公共行政學(xué)史（第二版）何艷玲著第9章

反思：重新關(guān)注憲法邏輯

與憲法價(jià)值關(guān)鍵詞

憲法主義行政體制碎片化“公共行政原則”本章導(dǎo)言縱觀公共行政學(xué)的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，每當(dāng)其中一個(gè)問題得到過度關(guān)注并暫時(shí)得到解決時(shí)，另一個(gè)問題便會(huì)迅速浮現(xiàn)并成為討論的焦點(diǎn)……憲法主義學(xué)者從憲法和法律的角度出發(fā)，依據(jù)社會(huì)契約的邏輯，推導(dǎo)出了行政行為的應(yīng)然模式……公共行政就能夠在處理具體事務(wù)時(shí)更加嚴(yán)謹(jǐn)和精準(zhǔn)地平衡有效性和合法性的關(guān)系。本章重點(diǎn)

理解憲法主義對(duì)管理主義的批判

掌握憲法主義的核心理論觀點(diǎn)與現(xiàn)實(shí)主張

認(rèn)識(shí)憲法主義在公共行政學(xué)中的地位與作用

理解“公共行政原則”的內(nèi)涵及其現(xiàn)實(shí)意義9.1憲法主義的思想淵源9.1.1憲法主義的歷史溯源與學(xué)術(shù)譜系憲法主義的定義與要素憲法主義基本要素包含人民主權(quán)、法治、分權(quán)制衡，其根本追求是約束人性缺陷、激勵(lì)美德、追求理想政治秩序，這些要素和追求構(gòu)成了憲法主義的核心內(nèi)涵。公共行政學(xué)中的“憲法學(xué)派”20世紀(jì)90年代，斯派塞與特里提出公共行政學(xué)中“憲法學(xué)派”概念，學(xué)術(shù)傳承歷經(jīng)斯托林、羅森布魯姆與羅爾等，研究旨趣包括文本思想溯源、司法審查判例研究等多方面。西方憲法主義的發(fā)展英國為應(yīng)對(duì)議會(huì)至上帶來的權(quán)利侵犯倡導(dǎo)憲法主義，歐洲以法治為根基，源于古希臘羅馬至近代法治發(fā)展，美國則存在憲法主義與民主主義的持續(xù)爭論。9.1.2憲法主義對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的反駁

管理主義的問題管理主義存在諸多問題，過度依賴市場機(jī)制與企業(yè)模式，忽視規(guī)范層面的合法性危機(jī)，解制運(yùn)動(dòng)還引發(fā)了價(jià)值沖突，這些問題影響了公共行政的有效開展。

憲法主義的批評(píng)憲法主義認(rèn)為公共行政目標(biāo)多元難以單一化，價(jià)值沖突無法靠規(guī)章制度或合同明確，合法性不能僅靠行政效率提升，社會(huì)輿論也不宜作為價(jià)值判斷依據(jù)。

憲法主義的價(jià)值憲法主義為解決公共行政中的價(jià)值沖突提供了視角，強(qiáng)調(diào)憲法精神的闡釋，推動(dòng)了公共行政學(xué)的規(guī)范研究，使其更加注重合法性和價(jià)值層面的探討。9.2憲法主義的理論觀點(diǎn)9.2.1憲法主義的理論基礎(chǔ)01公共行政vs企業(yè)管理公共行政與企業(yè)管理存在明顯差異，不存在橫跨公私部門的一般管理原理。公共行政基于公法，要回應(yīng)多元化社會(huì)需求、保護(hù)公民權(quán)利，而私人部門基于民商法，二者有著本質(zhì)不同。02憲法以制約權(quán)力濫用為出發(fā)點(diǎn)憲法以制約權(quán)力濫用為出發(fā)點(diǎn)，如美國采用三權(quán)分立的制衡設(shè)計(jì)，能防止權(quán)力濫用與民粹主義沖擊，但現(xiàn)代行政專業(yè)化對(duì)傳統(tǒng)分權(quán)模式也提出了挑戰(zhàn)。03有效問責(zé)的困境在行政實(shí)踐中存在有效問責(zé)的困境，碎片化行政使得問責(zé)困難，外包與公私合作模糊了責(zé)任邊界，且立法、行政、司法部門相互滲透，進(jìn)一步增加了問責(zé)的難度。9.2.2憲法主義的議題爭論

集權(quán)vs分權(quán)憲法主義存在集權(quán)與分權(quán)的議題爭論，需要探討憲法價(jià)值是支持理性集權(quán)，還是鼓勵(lì)分權(quán)。并且“善治”標(biāo)準(zhǔn)的變化也會(huì)對(duì)行政體制設(shè)計(jì)產(chǎn)生影響。

價(jià)值判斷的主體在三權(quán)分立下，關(guān)于誰應(yīng)判斷行政行為的合法性存在爭議。同時(shí)，行政自由裁量權(quán)與立法監(jiān)督的平衡問題也是憲法主義議題爭論的重要方面。9.2.3憲法主義的“公共行政原則”

