202X專題之三

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)

社會保障制度建設(shè)一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度的客觀必然性二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度的基本路經(jīng)與基本原則三、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度“統(tǒng)分融合”的政策措施四、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度“基本統(tǒng)一”的政策措施主要內(nèi)容（一）現(xiàn)行的社會保障制度在城鄉(xiāng)之間嚴(yán)重失衡

改革開放以后，我國對社會保障制度經(jīng)過一系列改革，已有較大發(fā)展，但其改革的整體傾向仍然是沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代所形成的城鄉(xiāng)分割、重城輕鄉(xiāng)的二元社會保障制度。從總體上看，城鎮(zhèn)的社會保障制度已初步建立，而農(nóng)村的社會保障在少數(shù)地區(qū)其制度已初步建立起來，但大部分地區(qū)其制度仍未建立起來，城鄉(xiāng)之間的差距顯著，嚴(yán)重失衡。一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度的

客觀必然性

（一）現(xiàn)行的社會保障制度在城鄉(xiāng)之間嚴(yán)重失衡

⒈覆蓋面差異大。一是保障項(xiàng)目覆蓋面差異大。二是城鄉(xiāng)已有各項(xiàng)目中的覆蓋面差異大

①養(yǎng)老保險。

2003年。城鎮(zhèn)參加人數(shù)達(dá)15506萬人，占應(yīng)保人數(shù)的60.4%，其中參加職工11646萬人，占企業(yè)職工總數(shù)的83.3%。行政事業(yè)單位職工實(shí)行離退休制度，均享有養(yǎng)老保障。2003年參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的人數(shù)僅為5428萬人，占應(yīng)保人數(shù)的11.1%。

②醫(yī)療保險。參保人數(shù)已達(dá)10902萬人，占應(yīng)保人數(shù)的42.5%，其中參保的在職職工7975萬人，占在職職工總數(shù)的76%。至2004年6月新型

（一）現(xiàn)行的社會保障制度在城鄉(xiāng)之間嚴(yán)重失衡農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)實(shí)際參保農(nóng)民6899萬人，僅占農(nóng)村總?cè)藬?shù)的9%。

③最低生活保障。2003年底，全國各地均建立了城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，領(lǐng)取最低生活保障金的人數(shù)達(dá)2247萬人，占城鎮(zhèn)總?cè)藬?shù)的4.3%，基本做到了應(yīng)保盡保。農(nóng)村有部分地區(qū)建立了農(nóng)村最低生活保障制度，其他地區(qū)則建立特困戶基本生活救助制度，至2003年底，全國農(nóng)村享受最低生活保障和特困戶生活救助的人數(shù)為1257萬人，占總?cè)藬?shù)的1.6%。其中，享受最低生活保障的人數(shù)僅為367.1萬人，占總?cè)藬?shù)的0.5%，約占應(yīng)保人數(shù)的10%，農(nóng)村比城市相差極大。

（一）現(xiàn)行的社會保障制度在城鄉(xiāng)之間嚴(yán)重失衡⒉籌資方式很不公平。

①養(yǎng)老保險。城鎮(zhèn)：國家、企業(yè)、個人籌資比例分別為17.3%、59.1%、23.6%。農(nóng)村：按照“個人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、政府予以政策扶持”的方式進(jìn)行。政府、集體、個人籌資的比例分別為3.3%、14.7%、82%。

②醫(yī)療保險。城鎮(zhèn)：單位6%、個人2%不足部分由政府補(bǔ)齊。2003年單位與職工個人籌資比例分別為75%、25%。農(nóng)村：政府、集體、個人三者的籌資比例分別為36.8%、12.3%、50.9%，仍是以個人繳納為主。

（一）現(xiàn)行的社會保障制度在城鄉(xiāng)之間嚴(yán)重失衡

③最低生活保障制度。2003年用于城鎮(zhèn)居民最低生活保障的資金156億，全部來源于政府。用于農(nóng)村最低生活保障的資金僅為9.3億元，其中來源于各級政府的占73.9%，集體的占26.1%。⒊社會保障水平相差甚遠(yuǎn)。

2003年城鎮(zhèn)人均社會保障支出達(dá)1612元，占人均GDP的比重為17.8%，已達(dá)到某些發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)70年代的社會保障水平。農(nóng)村人均為16.7元，占人均GDP的比重為0.18%，城市人均享受的社會保障費(fèi)用支出是農(nóng)村的96倍多。

⒊社會保障水平相差甚遠(yuǎn)

①養(yǎng)老保險。2003年，城鎮(zhèn)企業(yè)參保退休人員月平均基本養(yǎng)老金達(dá)621元，同期農(nóng)村參保農(nóng)民月平均養(yǎng)老金僅為15.1元，城市是農(nóng)村的41.1倍。

