1、求是理論論壇獲獎(jiǎng)?wù)撐腅ssay Competitionon Planning Theory我國(guó)控制性詳細(xì)規(guī)劃的困惑與出路一個(gè)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)分析視角田莉1602城第年70劃規(guī)市卷31CITY1.NO31.VOL期1第REVIEWPLANNING2007.JAN【文章編號(hào)】1 0 0 2 - 1 3 2 9 (2007)01-0016-05【中圖分類號(hào)】T U 9 8 4 . 1 1 +3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A【作者簡(jiǎn)介】田莉( 1 9 7 3 -），女，劍橋大學(xué)皇后學(xué)院土地經(jīng)濟(jì)系博士?！臼崭迦掌凇? 0 0 6 - 0 3 - 0 7【摘要】在對(duì)我國(guó)控規(guī)的緣起、框架和現(xiàn)有問(wèn)題的具，是我國(guó)城市規(guī)劃

2、體系建立以來(lái)最重要的貢獻(xiàn)分析上，借助新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)分析視角，對(duì)之一，為推進(jìn)我國(guó)城市管理的規(guī)范化起到了一定控制性詳細(xì)規(guī)劃的本質(zhì)土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行了解作用。然而，其面臨的困惑與問(wèn)題，尤其是規(guī)劃析，指出控規(guī)是土地利益分配的重要工具。提出師理想與經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的沖突，也引起了社會(huì)各轉(zhuǎn)型期我國(guó)控規(guī)改進(jìn)的思路，不應(yīng)是成果形式上界的強(qiáng)烈關(guān)注。對(duì)控規(guī)（包括法定圖則）的討論，的法定化，而應(yīng)是尊重土地發(fā)展權(quán)基礎(chǔ)上的市場(chǎng)集中在控規(guī)是否應(yīng)法定化，控規(guī)的編制和審批是化。為此，不僅要改變目前視控規(guī)成果為“終極否科學(xué)，控規(guī)編制和審批過(guò)程中的公眾參與是否藍(lán)圖”的做法，引進(jìn)動(dòng)態(tài)的“過(guò)程規(guī)劃”，而且要能真正落實(shí)，控規(guī)修編的權(quán)力是否

3、應(yīng)受到監(jiān)督等注重建立和控規(guī)配套的政策體系，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的實(shí)（梁江、孫暉，2000；張留昆，2000；鄒兵、陳宏施和可操作性。軍，2003）。對(duì)這些問(wèn)題的討論，隨著深圳 1998【關(guān)鍵詞】 控制性詳細(xì)規(guī)劃；新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)；產(chǎn)權(quán)年以法定圖則為核心的城市規(guī)劃體系的建立，一度在城市規(guī)劃領(lǐng)域沸沸揚(yáng)揚(yáng)。然而，七八年過(guò)去REGULATORY DETAILED PLANNING IN了，當(dāng)時(shí)在全國(guó)奉為領(lǐng)先的法定圖則體系，并沒(méi)CHINA: DILEMMA AND SOLUTION有在除深圳之外的其它城市推廣開(kāi)來(lái)。深圳自身TIAN Li法定圖則的實(shí)施，反倒面臨著來(lái)自各方的批評(píng)，ABSTRACT: This paper

4、presents the origin and常陷入自我否定的怪圈，某種程度上違背了法定framework of the regulatory detailed planning in圖則的法制精神。那么，究竟是控規(guī)法定化這一China, and examines its problems. Through the ana-體系本身存在問(wèn)題，乃至不能適應(yīng)我國(guó)轉(zhuǎn)型期高lytical framework of the new institutional economics,速的城市發(fā)展與建設(shè)？還是我國(guó)目前的政治經(jīng)濟(jì)it discovers that the nature of regulatory

5、 detailed plan-環(huán)境，還不足以成熟到直接引進(jìn)法定化的控規(guī)體ning is the development rights of land and it plays a系呢？控規(guī)之所以重要，最根本的原因，在于控critical role in interest allocation of land. It suggests規(guī)直接界定了土地的發(fā)展權(quán)，也就決定了土地的that the improvement of regulatory detailed planning市場(chǎng)價(jià)值，因而對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著in the transitional period should not b

