公共行政學(xué)史（第二版）何艷玲著第8章

拓展：管理主義的復(fù)歸

與政策科學(xué)的興起關(guān)鍵詞01管理主義02新公共管理03政府再造04政策科學(xué)05政策分析本章導(dǎo)言自20世紀(jì)60年代以來(lái)，政府管理一直面臨著內(nèi)部和外部?jī)煞矫娴奶魬?zhàn)：一方面是如何有效解決日益嚴(yán)重的行政效率低下問(wèn)題，另一方面是如何應(yīng)對(duì)不斷增長(zhǎng)的、日趨復(fù)雜的公共管理需求。在這樣的背景下，新公共管理理論和公共政策理論在傳統(tǒng)公共行政管理主義基礎(chǔ)上應(yīng)運(yùn)而生并得到了進(jìn)一步深化。盡管這些理論在內(nèi)容上存在顯著差異，但它們的共同目標(biāo)都是指向了優(yōu)化政府管理。管理主義的回歸，通過(guò)強(qiáng)調(diào)科學(xué)性、專業(yè)性以及科學(xué)技術(shù)與制度的創(chuàng)新，致力于激發(fā)公共部門(mén)的活力并提升其效率。與此同時(shí)，政策科學(xué)的崛起則借助社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域多學(xué)科交叉融合的力量，協(xié)助政府更好地應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的管理需求。8.1管理主義的復(fù)歸8.1.1管理主義復(fù)歸的背景財(cái)政與效率壓力20世紀(jì)70年代歐美國(guó)家財(cái)政赤字嚴(yán)重，政府規(guī)模膨脹，傳統(tǒng)行政模式難以應(yīng)對(duì)。這使得政府亟需能縮減支出、提升效率的理論支持，以緩解財(cái)政與效率的雙重壓力。私人部門(mén)的示范效應(yīng)企業(yè)的高效管理與政府的低效形成了鮮明對(duì)比，讓政府意識(shí)到借鑒企業(yè)管理方法的必要性。在這種示范效應(yīng)的推動(dòng)下，政府開(kāi)始積極探索引入企業(yè)管理模式。技術(shù)進(jìn)步信息技術(shù)的發(fā)展為政府管理創(chuàng)新提供了可能。借助先進(jìn)的信息技術(shù)，政府能夠優(yōu)化管理流程、提升管理效率，從而推動(dòng)管理主義的復(fù)歸。國(guó)際化趨勢(shì)公共行政學(xué)趨向探討共性管理議題，淡化政治文化差異，強(qiáng)調(diào)科學(xué)性。這種國(guó)際化趨勢(shì)促使管理主義復(fù)歸，讓各國(guó)政府在公共管理領(lǐng)域有了更多的交流與合作。8.1.2管理主義公共行政學(xué)的基本主張去規(guī)制化與明確權(quán)責(zé)：確保管理者充分行使職權(quán)，落實(shí)責(zé)任。明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)與考核：目標(biāo)具體化、可量化，注重結(jié)果評(píng)估。結(jié)果控制優(yōu)于過(guò)程控制：以產(chǎn)出質(zhì)量為導(dǎo)向，結(jié)合獎(jiǎng)懲機(jī)制。公共部門(mén)內(nèi)部放權(quán)：分解效率指標(biāo)，避免“搭便車(chē)”，實(shí)現(xiàn)單位獨(dú)立考核。政府內(nèi)部引入競(jìng)爭(zhēng)：相似職能部門(mén)間競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰。借鑒企業(yè)管理文化和技術(shù)：改革人力資源、目標(biāo)制定與公共關(guān)系管理。強(qiáng)化節(jié)約與規(guī)范行為：遏制浪費(fèi)，參照企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)控制開(kāi)支。8.2新公共管理理論與政府再造8.2.1新公共管理理論的主要觀點(diǎn)

對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論的批判新公共管理理論批判傳統(tǒng)公共行政理論僵化、程序繁瑣，抑制創(chuàng)造力?，F(xiàn)代社會(huì)發(fā)展需要扁平化、彈性化的行政模式，傳統(tǒng)理論已無(wú)法適應(yīng)社會(huì)的快速變化和發(fā)展需求。

對(duì)市場(chǎng)主義和管理主義的推崇該理論推崇市場(chǎng)主義和管理主義，將公民視為消費(fèi)者，強(qiáng)調(diào)效率競(jìng)爭(zhēng)。主張公私部門(mén)界限模糊，公共服務(wù)可外包給更高效的私人部門(mén)，還借鑒企業(yè)經(jīng)驗(yàn)，如彈性組織、合同外包等。8.2.2民營(yíng)化

理論背景民營(yíng)化的理論背景是新自由主義興起，以哈耶克、弗里德曼為代表，他們反對(duì)國(guó)家過(guò)度干預(yù)，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的作用，為民營(yíng)化提供了理論支撐。

