jié)和居民自治良性互動(dòng)的局面，確立多元主體的合作關(guān)系，發(fā)揮不同治理主體共治的作用，而財(cái)政改革對(duì)于社會(huì)體制改革具有引領(lǐng)作用。[5]一方面，在構(gòu)建多元主體緊密合作、實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)的治理格局中，要通過財(cái)政體制改革和預(yù)算改革，轉(zhuǎn)變財(cái)政支出的重點(diǎn)，將財(cái)政支出從以往的重點(diǎn)支持政府管理，適當(dāng)?shù)南蛏鐣?huì)組織管理傾斜，為社會(huì)組織更好的發(fā)揮作用提供財(cái)力支撐，激發(fā)他們的活力，提高治理效果；另一方面，在推進(jìn)社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的改革中，要通過加強(qiáng)財(cái)政管理、推進(jìn)財(cái)稅改革、抓好轉(zhuǎn)移支付、著力保障改善民生等財(cái)政體制改革，為政府提供公共服務(wù)、改善民生提供重要的物質(zhì)保障，建立更加公平、更加可持續(xù)的社會(huì)保障制度，深化教育體制、醫(yī)療衛(wèi)生體制等領(lǐng)域的重點(diǎn)改革，調(diào)整社會(huì)收入分配格局，推動(dòng)社會(huì)的公平正義等。2、財(cái)政改革與國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)系分析2.1國(guó)家治理的基本問題都與財(cái)政息息相關(guān)當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家治理實(shí)踐主要圍繞兩個(gè)維度展開，一是政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的關(guān)系，二是中央政府與地方政府之間的關(guān)系，這兩個(gè)維度同時(shí)也是財(cái)政制度改革的核心問題。[6]怎么收稅、怎么花錢是財(cái)政制度的基本問題，但同時(shí)也反映了政府與社會(huì)的基本關(guān)系，是政府通過公關(guān)權(quán)利實(shí)現(xiàn)公共資源在不同社會(huì)群體中的配置，歐美等很多國(guó)家構(gòu)建的過程起初都是由稅收之爭(zhēng)引發(fā)的；同時(shí)，財(cái)政關(guān)系也是中央政府和地方政府最基本的關(guān)系，長(zhǎng)期以來中央財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分一直是我國(guó)財(cái)政體制改革的重點(diǎn)?？梢?，財(cái)政制度既與國(guó)家治理模式相關(guān)，同樣是關(guān)系到國(guó)家治理績(jī)效，這也決定了財(cái)政制度改革在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。通過財(cái)政制度改革，適當(dāng)降低宏觀稅負(fù)，確保微觀稅負(fù)分配合理，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步梳理好中央政府與地方政府的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度等，能顯著提高經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)有助于改善社會(huì)公平正義。財(cái)政制度作為國(guó)家治理體系的重要一環(huán)，是一種與各領(lǐng)域均有緊密關(guān)聯(lián)的綜合性制度安排，通過改革能夠很好的推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化。2.2財(cái)政制度轉(zhuǎn)型發(fā)展影響國(guó)家建設(shè)和發(fā)展財(cái)政是庶政之母，邦國(guó)之本。古今中外的實(shí)踐皆充分表明，人類國(guó)家歷史上每一項(xiàng)重大的變革，其背后都蘊(yùn)藏并凸顯這深刻的財(cái)政原因。秦國(guó)的商鞅變法、宋朝的王安石變法、明朝張居正改革以及清朝的“攤丁入畝”等一系列變革，有一個(gè)共同特點(diǎn)，即都是圍繞財(cái)政問題展開的。財(cái)政問題是國(guó)家建設(shè)和發(fā)展中最難啃的“硬骨頭”，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的許多難題都與財(cái)政問題有著十分密切的聯(lián)系。只有財(cái)政體制改革取得根本性突破，才能為國(guó)家建設(shè)和發(fā)展掃除障礙，才能推動(dòng)國(guó)家建設(shè)和發(fā)展不斷突破。有學(xué)者指出，財(cái)政轉(zhuǎn)型是近現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型的“牛鼻子”，國(guó)家治理模式的改變從本質(zhì)上看是由財(cái)政制度變化而導(dǎo)致國(guó)家取錢、分錢、用錢方式的變化來實(shí)現(xiàn)的。[7]從國(guó)家治理的角度看，財(cái)政制度是實(shí)現(xiàn)政府職能并落實(shí)國(guó)家政策的重要載體，推動(dòng)政府職能逐步向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，同時(shí)也是民主法治的集中表現(xiàn)，我們所要建立的現(xiàn)代財(cái)政制度一定是社會(huì)主義民主財(cái)政和法治財(cái)政，它為優(yōu)化國(guó)家治理模式、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了物質(zhì)基礎(chǔ)、政策導(dǎo)向和財(cái)稅制度保障，同時(shí)也在重塑著國(guó)家的政治文化。