②醫(yī)療保險。泰安市2003年城鎮(zhèn)參保人員人均年醫(yī)療保險費(fèi)支出達(dá)614元，而參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險的農(nóng)民人均年醫(yī)療保險費(fèi)支出僅為18.7元，城市是農(nóng)村的32.8倍。

③最低生活保障。城市平均每月在170元。農(nóng)村平均每年650元左右（如泰安市2003年為700元），城市是農(nóng)村的3.1倍。⒋運(yùn)行機(jī)制成熟度有明顯差距

1998年中國勞動與社會保障部成立后，對城市社會保障進(jìn)行了一系列改革，現(xiàn)已基本實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理，其制度化、規(guī)范化、社會化程度有很大提高，運(yùn)行機(jī)制開始趨于成熟。相比而言，農(nóng)村社會保障多頭管理的現(xiàn)狀并未改變由于建立時間短、管理不統(tǒng)一等原因，其管理效率較為低下，運(yùn)作不夠規(guī)范。

⒈農(nóng)民難以得到基本的社會保障，城鄉(xiāng)差距越拉越大⒉社會保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不協(xié)調(diào)，阻礙了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展。⒊強(qiáng)化了二元社會結(jié)構(gòu)，影響了城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。⒋不利于農(nóng)村社會的和諧與穩(wěn)定及計(jì)劃生育政策的落實(shí)（二）城鄉(xiāng)間社會保障的嚴(yán)重失衡產(chǎn)生了諸多不良后果

⒈我國整個社會正在轉(zhuǎn)型的大環(huán)境為其提供了良好的社會條件⒉我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為其奠定了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)⒊黨和政府的高度重視為其提供了領(lǐng)導(dǎo)組織保證⒋各地的實(shí)踐為其提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度是可行的

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度的基本路經(jīng)由相互分割→統(tǒng)分融合→基本統(tǒng)一，到2025年建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的項(xiàng)目（內(nèi)容）齊全，形式多樣、覆蓋面廣、標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)?shù)某青l(xiāng)一體化的基本社會保障制度。第一階段（2006—2015年），用10年左右的時間，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度由“相互分離”向“統(tǒng)分融合”過程的轉(zhuǎn)變。第二階段（2015—2025年），再用10年左右的時間，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度由“統(tǒng)分融合”向“基本統(tǒng)一”的轉(zhuǎn)變。二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度的基本路經(jīng)與基本原則

⒈城鄉(xiāng)并重原則。在指導(dǎo)思想上必須明確，社會保障作為保證社會經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)行的公共措施，是典型的公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，每個公民都有享受的權(quán)利。農(nóng)民是我國最大的利益群體，也是公民，也照章納稅，為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展也做出了巨大貢獻(xiàn)，理應(yīng)享有與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障的權(quán)利。在行動上，必須城鄉(xiāng)統(tǒng)盤考慮，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，在農(nóng)村社會保障制度上要推動其建立與完善，在財(cái)力上要切實(shí)提高支持農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的比例，并逐步提高，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等。（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度

應(yīng)遵循的基本原則

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度的進(jìn)程有賴于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大差異。因此必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的第一階段應(yīng)是“低水平，廣覆蓋”。因?yàn)槟壳拔覈?jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體上仍較低，而社會保障的普遍性原則決定了要廣覆蓋，只有“低水平，廣覆蓋”才能使統(tǒng)籌工作盡快起步。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的第二階段，則應(yīng)是“小康水平，全面覆蓋”。因?yàn)榈?025年我國經(jīng)濟(jì)已有很大發(fā)展，但仍未達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，其保障水平只能是小康（中下等）水平，但在社會保障項(xiàng)目和受益人群上應(yīng)是全面覆蓋。⒉與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)、難度較大的系統(tǒng)工程，在推進(jìn)中不可能一蹴而就，必須積極穩(wěn)妥，循序漸進(jìn)。一是由“相互分割”到“基本統(tǒng)一”要有一個從量變到質(zhì)變的較長的時間過程。各個制度的這種轉(zhuǎn)變速度可以有所不同。二是應(yīng)立足地區(qū)差異，從東向西梯度、分層次推進(jìn)，切不可一刀切。三是各制度的保障水平應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行適度調(diào)整，特別是農(nóng)村社會保障水平應(yīng)調(diào)整的更快一些，使之逐步向城市的水平靠近四是各項(xiàng)制度應(yīng)在改革與發(fā)展中逐步完善起來，走上規(guī)范化、法制化的軌道。

⒊循序漸進(jìn)原則

一是城鄉(xiāng)之間要相互協(xié)調(diào)二是各不同制度之間在建立與完善時也要相互協(xié)調(diào)三是社會保障制度與社會保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)之間要相互協(xié)調(diào)⒋相互協(xié)調(diào)原則

