1、第3章 公共組織,3.1 公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu) 3.2 政府組織 3.3 非營(yíng)利組織 3.4 公共組織的變革,3.1 公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu),3.1.1 公共組織的內(nèi)涵,組織及公共組織的內(nèi)涵,組織的含義： 組織是指人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)、互相協(xié)作結(jié)合而成的集體。 公共組織的概念： 公共組織是指不以營(yíng)利為目的，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的，以管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)為基本職能的社會(huì)組織。它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共部門的授權(quán)、負(fù)有公共責(zé)任。 公共利益是公共組織發(fā)展的邏輯起點(diǎn)與終點(diǎn)，公共性是公共組織的本質(zhì)。,1.以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)。,2.公共組織的活動(dòng)受法律的明確 限制并具有權(quán)威性。,3.公共組織受到

2、高度的公共監(jiān)督。,4.公共組織的活動(dòng)具有政治性。,5.公共組織的目標(biāo)形式上清楚但實(shí)際中 模糊，且行為績(jī)效評(píng)估比較困難。,公共組織 的特征,6.公共組織具有一定的獨(dú)占性。,3.1.2 公共組織的結(jié)構(gòu),優(yōu)點(diǎn)：符合分工專業(yè)化的原則；有利于統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策、法規(guī)；事權(quán)一致，便于協(xié)調(diào) 缺點(diǎn)：事權(quán)集中，易形成條塊分割，不利于協(xié)調(diào)合作；易造成部門林立，易產(chǎn)生沖突,按業(yè)務(wù)性質(zhì)分,優(yōu)點(diǎn)：利于提高管理人員的專業(yè)技術(shù)知識(shí)；利于節(jié)省人、財(cái)、物；利于提高整體效能 缺點(diǎn)：易造成人員重技術(shù)、輕政策，重過程、輕目標(biāo)；使用有一定的局限性,按管理程序分,優(yōu)點(diǎn)：統(tǒng)籌兼顧，滿足管理對(duì)象的需求；易于溝通與監(jiān)督 缺點(diǎn)：易導(dǎo)致部門

3、林立，不利于精簡(jiǎn)節(jié)約；易造成管理割裂；易造成本位主義；易造成職能交叉，互相推諉，降低效率,按管理對(duì)象分,公共組織的橫向結(jié)構(gòu),矩陣制,直線職能制,職能制,直線制,結(jié)構(gòu) 形式,公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式,直線制圖示：,公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式：直線制,特點(diǎn)：不設(shè)職能結(jié)構(gòu)，由直線指揮人員全權(quán)負(fù)責(zé)優(yōu)點(diǎn)：統(tǒng)一指揮、垂直領(lǐng)導(dǎo)缺點(diǎn)：對(duì)最高領(lǐng)導(dǎo)要求高,職能制圖示：,公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式：職能制,特點(diǎn)：設(shè)立職能機(jī)構(gòu)，且職能機(jī)構(gòu)有指揮權(quán)優(yōu)點(diǎn)：適應(yīng)組織規(guī)模擴(kuò)大，管理復(fù)雜的要求，形成了獨(dú)立的管理層缺點(diǎn)：多頭領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)困難,直線-職能制圖示：,L1,F1,F1,L2,L2,L2,F2,F2,L3,L3,L3,公共組織的主要

4、結(jié)構(gòu)形式：直線職能制,優(yōu)點(diǎn)：專業(yè)化分工，減少資源重復(fù)配置缺點(diǎn)：職能間沖突，橫向聯(lián)系較差,矩陣制圖示：,L1,L2,L3,L4,F1,F2,F3,F4,公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式：矩陣制,特點(diǎn)：雙重機(jī)構(gòu)，雙重領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)點(diǎn)：有利于各部門之間的溝通，組織結(jié)構(gòu)有利于任務(wù)的完成，有較好的適應(yīng)性缺點(diǎn)：雙重結(jié)構(gòu)易產(chǎn)生責(zé)任不清等,3.2 政府組織,政府組織：一般而言，廣義的政府組織包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)，狹義的政府組織主要指行政機(jī)關(guān)，包括各級(jí)人民政府和相關(guān)行政部門。 特點(diǎn)：1.基本職能是對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的管理；2.從事公共管理的手段是行政權(quán)力；3.有權(quán)支配和運(yùn)用公共資源；4.提供的產(chǎn)品是公共物品；5.行