3、基于國(guó)家治理現(xiàn)代化要求下現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的建議在新的歷史時(shí)期，要立足國(guó)情，認(rèn)真學(xué)習(xí)與借鑒現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政制度的一些成功做法和經(jīng)驗(yàn)，加快對(duì)我國(guó)財(cái)政制度的改革，構(gòu)建更加成熟完善的現(xiàn)代財(cái)政制度，在積極解決自身面臨問題的同時(shí)，在與國(guó)家治理的改革中實(shí)現(xiàn)良好互動(dòng)。3.1構(gòu)建全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算體系現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要方面，建立現(xiàn)代預(yù)算制度是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)。要堅(jiān)持“全面規(guī)范、公開透明”的基本要求，加快政府預(yù)算體系改革，使財(cái)政資金的籌集、分配及使用的方式方法更加科學(xué)合理，最終達(dá)到重塑國(guó)家治理制度的預(yù)期目標(biāo)。當(dāng)前，政府預(yù)算體系的改革應(yīng)重點(diǎn)著力于如下方面工作：首先，完善跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。根據(jù)我國(guó)預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)預(yù)算審批的核心是收支平衡，而非規(guī)模和政策。2015年開始實(shí)施的新《預(yù)算法》建立了跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，但在實(shí)施中仍面臨一些困境，如與財(cái)政規(guī)劃和政策脫節(jié)，沒有與之適應(yīng)的預(yù)算決策方式，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)分析與戰(zhàn)略規(guī)劃的能力不足等等。筆者認(rèn)為，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制并非單一制度的建設(shè)，需要與政府、財(cái)政、部門的協(xié)調(diào)配合。從國(guó)家治理出發(fā)，要做好跨年度預(yù)算平衡機(jī)制與國(guó)家各項(xiàng)財(cái)政計(jì)劃、規(guī)劃之間的銜接，形成一套運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、相互制衡的預(yù)算機(jī)制，采用更加科學(xué)的預(yù)算預(yù)測(cè)方法，確保跨年度預(yù)算平衡。[7]其次，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。以往，以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)編制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告存在不少問題，無(wú)法準(zhǔn)確、充分地反映政府債務(wù)及會(huì)計(jì)期間的財(cái)政收支情況，不利于加強(qiáng)對(duì)政府資產(chǎn)的管理等。自2011年開始，我國(guó)開始了建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的試點(diǎn)工作。建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度是提高財(cái)政管理水平的基礎(chǔ)，是建立規(guī)范合理的政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的現(xiàn)實(shí)需要，也是提高財(cái)政透明度的重要手段，建議完善政府會(huì)計(jì)制度，對(duì)政府的資產(chǎn)、負(fù)債進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開制度，推進(jìn)政府全面財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革。此外，建立政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。近年來，各地政府在基礎(chǔ)設(shè)施、民生等方面的投入力度不斷加大，在帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，由于財(cái)政收入來源的途徑有限，無(wú)法承擔(dān)大規(guī)模的建設(shè)，加劇了政府負(fù)擔(dān)，并且在國(guó)家加大對(duì)地方債務(wù)管理力度的情況下，債務(wù)逐步隱性化，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。在這樣的環(huán)境和形勢(shì)下，建立政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，是破解這道難題的關(guān)鍵，要逐步將債務(wù)收支納入到預(yù)算管理，加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管、監(jiān)控，加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)的融資、償債管理，清查和清理地方政府的隱形債務(wù)，建立通報(bào)機(jī)制，防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。3.2建立統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)的稅收制度首先，加快立法完善現(xiàn)代稅收制度。2015年新《立法法》頒布以后，稅收法定的原則在我國(guó)基本確立，新稅種的設(shè)立、稅率的調(diào)整及征收等基本問題由全國(guó)人大通過修改法律實(shí)現(xiàn)。但是，目前我國(guó)正在征收的稅種中，只有個(gè)別稅種是全國(guó)人大立法，大部分稅種所依據(jù)的都是國(guó)務(wù)院授權(quán)制定的行政法規(guī)，這意味行政權(quán)利在我國(guó)稅收制度中仍占據(jù)主導(dǎo)地位，與國(guó)家治理現(xiàn)代化是不相符的。