6、e the hasty舉足輕重的作用。脫離了對(duì)控規(guī)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)屬性legalization of planning documents, but the introduc-的認(rèn)識(shí)，而局限在所謂“功能合理性”“程序合法tion of marketization approach. Therefore the “ulti-性”等方面的討論，無(wú)異于緣木求魚。本文的意mate blueprint” plan should be replaced by the dy-圖，絕非否定和懷疑控規(guī)對(duì)土地開(kāi)發(fā)控制與引導(dǎo)namic “procedural plan”, and related policies sho

7、uld的價(jià)值，而是試圖借助新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)分析be formulated to enforce the implementation and框架，通過(guò)對(duì)控規(guī)的法律和經(jīng)濟(jì)屬性的探討，研feasibilities of the plan.究如何建立適應(yīng)高速發(fā)展的轉(zhuǎn)型期的控規(guī)體系，KEYWORDS: regulatory detailed planning; new in-使之既適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，又保障公眾利益。stitutional economics; property right1我國(guó)控制性詳細(xì)規(guī)劃的緣起及框架控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱控規(guī)）的引進(jìn)，為政府控制和引導(dǎo)城市土地開(kāi)發(fā)提供了最直接的

8、工控制性詳細(xì)規(guī)劃是具有中國(guó)特色的“舶來(lái)品”。它的原理和控制手段類似美國(guó)的區(qū)劃、英國(guó)踐在溫州、深圳等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市。其內(nèi)容主要借的發(fā)展規(guī)劃和香港的法定圖則，但內(nèi)容、法定性鑒香港的法定圖則體系，但除深圳的法定圖則體和實(shí)施框架又不完全相同。系外，其它地區(qū)的控規(guī)并沒(méi)有法定化?？匾?guī)的指20世紀(jì)初產(chǎn)生的美國(guó)區(qū)劃，是為了保護(hù)土地標(biāo)體系就其屬性來(lái)說(shuō)分為兩部分，一是剛性指標(biāo)，的財(cái)產(chǎn)權(quán)且避免對(duì)相鄰的物業(yè)價(jià)值造成損害。如如土地使用性質(zhì)、容積率、建筑高度、建筑密度、1916年紐約市區(qū)劃法的主要意圖是控制摩天樓高停車泊位、配套公共設(shè)施要求等，是必須執(zhí)行的度的無(wú)序增長(zhǎng)而導(dǎo)致的大量住戶搬離和稅收流指標(biāo)；二是彈性指標(biāo)，屬于指導(dǎo)

9、性而非強(qiáng)制執(zhí)行失。從產(chǎn)生到現(xiàn)在，美國(guó)區(qū)劃已經(jīng)歷了近 100 年的指標(biāo)，如建筑的體量、色彩、風(fēng)格等。從理論的時(shí)間，其目標(biāo)也逐漸從保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)展到上來(lái)講，控規(guī)一經(jīng)審批通過(guò)，即具有法律效力，應(yīng)“保障公眾的健康、安全和福利”(Singer, 2001)。經(jīng)過(guò)相應(yīng)的程序才能進(jìn)行修改。然而，由于我國(guó)美國(guó)的區(qū)劃體系是典型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)轉(zhuǎn)型期城市高速發(fā)展帶來(lái)的不確定性，控規(guī)在我物，由于順應(yīng)了城市與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求及其法定國(guó)的城市建設(shè)中并沒(méi)有起到預(yù)期的作用。性特點(diǎn)，為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)提供了市場(chǎng)確定性，因而時(shí)至今日，仍是城市管理最為重要的工具之一。2我國(guó)控制性詳細(xì)規(guī)劃面臨的問(wèn)題與困惑英國(guó)的發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容比區(qū)劃概