5、為的價(jià)值取向是公共利益。,政府的涵義與性質(zhì),我國(guó)政府具體包括的組織與人員,中央與地方行政機(jī)關(guān) 行政首長(zhǎng) 政府普通公務(wù)員,我國(guó)政府組織層次劃分（五層）,中央政府（國(guó)務(wù)院）,省、自治區(qū)、直轄市政府,省轄市政府（設(shè)區(qū)市政府） 地區(qū)行署（省的派出機(jī)構(gòu)）,縣、自治縣、縣級(jí)市政府,鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府,政府職能,政府職能是指政府在公共管理活動(dòng)中的基本職責(zé)與功能，包括政府該管什么，怎樣管的問題.,良好的政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說是必不可少的。,公共管理者關(guān)注的基本問題： 政府應(yīng)該做什么？ 政府不應(yīng)該做什么？ 政府通過哪些途徑使其做得更好？,政府的基本職能,（1）防衛(wèi)職責(zé) （2）提供法律制度 （3）政府出于社會(huì)整體利益的考

6、慮可以向社會(huì)提供某些商品 亞當(dāng)斯密國(guó)富論,政府的基本職能,（1）確立法律基礎(chǔ) （2）保持一個(gè)健康的政策環(huán)境，包括宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定 （3）投資于基本的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施 （4）保護(hù)弱勢(shì)群體 （5）保護(hù)環(huán)境 世界銀行1997年世界發(fā)展報(bào)告,政府的基本職能,（1）提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ) （2）提供各種公共物品與服務(wù) （3）解決與協(xié)調(diào)團(tuán)體沖突 （4）維持競(jìng)爭(zhēng) （5）保護(hù)自然資源 （6）確定個(gè)人獲得商品和服務(wù)的最低條件 （7）保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定 安德森( Anderson,1989）,經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能,01,市場(chǎng)監(jiān)管職能,02,社會(huì)管理職能,03,公共服務(wù)職能,04,我國(guó)政府的基本職能體系,經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能是指政府保持宏觀經(jīng)

7、濟(jì)環(huán)境的穩(wěn)定、調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的職能。,市場(chǎng)監(jiān)管職能是指政府健全市場(chǎng)規(guī)制、為參與市場(chǎng)運(yùn)作的各方提供公平的市場(chǎng)環(huán)境的職能。,社會(huì)管理職能是指政府處理社會(huì)沖突、協(xié)調(diào)社會(huì)利益、保持社會(huì)穩(wěn)定的職能。,公共服務(wù)職能是指政府提供公共物品（諸如科技發(fā)展、義務(wù)教育、衛(wèi)生保健、公共工程、公用事業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)）和公共服務(wù)的職能。,對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府職能問題的爭(zhēng)議。 對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府的職能問題，歷來是存在著廣泛的爭(zhēng)議，而且事實(shí)上在實(shí)踐中，政府的角色也是不斷變化的。在自由放任時(shí)期，人們認(rèn)為最好的政府就是最小的政府；近代福利國(guó)家的出現(xiàn)使得政府的職能大大增加；20世紀(jì)70年代以后，小政府的理念開始盛行。歷史

8、的發(fā)展證明，事實(shí)上并不存在一個(gè)理想的或最優(yōu)的政府規(guī)模、政府作用以及政府的強(qiáng)度。,政府職能,政府職能作用不同的階段,自由放任的社會(huì),19世紀(jì)早期和中期，認(rèn)為政府只需行使最低限度的職能，其理想角色就是盡可能地遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)生活之外。市場(chǎng)進(jìn)程本身比政府干預(yù)能產(chǎn)生更好的效果，政府應(yīng)僅僅作為市場(chǎng)的推進(jìn)者，政府干預(yù)應(yīng)是不輕易采用的終極手段。,福利國(guó)家時(shí)期,通過重新確立國(guó)家對(duì)公民福利所擔(dān)負(fù)的責(zé)任，來減輕過度的資本主義的某些危害。自20世紀(jì)30年代凱恩斯主義出現(xiàn)開始，政府已經(jīng)在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和緩解社會(huì)問題等方面扮演重要的角色。 存在的問題 財(cái)政問題，福利國(guó)家政策越來越使各國(guó)面臨承受力問題。為支持福利計(jì)劃必須謀得資金，這最