現(xiàn)實(shí)動(dòng)因現(xiàn)實(shí)中，政府規(guī)模膨脹、財(cái)政壓力大、效率低下促使民營(yíng)化的發(fā)展。政府亟需通過(guò)民營(yíng)化來(lái)緩解財(cái)政壓力，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

實(shí)踐形式在實(shí)踐方面，英國(guó)采取出售國(guó)有資產(chǎn)、放松管制、特許經(jīng)營(yíng)等形式；美國(guó)則放松經(jīng)濟(jì)性管制，推行成本-收益分析，如里根第12291號(hào)行政令。8.2.3政府再造

背景政府再造的背景包括政府規(guī)模過(guò)大、行動(dòng)遲緩、正當(dāng)性下降。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)提供理論支持，企業(yè)部門(mén)改革成功形成示范，信息技術(shù)沖擊傳統(tǒng)政府運(yùn)作方式。

各國(guó)實(shí)踐各國(guó)都有政府再造實(shí)踐，英國(guó)有撒切爾改革、公民憲章；美國(guó)克林頓政府開(kāi)展“國(guó)家績(jī)效評(píng)估”，發(fā)布《戈?duì)枅?bào)告》，目標(biāo)是“讓政府工作更好，花費(fèi)更少”；新西蘭、澳大利亞、加拿大等也有相應(yīng)改革。8.2.4企業(yè)家政府01核心理念企業(yè)家政府的核心理念是在政府中培育企業(yè)家精神，鼓勵(lì)創(chuàng)新、效率與主動(dòng)性，使政府能夠更好地適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。02奧斯本與蓋布勒的“企業(yè)家政府十大原則”奧斯本與蓋布勒提出“企業(yè)家政府十大原則”，如起催化作用的政府要掌舵而非劃槳，社區(qū)擁有的政府要授權(quán)而非服務(wù)等，為政府改革提供了具體的指導(dǎo)原則。03克林頓政府整合為四大原則克林頓政府將其整合為四大原則，即顧客至上、刪減法規(guī)、授權(quán)員工、節(jié)約成本，進(jìn)一步明確了政府改革的方向和重點(diǎn)。8.3政策科學(xué)：公共政策研究的專門(mén)化8.3.1公共政策研究的專門(mén)化

起源公共政策研究專門(mén)化起源于對(duì)公共行政學(xué)“身份危機(jī)”的反思，當(dāng)時(shí)政策問(wèn)題復(fù)雜性超越傳統(tǒng)理論解釋范圍，1950年拉斯韋爾提出“政策科學(xué)”概念，1951年《政策科學(xué)》論文集出版是標(biāo)志事件。

發(fā)展動(dòng)因政府需科學(xué)分析政策制定、實(shí)施與影響，因其通過(guò)政策直接影響社會(huì)。20世紀(jì)60年代PPBS推廣促進(jìn)政策分析職業(yè)化，學(xué)科體制化，高校設(shè)相關(guān)學(xué)院，專業(yè)學(xué)會(huì)、思想庫(kù)、學(xué)術(shù)期刊涌現(xiàn)。8.3.2政策科學(xué)的產(chǎn)生

拉斯韋爾的六項(xiàng)主張拉斯韋爾主張以民主為基石，關(guān)注個(gè)體對(duì)政策反應(yīng)；哲學(xué)基礎(chǔ)是理論實(shí)證主義，用數(shù)學(xué)與實(shí)證數(shù)據(jù)；具備時(shí)空敏感性，關(guān)注長(zhǎng)期與廣泛影響；跨學(xué)科融合多學(xué)科知識(shí)；官員與學(xué)者合作研究；包含“發(fā)展模型”構(gòu)建社會(huì)發(fā)展理論。

德洛爾的補(bǔ)充德洛爾強(qiáng)調(diào)政策科學(xué)應(yīng)關(guān)注政治因素、價(jià)值體系與制度設(shè)計(jì)，以此優(yōu)化決策體制，對(duì)拉斯韋爾的主張進(jìn)行了補(bǔ)充，使政策科學(xué)理論更加完善。8.3.3政策分析和政策過(guò)程研究