10、括得多，主要規(guī)定土地利用類型及土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。和美國(guó)區(qū)2.1編制科學(xué)性與成果法定性的矛盾劃的最大區(qū)別在于，如果開(kāi)發(fā)商提出的開(kāi)發(fā)計(jì)劃控規(guī)的編制由于受到信息來(lái)源、編制技術(shù)方符合區(qū)劃的規(guī)定，他將自動(dòng)獲得規(guī)劃許可。但發(fā)法、時(shí)間限制、公眾參與有限等方面的制約，常展規(guī)劃認(rèn)為由于城市的多樣性，規(guī)劃編制時(shí)很難常存在諸多問(wèn)題。控規(guī)的強(qiáng)制指標(biāo)尤其是容積率考慮到各個(gè)方面，因此即使符合發(fā)展規(guī)劃的開(kāi)發(fā)等重要指標(biāo)的確定，至今在規(guī)劃界仍是心照不宣計(jì)劃書也不一定獲得規(guī)劃許可，還有待于規(guī)劃管的拍腦袋的結(jié)果。很多指標(biāo)，如建筑密度、停車?yán)聿块T進(jìn)一步審定。換言之，美國(guó)的區(qū)劃是法定泊位等，均沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的技術(shù)規(guī)范。由圖則，而英國(guó)的

11、發(fā)展規(guī)劃卻不是，只是規(guī)劃管理于我國(guó)目前的規(guī)劃實(shí)踐很大程度上還停留在物質(zhì)和審批的依據(jù)之一。區(qū)劃體系的市場(chǎng)確定性強(qiáng)，規(guī)劃層面，因此參與編制控規(guī)的規(guī)劃師更多關(guān)心尤其是對(duì)開(kāi)發(fā)商而言風(fēng)險(xiǎn)較小，但靈活性不夠；的是技術(shù)合理和空間美觀的問(wèn)題，尚未意識(shí)到控相比之下，英國(guó)的發(fā)展規(guī)劃控制體系靈活性較規(guī)是利益分配的重要工具。很多城市委托的控規(guī)強(qiáng)，對(duì)不同開(kāi)發(fā)計(jì)劃的反應(yīng)較為敏感，但政府自編制要求在幾個(gè)月甚至更短時(shí)間內(nèi)完成，有些城由裁量權(quán)大，對(duì)開(kāi)發(fā)商而言不確定性強(qiáng)。主要原市更雄心勃勃地提出短期內(nèi)控規(guī)或法定圖則“全因之一是英國(guó)的國(guó)土面積只有美國(guó)的1/38，人口覆蓋”的目標(biāo)，規(guī)劃師根本無(wú)暇顧及錯(cuò)綜復(fù)雜的密度高達(dá)美國(guó)的 8 倍，

12、因而對(duì)土地利用的控制極現(xiàn)狀問(wèn)題，連現(xiàn)狀的土地權(quán)屬都沒(méi)有摸清，就開(kāi)為謹(jǐn)慎。始在圖上拉齊地塊邊界，然后拍拍腦袋，給出控談到控制性詳細(xì)規(guī)劃的緣起，不能不提到香制指標(biāo)和繪制幾張?jiān)O(shè)計(jì)意象圖了事?？上攵?，港的法定圖則，因?yàn)榇箨懙某鞘幸?guī)劃體系，很大這樣編制出來(lái)的帶有缺陷的成果如果以法律的形程度上借鑒了香港的體系。作為全世界人口密度式確定下來(lái)，在實(shí)施過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生多少問(wèn)題！而最高的地區(qū)之一，香港對(duì)土地使用的控制是相當(dāng)美國(guó)區(qū)劃、英國(guó)發(fā)展規(guī)劃和香港法定圖則的編嚴(yán)格的。在規(guī)劃體系上，歷史上曾淪為英國(guó)殖民制，往往經(jīng)過(guò)多次公眾聽(tīng)證會(huì)或公眾展示，規(guī)劃地的香港并沒(méi)有簡(jiǎn)單照搬英國(guó)的發(fā)展規(guī)劃體系，委員會(huì)也會(huì)派規(guī)劃師在社區(qū)工作生