9、終導(dǎo)致對(duì)經(jīng)濟(jì)體系所生產(chǎn)出來的財(cái)富征收稅賦。 這樣一種政治計(jì)劃必須仰賴于廣泛的政治支持，而在20世紀(jì)70年代末期和80年代要獲得這樣的支持已不再像原來那樣容易了。 福利國(guó)家所賴以生存的經(jīng)濟(jì)與政治理論已經(jīng)受到人們的冷落。,新古典主義,自20世紀(jì)70年代中期以來，政府已日益擺脫扮演了大半個(gè)世紀(jì)的規(guī)模較大的、具有絕對(duì)的集體主義色彩的政府角色。 新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)占據(jù)了主導(dǎo)地位，它有時(shí)亦被稱為經(jīng)濟(jì)理性主義。該理論包括四個(gè)方面的內(nèi)容： 個(gè)體理性假定。 精心建構(gòu)基于上述假定的模型。 市場(chǎng)角色的最大化。 政府角色的最小化。,政府的回歸,1992年美國(guó)克林頓政府的當(dāng)選，象征著政府主義的回歸。 一個(gè)有關(guān)政府角色

10、的實(shí)用主義的新時(shí)代確實(shí)正在產(chǎn)生。最好的政府并不是那種規(guī)模減至最小的政府，而是把政府視為一種重要的、強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)，它能夠促進(jìn)私營(yíng)部門的發(fā)展而并非私營(yíng)部門的必然競(jìng)爭(zhēng)者。,3.3 非營(yíng)利組織,非營(yíng)利組織的特征,以增進(jìn)社會(huì)公共利益為組織目標(biāo)，且是非官方的，即組織本身并不具有行政權(quán)力的公共組織。,非營(yíng)利組織的“非利潤(rùn)分配性”（非分配性約束）,非利潤(rùn)分配性：是指非營(yíng)利組織不能把獲得的凈收入分配給對(duì)該組織實(shí)施控制的個(gè)人，包括組織成員、管理人員、理事等；凈收入必須保留，完全用于為組織的進(jìn)一步發(fā)展提供資金。,某種意義上，非營(yíng)利組織的“非利潤(rùn)分配性”恰恰就是非營(yíng)利組織區(qū)別于營(yíng)利組織最重要的特征。,按照承擔(dān)的功能來

11、分類,（1）宗教性組織：包括教會(huì)、教會(huì)的聯(lián)合組織。 （2）社會(huì)性組織：包括奉獻(xiàn)俱樂部、友愛團(tuán)體。 （3）文化性組織：包括美術(shù)館、博物館等。 （4）學(xué)術(shù)性組織：包括私立學(xué)校、研究機(jī)構(gòu)等。 （5）保護(hù)性組織：包括同行業(yè)者聯(lián)合會(huì)、工會(huì)等。 （6）政治性組織：包括政黨、政治后援集團(tuán)等。 （7）慈善性組織：包括私立福利團(tuán)體、慈善醫(yī)院等。 （8）社會(huì)性組織：包括和平運(yùn)動(dòng)集團(tuán)、環(huán)境保護(hù)組織、人權(quán)運(yùn)動(dòng)組織等。,國(guó)外非營(yíng)利組織的分類,我國(guó)非營(yíng)利組織的分類,根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法規(guī)和管理體制，非營(yíng)利組織要在民政部門登記注冊(cè)后才能成為合法的民間組織。 分為兩大類：已登記非營(yíng)利組織和未登記非營(yíng)利組織。,非營(yíng)利組織參與公共管理的優(yōu)勢(shì),非營(yíng)利組織是微觀的社會(huì)服務(wù)和管理職能的主要承擔(dān)者,非營(yíng)利組織能夠提高公共物品的供給效率,非營(yíng)利組織是當(dāng)代公共管理社會(huì)化和市場(chǎng)化的必然要求,非營(yíng)利組織能較好地滿足社會(huì)多元化的需求,非營(yíng)利組織是公共管理重要的組成部分：,3.4 公共組織的變革,組織變革？,組織變革是組織為適應(yīng)內(nèi)外各種因素的變化而主動(dòng)進(jìn)行的調(diào)整發(fā)展的過程。它不僅指技術(shù)、結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品服務(wù)等方面的變革，而且包含著組織成員的思想和心理、行為上的變革。