政策分析政策分析針對(duì)具體政策領(lǐng)域，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)與數(shù)學(xué)模型，聚焦決策與方案選擇，注重政策評(píng)估，包括效率測(cè)量、田野研究、社會(huì)實(shí)驗(yàn)等方法來(lái)分析政策。政策過(guò)程研究政策過(guò)程研究關(guān)注政策形成、執(zhí)行、評(píng)估、終結(jié)等階段特征，構(gòu)建理論模型，探討政策發(fā)展規(guī)律與政治互動(dòng)，有安德森五階段模型等代表性模型。8.3.4政策過(guò)程研究的主要理論框架及進(jìn)展制度分析與發(fā)展框架（IAD）奧斯特羅姆夫婦提出制度分析與發(fā)展框架（IAD），核心概念有行動(dòng)舞臺(tái)、行動(dòng)情境、行動(dòng)者，制度塑造激勵(lì)結(jié)構(gòu)影響政策結(jié)果，后發(fā)展為社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)框架（SES）。多源流框架金登提出多源流框架解釋議程設(shè)置，三源流為問(wèn)題流、政策流、政治流，“政策窗口”開(kāi)啟時(shí)三流交匯，政策企業(yè)家推動(dòng)議題進(jìn)入議程。間斷-均衡理論鮑姆加特納與瓊斯提出間斷-均衡理論解釋政策變遷，政策長(zhǎng)期穩(wěn)定呈漸進(jìn)主義，偶因問(wèn)題重新定義、議程場(chǎng)所變更等引發(fā)劇烈變革即政策間斷。倡導(dǎo)聯(lián)盟框架（ACF）薩巴蒂爾與簡(jiǎn)金斯-史密斯提出倡導(dǎo)聯(lián)盟框架（ACF），關(guān)注信念體系與政策變遷，政策子系統(tǒng)內(nèi)聯(lián)盟互動(dòng)，通過(guò)政策導(dǎo)向?qū)W習(xí)、外部震蕩等路徑推動(dòng)變遷。政策創(chuàng)新與擴(kuò)散理論政策創(chuàng)新與擴(kuò)散理論研究地方政府政策創(chuàng)新原因及擴(kuò)散方式，動(dòng)因包括內(nèi)部決定因素與外部政策擴(kuò)散，有全國(guó)互動(dòng)、區(qū)域傳播等多種模型。本章小結(jié)在持續(xù)探討行政與民主政治之間關(guān)系的同時(shí)，公共行政學(xué)者對(duì)于如何提高行政效率的問(wèn)題也產(chǎn)生了分歧。面對(duì)日益嚴(yán)重的行政效率低下以及不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求復(fù)雜性，這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題迫切需要尋找解決之道。這些問(wèn)題推動(dòng)了公共行政向兩個(gè)重要方向發(fā)展：一方面是管理主義的復(fù)興，另一方面則是政策科學(xué)的崛起。新公共管理理論在批判傳統(tǒng)公共行政理論的基礎(chǔ)上，積極推崇市場(chǎng)主義和管理主義的理念。其核心在于倡導(dǎo)在政府各部門(mén)中引入私人部門(mén)和企業(yè)式的管理方法，強(qiáng)調(diào)以結(jié)果和效率為導(dǎo)向，即“將政府運(yùn)作如同企業(yè)一般”。在這一理論的推動(dòng)下，政府實(shí)施了一系列改革，包括民營(yíng)化、政府再造以及構(gòu)建企業(yè)家型政府等。

與此同時(shí)，政策科學(xué)通過(guò)跨學(xué)科的知識(shí)整合，將社會(huì)科學(xué)各領(lǐng)域的研究成果應(yīng)用于公共權(quán)力機(jī)關(guān)的決策實(shí)踐中。這種整合不僅為政策科學(xué)家提供了進(jìn)行獨(dú)立分析的可能性，也使得政策科學(xué)這一學(xué)科更為“科學(xué)化”。政策科學(xué)的核心在于以科學(xué)的方法探索政策過(guò)程的知識(shí)，并基于這樣的理念：復(fù)雜的現(xiàn)象可以通過(guò)一組較少的關(guān)鍵關(guān)系來(lái)解釋。在這一基礎(chǔ)上，政策科學(xué)發(fā)展出了多種有潛力的理論框架，如制度分析與發(fā)展框架、多源流框架、間斷均衡理論、倡導(dǎo)聯(lián)盟框架、政策創(chuàng)新與擴(kuò)散理論等。思考題

管理主義復(fù)歸的背景是什么？其七項(xiàng)基本主張如何體現(xiàn)對(duì)企業(yè)管理方法的借鑒？

新公共管理理論對(duì)傳統(tǒng)公共行政提出了哪些批判？其推崇的市場(chǎng)主義和管理主義具體表現(xiàn)在哪些方面？

民營(yíng)化、政府再造與企業(yè)家政府三者之間有何聯(lián)系？請(qǐng)結(jié)合各國(guó)改革實(shí)踐說(shuō)明。

政策科學(xué)是如何產(chǎn)生的？拉斯韋爾提出的六項(xiàng)主張對(duì)政策科學(xué)發(fā)展有何奠基意義？

請(qǐng)比較政策分析與政策過(guò)程研究在研究對(duì)象、方法與應(yīng)用上的主要區(qū)別。

列舉并簡(jiǎn)要說(shuō)明兩種政策過(guò)程理論框架（如多源流框架、倡導(dǎo)聯(lián)盟框架），并分析其對(duì)于理解實(shí)際政策過(guò)程的啟示。推薦閱讀

01奧斯本，蓋布勒.《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門(mén)》.

02薩瓦斯.《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》.

03約翰·W·金登.《議程、備選方案與公共政策》.

04LASSWELLHD,KAPLANA.Poweran