鑒于農(nóng)村社會保障制度尚未真正建立，與城市相比差距甚大的狀況，在統(tǒng)分融合階段的工作重點(diǎn)是農(nóng)村基本社會保障制度的建立健全；目前城鎮(zhèn)基本社會保障制度還存在不少問題，還須對其進(jìn)一步改革與完善；條件較為成熟的地區(qū)，找準(zhǔn)城鄉(xiāng)融合的突破口，對部分制度實(shí)行“制度統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)有別”的試點(diǎn)，為實(shí)現(xiàn)“基本統(tǒng)一”創(chuàng)造條件。三、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度“統(tǒng)分融合”的政策措施

⒈采取措施，加快建設(shè)，努力擴(kuò)大覆蓋面。一是搞好統(tǒng)一規(guī)劃。二是抓好宣傳，提高認(rèn)識三是充分發(fā)揮政府推動作用四是因地制宜，抓好重點(diǎn)五是擴(kuò)大試點(diǎn)，帶動發(fā)展（一）重點(diǎn)抓好農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，逐步縮小城鄉(xiāng)差距

（1）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。應(yīng)徹底改變“個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持”的籌資方式，強(qiáng)化政府的養(yǎng)老責(zé)任，建立個人和國家為主，集體補(bǔ)助為輔，社會為補(bǔ)充的籌資機(jī)制。根據(jù)農(nóng)民收入狀況、集體經(jīng)濟(jì)薄弱的實(shí)際和國家經(jīng)濟(jì)狀況，目前較合理的農(nóng)村養(yǎng)老保險的籌資比例應(yīng)為農(nóng)民個人45%--55%、國家40%--50%、集體5%-15%為宜，以后隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家支持的比例可再適當(dāng)提高。⒉建立更能體現(xiàn)政府責(zé)任的、便于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的籌資機(jī)制，不斷提高保障水平

同時，應(yīng)科學(xué)確定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的籌資標(biāo)準(zhǔn)主要應(yīng)考慮三個因素：一是能滿足農(nóng)民養(yǎng)老保險的需要，這可結(jié)合現(xiàn)行城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平來考慮。二是農(nóng)民的收入水平和承受能力。這可借鑒城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險籌資標(biāo)準(zhǔn)確定的辦法，按照農(nóng)民上年人均純收入的一定比率上繳保費(fèi)。三是物價上漲因素和政府的承受能力⒉建立更能體現(xiàn)政府責(zé)任的、便于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的籌資機(jī)制，不斷提高保障水平

（2）農(nóng)村合作醫(yī)療：要改變長期以來遵循“個人繳納為主，集體出資為輔，國家政策扶持”的籌資方式，建立以政府補(bǔ)助與農(nóng)民個人繳納為主，集體和社會為補(bǔ)充的多元化的籌資機(jī)制。根據(jù)我國目前農(nóng)民收入、國家財(cái)力及村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力等狀況，各渠道較為合理的籌資比例應(yīng)該是：政府占70—75%、農(nóng)民個人占20--25%，集體量力解決不足部分，同時也要積極爭取社會資金援助。⒉建立更能體現(xiàn)政府責(zé)任的、便于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的籌資機(jī)制，不斷提高保障水平

（3）農(nóng)村最低生活保障制度：應(yīng)將“以政府為主、集體為輔”的籌資方式，改為“以政府為主，集體為補(bǔ)充”的籌資方式。同時，根據(jù)近些年經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的情況，應(yīng)適當(dāng)提高最低生活保障線。最低生活保障線的確定，除應(yīng)考慮維持農(nóng)民最基本生活的物質(zhì)需要、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財(cái)力的承受能力和物價上漲指數(shù)外，還應(yīng)考慮城市居民最低生活保障水平，以逐步縮小城鄉(xiāng)差距，并根據(jù)這些因素的變化而作適當(dāng)調(diào)整。綜合以上因素，較為科學(xué)可行的農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為占農(nóng)民人均純收入的30%-35%為宜。⒉建立更能體現(xiàn)政府責(zé)任的、便于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的籌資機(jī)制，不斷提高保障水平

一是各級政府應(yīng)建立健全農(nóng)村社會保障的組織管理機(jī)構(gòu)，配齊管理與業(yè)務(wù)人員，并加強(qiáng)對管理與業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)，不斷提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)。二是制定與不斷完善財(cái)務(wù)、人事、日常運(yùn)作、資金營運(yùn)等各項(xiàng)管理規(guī)章制度，并嚴(yán)格執(zhí)行。三是建立健全農(nóng)村社會保障的監(jiān)督機(jī)制，如設(shè)立農(nóng)村社會保障監(jiān)督委員會等，定期與不定期的對其運(yùn)作情況進(jìn)行監(jiān)督、監(jiān)察，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。四是積極穩(wěn)妥地、多渠道地搞好農(nóng)村社會保障基金的運(yùn)營，以保值增值。五是盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)，以指導(dǎo)、規(guī)范農(nóng)村社會保障行為，使之健康發(fā)展。⒊強(qiáng)化管理，提高效率，確保健康發(fā)展