13、活一段時(shí)間而是結(jié)合了英美兩國(guó)開(kāi)發(fā)控制體系的特點(diǎn)，形成（有些甚至長(zhǎng)達(dá)四五年），因此在編制過(guò)程中已解了兼具確定性和靈活性的法定圖則體系。香港的決了大量問(wèn)題。此外，這些國(guó)家或地區(qū)已經(jīng)過(guò)了法定圖則涵蓋全港約一半的土地。每一份法定圖高速發(fā)展期，發(fā)展速度比較平緩，信息系統(tǒng)的建則顯示建議的土地用途和主要道路系統(tǒng)，并同時(shí)設(shè)比較成熟，因此有足夠的條件和時(shí)間來(lái)對(duì)地區(qū)附有一份“注釋”，列明在各個(gè)用途地帶經(jīng)常準(zhǔn)許發(fā)展進(jìn)行“精雕細(xì)琢”式的研究。而我國(guó)正處于的用途(即第一欄用途)以及其他必須先取得城規(guī)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)期，市場(chǎng)化程度較發(fā)達(dá)國(guó)家會(huì)的許可才能進(jìn)行的用途(即第二欄用途)，以達(dá)低，政府干預(yù)多，市場(chǎng)不確定性強(qiáng)，如果簡(jiǎn)

14、單照到兼具確定性和靈活性之目的。法定圖則是政府搬其成果形式，卻不了解其編制方法或編制過(guò)監(jiān)管公共發(fā)展和私人發(fā)展計(jì)劃的重要依據(jù)，多年程，最終必然使控規(guī)成果流于形式，難以對(duì)我國(guó)來(lái)對(duì)香港的城市建設(shè)起到了重要作用。的城市建設(shè)起到指導(dǎo)和調(diào)控作用。我國(guó)的控規(guī)產(chǎn)生于1990年代初期，最早的實(shí)17我田制控國(guó)莉路出與惑困的劃規(guī)細(xì)詳性求是理論論壇獲獎(jiǎng)?wù)撐腅ssay Competitionon Planning Theory1802城第年70劃規(guī)市卷31CITY1.NO31.VOL期1第REVIEWPLANNING2007.JAN2.2規(guī)劃理性和市場(chǎng)效率的矛盾天真地以為控規(guī)如果嚴(yán)格法定化和進(jìn)行所謂的公由于宏觀政治和經(jīng)

15、濟(jì)體制的影響，我國(guó)長(zhǎng)期眾展示就會(huì)解決所有問(wèn)題。這種未理解控規(guī)本質(zhì)、以來(lái)缺乏民主意識(shí)，因此控規(guī)的實(shí)施常受到來(lái)自罔顧我國(guó)經(jīng)濟(jì)政治現(xiàn)狀的做法，會(huì)妨礙我們對(duì)于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)利益部門的壓力，使控規(guī)的實(shí)施控規(guī)編制和管理存在問(wèn)題的真正理解。經(jīng)常陷入自我否定的尷尬境地。然而，控規(guī)編制土地產(chǎn)權(quán)是指存在于土地之中的排他性的完和審批本身所存在的問(wèn)題，如缺乏對(duì)地塊經(jīng)濟(jì)和全權(quán)利，是土地所有權(quán)、使用權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)、租賃社會(huì)屬性考慮隨意給出的指標(biāo)、冗長(zhǎng)的審批程權(quán)、抵押權(quán)等多項(xiàng)權(quán)能組成的權(quán)利束（汪莉娜，序等，也是導(dǎo)致控規(guī)被人詬病的原因之一。正如2004）。土地的價(jià)值取決于交易中所包含的產(chǎn)權(quán)鄒兵和陳宏軍（2003）所言：“每次召開(kāi)