原則內(nèi)容（莫伊與吉爾摩提出）1.政府部門目標(biāo)是執(zhí)行法律2.總統(tǒng)為行政最高長官，對(duì)法律執(zhí)行負(fù)責(zé)3.法院可對(duì)行政程序問責(zé)4.權(quán)力與責(zé)任需明晰5.政策目標(biāo)應(yīng)與立法一致6.政策、權(quán)威、資源需協(xié)同7.權(quán)力和責(zé)任落實(shí)到具體人員8.政府職能應(yīng)由政府職員或下屬機(jī)構(gòu)執(zhí)行9.允許特例，但須保證問責(zé)10.行政績效通過法規(guī)檢查實(shí)現(xiàn)

原則意義保障公民權(quán)利與政府履職防止以效率為名破壞問責(zé)與法治規(guī)范公私合作，防止“私人政府”逃避公法約束9.3憲法主義的現(xiàn)實(shí)主張9.3.1消弭行政體制碎片化

01碎片化的表現(xiàn)行政體制碎片化表現(xiàn)為部門間多頭領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任不清，立法機(jī)關(guān)在行政部門中設(shè)置獨(dú)立機(jī)構(gòu)，政府還會(huì)通過“民營國家隊(duì)”規(guī)避問責(zé)，這嚴(yán)重影響了行政效率和政府的整體效能。

02碎片化的影響碎片化會(huì)稀釋政府整體問責(zé)機(jī)制，使管理主義改革陷入邏輯死循環(huán)，還會(huì)沖擊總統(tǒng)與國會(huì)權(quán)威，不利于行政系統(tǒng)的穩(wěn)定和有效運(yùn)行，阻礙了公共行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

03憲法主義的應(yīng)對(duì)憲法主義強(qiáng)調(diào)公共行政應(yīng)基于公法而非企業(yè)邏輯，主張重新整合行政系統(tǒng)，明確“公共行政原則”，并通過法律手段解決官僚制問題，以消弭行政體制的碎片化。9.3.2以立法機(jī)關(guān)為主維持公共行政的合法性立法機(jī)關(guān)的角色立法機(jī)關(guān)是聯(lián)邦行政的源頭，如威洛比觀點(diǎn)認(rèn)為國會(huì)具有重要地位，它可通過立法監(jiān)督行政行為，像1946年《聯(lián)邦行政程序法》等系列法案就是典型代表。立法機(jī)關(guān)的價(jià)值定位國會(huì)應(yīng)將下放立法權(quán)視為自身延伸，行政部門制定規(guī)范性文件要遵循國會(huì)價(jià)值與公開原則，這樣才能確保公共行政在合法的軌道上運(yùn)行。9.3.3立法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政過程直接監(jiān)督方式立法機(jī)關(guān)通過《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》要求信息公開與公眾參與，通過《協(xié)商立法法》推行協(xié)商程序替代對(duì)抗式程序，以此直接監(jiān)督行政過程。協(xié)商程序的前提條件美國行政會(huì)議建議協(xié)商程序要滿足利益有限、可認(rèn)定、可代表等多個(gè)前提條件，如委員會(huì)代表需均衡、誠信協(xié)商，問題需成熟、可協(xié)商等。立法審查機(jī)制立法機(jī)關(guān)通過《國會(huì)改革法》《國會(huì)預(yù)算與截留控制法》《檢察長法》《政府績效與結(jié)果法》等法案，設(shè)置對(duì)應(yīng)委員會(huì)、加強(qiáng)預(yù)算控制、設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制、推動(dòng)績效預(yù)算與戰(zhàn)略規(guī)劃。9.4憲法主義的啟示

管理主義與三權(quán)分立的根本沖突

公共行政需在效率與合法性之間尋求平衡

立法與司法部門必須實(shí)質(zhì)性介入行政事務(wù)

憲法主義強(qiáng)調(diào)以憲法價(jià)值整合碎片化行政系統(tǒng)

政府設(shè)計(jì)既為效率也為制衡，二者需動(dòng)態(tài)平衡本章小結(jié)

憲法主義主張，當(dāng)行政行為偏離了公法所規(guī)定的價(jià)值，轉(zhuǎn)而迎合企業(yè)管理中的各種行為規(guī)范時(shí)，行政部門、公務(wù)員以及公民都將面臨潛在的風(fēng)險(xiǎn)……憲法主義努力以憲法和法律為基礎(chǔ)，重新整合分散的政府行政系統(tǒng)，并明確真正適用于政府運(yùn)作的行政原則。因此，真正的解決之道在于為公共行政找到一個(gè)堅(jiān)實(shí)的價(jià)值支點(diǎn)。思考題1.憲法主義如何批判新公共管理運(yùn)動(dòng)？其核心論點(diǎn)是什么？2.憲法主義提出的“公