一是各級政府要加大投入，將工作經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)貼列入財(cái)政預(yù)算，由市、縣、辦事處按比例分擔(dān)。二是理順社區(qū)與企業(yè)及各部門的關(guān)系，明確社會保障工作職責(zé)與權(quán)限，確定統(tǒng)一的社區(qū)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)社會保障的走訪、調(diào)查、建檔、動態(tài)管理和服務(wù)等基礎(chǔ)性工作。⒋加快以社區(qū)為核心的

社會保障平臺建設(shè)

⒈繼續(xù)擴(kuò)大覆蓋面一應(yīng)強(qiáng)制性地將私營企業(yè)、“三資”企業(yè)、個體戶等職工納入社會保障范圍，做到應(yīng)保盡保。二應(yīng)強(qiáng)制性地將在城鎮(zhèn)工作的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障范圍三是加快行政事業(yè)單位的社會保障制度的改革。⒉整合與優(yōu)化社會保障項(xiàng)目⒊完善籌資機(jī)制，控制保障水平（二）進(jìn)一步改革與完善城鎮(zhèn)社會保障制度

1.確定可以實(shí)行城鄉(xiāng)“制度統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)有別”的社會保障項(xiàng)目

條件：一是該地區(qū)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，有財(cái)力的支持；二是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，城鄉(xiāng)差距相對較??；三是該項(xiàng)目已在農(nóng)村實(shí)行了一段時間，有一定的經(jīng)驗(yàn)。

發(fā)達(dá)地區(qū)：最低生活保障制度、公共衛(wèi)生制度，社會救助制度及優(yōu)撫安置。待經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展后，可逐步擴(kuò)大至社會養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險及社會福利等項(xiàng)目。

其他地區(qū)：過一段經(jīng)濟(jì)發(fā)展后可以進(jìn)行最低生活保障、公共衛(wèi)生等社會保障項(xiàng)目城鄉(xiāng)“制度統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)有別”的試點(diǎn)。試點(diǎn)時應(yīng)積極穩(wěn)妥，循序漸進(jìn)，逐步完善。（三）努力搞好城鄉(xiāng)“制度統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)有別”的社會保障改革

“制度統(tǒng)一”：要在整個制度上保持一致，包括統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一組織管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理原則，統(tǒng)一基本管理制度，基本統(tǒng)一運(yùn)作與運(yùn)營。

“標(biāo)準(zhǔn)有別”：一是保障對象的標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)有別，如最低生活保障和社會救助對象的確定其標(biāo)準(zhǔn)在城鄉(xiāng)之間有所不同；二是保障標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)不同，一般來說農(nóng)村可比城市低一些，但要隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步縮小。⒉明確城鄉(xiāng)“制度統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)有別”的社會保障項(xiàng)目的內(nèi)容

十年后隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距的縮小和“統(tǒng)分融合”的社會保障制度的發(fā)展與完善，城鄉(xiāng)社會保障已開始具備由“統(tǒng)分融合”逐步向“基本統(tǒng)一”轉(zhuǎn)變的條件，應(yīng)不失時機(jī)地把“制度統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)有別”的社會保障試點(diǎn)逐步擴(kuò)大到所有地區(qū)、所有項(xiàng)目中，到2025年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的“基本統(tǒng)一”。這里的“基本統(tǒng)一”，就是將城鄉(xiāng)社會保障制度合二為一，實(shí)行統(tǒng)一制度，統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一征收和統(tǒng)一管理，但在項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)上根據(jù)地區(qū)、城市與農(nóng)村的情況不同而略有差別。四、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度“基本統(tǒng)一”的政策措施

一是可以切實(shí)保障農(nóng)民社會保障的國民待遇，實(shí)現(xiàn)真正的社會公平；二是便于對社會保障的統(tǒng)一管理與運(yùn)營，提高工作效率和基金保值增值能力，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化、社會化；三是有利于政府對社會保障的宏觀調(diào)控，優(yōu)化配置社會保障資源，使有限的社會保障資源得到充分、合理的利用；四是能有力地促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)資源在城鄉(xiāng)之間的合理流動，推動城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。（一）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障

“基本統(tǒng)一”的好處⒈建立統(tǒng)一的社會保障管理體制

①社會保障管理委員會。下設(shè)三個部門：社會保障宏觀管理委員會、社會保障事業(yè)管理中心、社會保障基金運(yùn)營中心。

②社會保障監(jiān)督委員會。社會保障監(jiān)督委員會與社會保障管理委員會應(yīng)是平行的機(jī)構(gòu)，隸屬于政府或人大。（二）實(shí)現(xiàn)“基本統(tǒng)一”的城鄉(xiāng)社