16、規(guī)劃委員束。例如，位置、面積相同的地塊，如果土地使會(huì)，面對(duì)大量復(fù)雜而繁瑣的修改申請(qǐng)，規(guī)劃委員會(huì)用性質(zhì)、容積率和配套公共設(shè)施要求不同，其市成員根本不可能有足夠的時(shí)間進(jìn)行認(rèn)真審查，甚場(chǎng)價(jià)值就完全不同。以科斯（Coase, 1960）、諾至未經(jīng)過(guò)申辯就按照規(guī)劃部門的意見(jiàn)舉手通過(guò)，斯 (North, 1990;1993)、巴澤爾 (Barzel, 1989)導(dǎo)致審查流于形式，既無(wú)法保證決策質(zhì)量，也影響等為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)的界定對(duì)決策的效率。難怪有人感嘆：早知今日，何必當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。明確的產(chǎn)權(quán)界定會(huì)促進(jìn)初？”在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，如果仍固守陳規(guī)，資源分配的效益最大化，從而激勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)

17、展。反不能找到與時(shí)俱進(jìn)的管理方法，勢(shì)必使規(guī)劃成為之，模糊的產(chǎn)權(quán)界定會(huì)使人們無(wú)序追逐產(chǎn)權(quán)中定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的束縛。義不清的部分的收益，從而引起資源的浪費(fèi)。然而，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家同時(shí)認(rèn)識(shí)到，在并不完美的2.3剛性與彈性的矛盾現(xiàn)實(shí)世界中，界定完全清晰的產(chǎn)權(quán)會(huì)產(chǎn)生高額的控規(guī)的核心意圖，是達(dá)到剛性控制與彈性引交易成本，從而使建立清晰產(chǎn)權(quán)的努力付之東導(dǎo)的統(tǒng)一。通過(guò)剛性指標(biāo)尤其是容積率、建筑高流。因而，產(chǎn)權(quán)的界定（制度設(shè)計(jì)）應(yīng)使交易成度、配套公共設(shè)施等的規(guī)定，保護(hù)土地使用者的本最小化。典型的例子如前蘇聯(lián)和東歐社會(huì)主義發(fā)展權(quán)和公眾利益。理論上來(lái)講，這些與地塊使國(guó)家的激進(jìn)式改革進(jìn)程，在經(jīng)濟(jì)體制改革之前試用者經(jīng)濟(jì)利益密切

18、相關(guān)的指標(biāo)一經(jīng)確定，不得隨圖建立起類似西方私有化產(chǎn)權(quán)的制度，導(dǎo)致社會(huì)意修改。然而，在我國(guó)城市高速發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，市動(dòng)蕩和分裂。而我國(guó)的漸進(jìn)式經(jīng)濟(jì)改革，由于充場(chǎng)經(jīng)濟(jì)瞬息萬(wàn)變，即使再高明的規(guī)劃師也無(wú)法預(yù)分考慮了國(guó)情和各方利益，雖然沒(méi)有建立起完全測(cè)未來(lái)的投資商是誰(shuí)，對(duì)地塊的使用有什么要求市場(chǎng)化的產(chǎn)權(quán)，反而獲得了成功。（尤其是新區(qū)開(kāi)發(fā)的地塊）。因此，僅憑規(guī)劃師的在我國(guó)，土地的所有權(quán)屬于國(guó)家。1998年建主觀臆想將地塊的使用條件以法律形式確定下來(lái)，立的土地有償使用制度，將土地的使用權(quán)實(shí)現(xiàn)了無(wú)異于作繭自縛。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，規(guī)劃的市場(chǎng)化，由此促進(jìn)了我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的高速發(fā)彈性和剛性同樣重要。但目前我國(guó)控規(guī)的