因此，要加快稅收立法進(jìn)程，根據(jù)我國(guó)稅法體系的現(xiàn)狀，進(jìn)一步加快增值稅法、消費(fèi)稅法、關(guān)稅法、印花稅法等單重稅種的立法工作，落實(shí)稅收法定原則，實(shí)現(xiàn)依法治稅，完善現(xiàn)代稅收制度。其次，確保宏觀稅負(fù)穩(wěn)定。新時(shí)代，結(jié)構(gòu)性減稅是積極財(cái)政政策的有利抓手。自2009年開始，我國(guó)政府開始實(shí)施積極的財(cái)政政策，持續(xù)推進(jìn)稅費(fèi)改革，實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅，但實(shí)際誰(shuí)負(fù)卻在加重。黨的十九大報(bào)告指出，要維護(hù)宏觀稅負(fù)穩(wěn)定，這也是新時(shí)代我國(guó)稅制制度改革的基本遵循，在稅制改革中必須要堅(jiān)持穩(wěn)定稅負(fù)，這與財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉所說的“包容性增長(zhǎng)”是一致的。要在包容性理念的引導(dǎo)下，在宏觀稅負(fù)總水平保持穩(wěn)定的前提下，完善配置制度，繼續(xù)落實(shí)、落細(xì)各項(xiàng)減稅降費(fèi)的政策，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，減少重復(fù)征稅，支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。此外，逐步提高直接稅比重。2020年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)財(cái)政法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確指出要逐步提高直接稅比重，為新時(shí)代稅制改革指明了方向。近年來，我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)正在逐步由以間接稅為主，逐步向以直接稅和間接稅為主的“雙主體”稅制結(jié)構(gòu)演變，但直接稅在國(guó)家整個(gè)稅收體系中的比重仍比較低，,推進(jìn)直接稅制度的完善與其比重的提高是當(dāng)下討論的重點(diǎn)。適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展，要加快直接稅立法，將各項(xiàng)專項(xiàng)條例上升為法律，推動(dòng)直接稅與間接稅的均衡布局，要加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，提高直接稅稅基增長(zhǎng)速度，合理平衡企業(yè)和個(gè)人直接稅負(fù)，此外要強(qiáng)化稅收征管，防止稅源流失，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)行有效的直接稅制度體系。3.3建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制一方面，以法律為載體明確中央和地方事權(quán)劃分。財(cái)政改革應(yīng)當(dāng)是先分清事權(quán)再分財(cái)權(quán)，這也是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政體制改革的重點(diǎn)。建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度是全面深化改革的基本要求，也是提升財(cái)政改革效果的前提。[8]基于我國(guó)當(dāng)前的國(guó)情，要以法律為載體，明確中央政府和地方政府應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，上收部分事權(quán)，同時(shí)事權(quán)的上收與責(zé)任的上收應(yīng)同步，切實(shí)有效降低地方政府的財(cái)政壓力。另一方面，完善地方稅體系，穩(wěn)定地方財(cái)源。隨著“營(yíng)改增”在全國(guó)的實(shí)施，營(yíng)業(yè)稅退出歷史舞臺(tái)，地方稅體系面臨主體稅種缺失的局面，財(cái)力更加捉襟見肘。在我國(guó)財(cái)政制度改革中，必須要著力好解決地方政府財(cái)力不足的問題，而解決這一問題的關(guān)鍵就是完善地方稅體系，通過地方稅作為可持續(xù)的替代財(cái)源。[9]筆者認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)稅具有稅基較寬、征管效率高且稅源穩(wěn)定等特點(diǎn)，是地方稅主體稅種的最佳選擇，建議構(gòu)建以房產(chǎn)稅為主的財(cái)產(chǎn)稅作為地方主體稅種。要適度擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)稅的征收范圍，將企業(yè)經(jīng)營(yíng)性營(yíng)房、居民非經(jīng)營(yíng)性自住房屋納入征稅范圍，可以考慮以房產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值作為稅基調(diào)整計(jì)稅依據(jù)與稅率，并逐步將土地增值稅并入房產(chǎn)稅中，建立相關(guān)配套管理制度。[10]4、結(jié)論黨的十八屆三中全會(huì)將財(cái)政上升到國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的高度。在完善國(guó)家治理的進(jìn)程中，財(cái)政制度改革發(fā)揮著重要作用，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度是完善國(guó)家治理體系、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要步驟。本研究基于國(guó)家治理現(xiàn)代化的視閾，分析了如何構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度，可采取的措施主要集中在三點(diǎn)，即：構(gòu)建全面規(guī)范、公開透明的