公共行政學史（第二版）何艷玲

著第4章

初創(chuàng)：公共行政學的產(chǎn)生關鍵詞01傳統(tǒng)公共行政理論02行政效率03行政原則本章重點02傳統(tǒng)公共行政理論的核心思路掌握傳統(tǒng)公共行政理論的核心思路：效率至上、行政獨立、部門擴大。01傳統(tǒng)公共行政理論的時代背景與學科化標志理解傳統(tǒng)公共行政理論產(chǎn)生的時代背景與學科化標志。03福萊特與巴納德的拓展性貢獻認識福萊特與巴納德對組織與人際關系的拓展性貢獻。04傳統(tǒng)公共行政理論的影響與局限性了解傳統(tǒng)公共行政理論的影響及其局限性。本章導言

為了滿足學科專門化的需求，公共行政學開始致力于提高行政效率的研究，并在此過程中廣泛汲取了管理學的研究方法和思想精髓。行政部門被視為一種涵蓋人力、財力和物力的組織形態(tài)，因此那些適用于組織研究的方法和路徑也被認為同樣適用于提升政府行政的效率和效能。在這一背景下，懷特、威洛比、古利克、福萊特、巴納德等學者的公共行政理論共同構筑了公共行政學發(fā)展的正統(tǒng)時期，并推動其走向鼎盛?？梢哉f，在這一階段，傳統(tǒng)公共行政學成功地確立了學科的研究范疇、體系、目標和方法。從公共行政的實踐層面來看，在社會經(jīng)濟環(huán)境不斷變遷中，公共行政學也展現(xiàn)出了其強大的應用價值和影響力。4.1公共行政理論的產(chǎn)生學科形成的標志

教材與專著在學科形成階段，涌現(xiàn)出多本具有標志性的教材與專著，如1926年懷特的《公共行政研究導論》、1927年威洛比的《公共行政學原理》以及1937年古利克與厄威克的《行政科學論文集》，這些為學科發(fā)展奠定基礎。

學會成立學會的成立是重要標志，美國公共行政學會（ASPA）于1939年成立，次年《公共行政評論》（PAR）創(chuàng)刊，它們推動了公共行政學的學術交流和研究發(fā)展。

教育機構發(fā)展教育機構的發(fā)展助力學科成長，全美公共行政與公共事務學院聯(lián)合會（NASPAA）于1970年成立并開展專業(yè)認證，為學科培養(yǎng)專業(yè)人才，促進學科教育規(guī)范化。

政府機構調整政府機構調整體現(xiàn)學科應用價值，1967年美國國家行政學院成為政府智囊，表明公共行政學在政府決策和管理中開始發(fā)揮重要作用。4.2傳統(tǒng)公共行政理論的整體思路4.2.1行政對政治不確定性的規(guī)避

警惕杰弗遜式分權民主導致的行政低效

威洛比：選舉官員與行政人員角色分離

古利克：反對民眾持續(xù)參與復雜規(guī)劃，主張整體協(xié)調的政府系統(tǒng)4.2.2效率至上的價值觀

懷特：公共行政的目標是最高效地利用資源強調以資源的高效利用來提升行政效率，這一觀點體現(xiàn)了傳統(tǒng)公共行政理論對效率的高度重視，成為公共行政實踐的重要導向。

古利克：效率是行政科學中基本的“善”將效率置于行政科學的核心地位，凸顯了效率在傳統(tǒng)公共行政理論中的重要價值，為行政活動的開展提供了價值標準。

POSDCoRB管理七職能論包括計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調、報告、預算。這一理論為公共行政實踐提供了具體的操作框架，有助于實現(xiàn)資源的合理配置和行政效率的提升。4.2.3擴大政府部門

01古利克：政府需強化協(xié)調、計劃、人事管理、財務控制和調研等部門通過擴大和完善政府部門職能，使政府能夠更好地應對各種行政事務，提高行政效率和管理水平。

02威洛比：立法者如企業(yè)董事會，政府應借鑒企業(yè)管理這意味著政府可以引入企業(yè)的管理理念和方法，擴大政府部門的管理效能，以適應社會發(fā)展對行政的需求。