19、編制在展。控規(guī)各項(xiàng)指標(biāo)的確定，事實(shí)上是政府動(dòng)用了彈性方面明顯不足，除了所謂的“用地兼容性”外，公共部門的規(guī)劃?rùn)?quán)而賦予土地使用者的發(fā)展權(quán)。再無(wú)其它考慮。彈性的缺失使得規(guī)劃管理部門在土地發(fā)展權(quán)的確定，應(yīng)同時(shí)考慮土地使用者投資實(shí)際操作中，或忽視控規(guī)所制定的指標(biāo)而根據(jù)個(gè)的積極性和公眾利益的需要，換言之，應(yīng)在經(jīng)濟(jì)案情況重新確定指標(biāo)體系，或收到大量涉及關(guān)鍵發(fā)展和公眾利益之間取得平衡，單純強(qiáng)調(diào)任何一性指標(biāo)的調(diào)整申請(qǐng)，不僅使得控規(guī)的權(quán)威性受到方而忽略另一方，都會(huì)帶來(lái)問(wèn)題。英國(guó)1947年的挑戰(zhàn)，而且滋生管理過(guò)程中的尋租現(xiàn)象，使得指城鄉(xiāng)規(guī)劃法曾將土地的開(kāi)發(fā)權(quán)全部國(guó)有化，理由標(biāo)的調(diào)整成為某些管理者謀取自身私利的工具

20、。是當(dāng)時(shí)的土地私有帶來(lái)?yè)頂D、環(huán)境污染、房?jī)r(jià)上漲等一系列問(wèn)題，因此要求土地所有者在土地流3控制性詳細(xì)規(guī)劃的產(chǎn)權(quán)解析：土地發(fā)轉(zhuǎn)時(shí)，必須向政府交納相當(dāng)于開(kāi)發(fā)權(quán)權(quán)益 100%展權(quán)的開(kāi)發(fā)稅，此舉使英國(guó)當(dāng)時(shí)的房地產(chǎn)市場(chǎng)交易近乎停滯，1953 年保守黨上臺(tái)時(shí)廢止了這一開(kāi)發(fā)控規(guī)編制和實(shí)施中存在的諸多問(wèn)題，是我國(guó)稅，才使得房地產(chǎn)市場(chǎng)逐漸復(fù)蘇。這是片面強(qiáng)調(diào)城市高速發(fā)展轉(zhuǎn)型期的各種矛盾，如效率與公平、公眾利益而忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后果。美國(guó)的區(qū)劃，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)與管理水平不足等的集中反映。目特別強(qiáng)調(diào)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，長(zhǎng)期以來(lái)將其奉為前規(guī)劃界對(duì)控規(guī)問(wèn)題的探討，很多還是就控規(guī)本美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成功的原因和動(dòng)力，但近年來(lái)出現(xiàn)身論控規(guī)

21、，沒(méi)有從其本源界定土地產(chǎn)權(quán)尤其的越來(lái)越多的“NIMBY (not in my backyard)”是土地發(fā)展權(quán)的重要手段這一點(diǎn)上去分析，因而問(wèn)題，也令政府頭疼不已，這是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視公眾利益的后果。因此，控規(guī)的編制與實(shí)施，視了現(xiàn)實(shí)生活中各種利益群體對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影必須兼顧經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。響，因此技術(shù)上合理的方案常常難以實(shí)施。在控規(guī)編制和管理過(guò)程中，通過(guò)制定一系列的配套政4轉(zhuǎn)型期我國(guó)控制性詳細(xì)規(guī)劃改進(jìn)的思路策體系建立權(quán)利流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制，讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用，輔以行政調(diào)控，才是解決4.1 “終極藍(lán)圖”式的規(guī)劃轉(zhuǎn)型為“過(guò)程單純靠技術(shù)和行政管理困境的根本出路。一個(gè)典規(guī)劃”強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)規(guī)劃型的例

22、子是美國(guó)區(qū)劃中的“發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”。對(duì)歷史如果將在技術(shù)主義和物質(zhì)性規(guī)劃基礎(chǔ)上編制建筑、農(nóng)田或其它環(huán)境保護(hù)用地由于區(qū)劃而損失的控規(guī)以法律的形式確定下來(lái)，事實(shí)上是將控規(guī)的開(kāi)發(fā)權(quán)，通過(guò)建立發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度及交易市視作“終極藍(lán)圖”，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)瞬息萬(wàn)變的場(chǎng)，這些用地的所有者可以將他們擁有的土地發(fā)需求。 尤其是在編制新區(qū)的控規(guī)時(shí)，投資主體尚展權(quán)出售給其它發(fā)展商，這樣，發(fā)展商就可以在未明確，這時(shí)控規(guī)的彈性要求高于剛性要求。控政府的許可下在指定區(qū)域內(nèi)進(jìn)行高密度的開(kāi)發(fā)利規(guī)的編制更象一份策劃文件，首先應(yīng)進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)用，而被限制發(fā)展權(quán)的土地所有者也通過(guò)這種轉(zhuǎn)研和分析，如該區(qū)會(huì)吸引什么性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，哪一移間接地實(shí)現(xiàn)了自己