03懷特：公共行政應基于管理而非法律強調管理在公共行政中的核心地位。這種觀點促使政府擴大管理職能部門，以管理手段提升行政效率，推動公共行政的有效運行。4.3傳統(tǒng)公共行政理論的其他面向4.3.1政府行政過程中的人及其對環(huán)境的動態(tài)適應

組織四項基本原則

協(xié)調須統(tǒng)攝情境中所有因素的交互關聯(lián)

必須通過面對面直接接觸達成

協(xié)調要在萌芽階段即行介入

協(xié)調是一個持續(xù)不斷的過程4.3.2行政組織理論切斯特·巴納德簡介切斯特·巴納德是系統(tǒng)組織理論奠基人，著有《經(jīng)理人員的職能》。他的理論為理解行政組織的運作提供了系統(tǒng)的視角，影響深遠。組織三要素切斯特·巴納德認為組織包含共同目標、協(xié)作意愿、信息聯(lián)系三要素。這三要素是行政組織有效運行的基礎，共同目標為組織指明方向，協(xié)作意愿促進合作，信息聯(lián)系保障溝通。管理人員三職能巴納德提出管理人員具有建立和維持信息交流體系、為促進組織成員更好的寫作提供必要服務和設定組織目標三職能。有效履行這些職能，可提升行政組織的管理水平和運行效率。重視非正式組織巴納德重視非正式組織，認為它能增強溝通、凝聚力，維護組織成員的個體道德。在行政組織中，非正式組織可彌補正式組織的不足，提高成員的滿意度和歸屬感。4.4傳統(tǒng)公共行政理論的影響4.4.1理解傳統(tǒng)公共行政理論

為后續(xù)管理主義、新公共管理提供“古典參照系”政治-行政二分邏輯在后繼改革中被反復激活（如“掌舵”與“劃槳”）不同學派對傳統(tǒng)理論進行多樣化解讀與重塑4.4.2“不科學的”傳統(tǒng)公共行政學01林恩對傳統(tǒng)理論的評價林恩認為傳統(tǒng)理論“如日中天，下午就死了”02泰勒理論的局限性泰勒的“科學”實為經(jīng)驗總結，缺乏嚴謹性與普適性04傳統(tǒng)理論的體系缺陷傳統(tǒng)理論雖具啟發(fā)性，但難以形成可重復、可預測的科學體系05公共行政的規(guī)范屬性懷特、威洛比、古利克等人也承認公共行政包含規(guī)范層面，非純技術03傳統(tǒng)理論的內(nèi)在缺陷傳統(tǒng)理論充滿內(nèi)在矛盾，缺乏統(tǒng)一方法論本章小結在20世紀20至40年代，公共行政學經(jīng)歷了其逐步完善并獲得廣泛認同的重要時期。在這一階段，正統(tǒng)的公共行政理論體系——其基礎建立于政治行政二分、科學管理以及科層制度之上——不僅變得日益清晰和明確，而且隨著對行政實踐研究的不斷深入與細化，其理論關注點也越發(fā)全面，理論內(nèi)涵得到了極大豐富。同時，伴隨著一系列具有代表性的教科書和著作的出版、美國公共行政學會的成立，以及《公共行政評論》的創(chuàng)刊，公共行政學作為一門學科的構成要件逐漸完備，學科體系也日趨成熟。值得一提的是，隨著美國政府行政實踐越來越多地從公共行政學中汲取專業(yè)知識并尋求專業(yè)指導——一個標志性的事件便是總統(tǒng)行政管理委員會的設立及報告的發(fā)布——公共行政學的實用傾向和實踐導向也愈發(fā)凸顯。從傳統(tǒng)公共行政理論的產(chǎn)生到其原則化的演變過程來看，這一時期的公共行政理論不再僅僅強調宏觀層面的理論構建，而是將更多精力投入到具體事務的處理上。公共行政作為一種管理思想，是伴隨著現(xiàn)代工業(yè)的擴張而興起的。以效率為導向的社會運作方式必然要求對原有的運作模式進行重新設計。在這一背景下，泰勒、巴納德、古利克和厄威克等人的管理思想應運而生，它們是對公共行政地位提升和獨立性的回應。這些思想家們致力于尋找處理具體行政事務的最佳方法，以實現(xiàn)組織目標。盡管傳統(tǒng)公共