23、的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益和種類型的居住，然后大致給出比較重要的指標(biāo)，環(huán)境效益的統(tǒng)一。如土地使用性質(zhì)和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，作為招商引資的參上述實(shí)例說(shuō)明，和控規(guī)編制確定的各項(xiàng)指標(biāo)考。在投資主體明確后，可以對(duì)之前制定的指標(biāo)相比，配套政策的制定，涉及到各主體的利益分進(jìn)行深化和調(diào)整，并給出更為詳細(xì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)條配，對(duì)規(guī)劃的實(shí)施起著同等（某些情況下可能更件。在投資主體發(fā)生變更時(shí)，應(yīng)及時(shí)調(diào)整既定的為）重要的作用。其次，考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)控規(guī)指標(biāo)。城市舊城區(qū)控規(guī)的編制則采用不同的展時(shí)期對(duì)控規(guī)的靈活性要求更高，可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)方法。規(guī)劃師應(yīng)將大量的時(shí)間花費(fèi)在現(xiàn)狀，尤其手段而非單靠行政手段建立兼具靈活性和公平性是與土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)的

24、各種信息的調(diào)查上，熟悉現(xiàn)的規(guī)劃管理體系?？匾?guī)指標(biāo)的修改本質(zhì)是發(fā)展權(quán)有土地使用者的各種權(quán)益，避免形成控規(guī)編制侵的轉(zhuǎn)移，會(huì)引起土地權(quán)益在使用者和社會(huì)之間的權(quán)的糾紛。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)制定的戰(zhàn)略（如舊重新分配。禁止控規(guī)指標(biāo)體系的修改從目前來(lái)看區(qū)改造還是歷史保護(hù)），提出相應(yīng)的指標(biāo)體系。如顯然并非現(xiàn)實(shí)的做法，但如就修改的部分進(jìn)行經(jīng)為達(dá)到歷史風(fēng)貌保護(hù)之目的，剛性的指標(biāo)要加濟(jì)與社會(huì)評(píng)估，要求土地使用者交納由于指標(biāo)更強(qiáng)。如希望引進(jìn)開(kāi)發(fā)商來(lái)進(jìn)行舊城改造，則要注改引起的土地增值的部分收益，反而可視作市場(chǎng)重彈性的指標(biāo)體系，在進(jìn)行成本效益測(cè)算后給出主體對(duì)規(guī)劃的積極修正機(jī)制。這就要求政府各具有吸引力的指標(biāo)，以達(dá)到設(shè)定的規(guī)

25、劃目標(biāo)。部門尤其是國(guó)土和規(guī)劃部門密切協(xié)作，并通過(guò)整將控規(guī)由“終極藍(lán)圖”式的規(guī)劃調(diào)整為“過(guò)合土地產(chǎn)權(quán)信息系統(tǒng)，建立起對(duì)規(guī)劃審批、實(shí)施程規(guī)劃”，要求對(duì)目前的控規(guī)編制內(nèi)容和審批過(guò)權(quán)力的經(jīng)濟(jì)制約和監(jiān)督機(jī)制。程進(jìn)行精簡(jiǎn)，并迅速地對(duì)市場(chǎng)的變化做出反映。在投資主體不明朗的情況下，應(yīng)改變那種動(dòng)輒上5 結(jié)語(yǔ)百頁(yè)圖紙（包括大量的圖則）、內(nèi)容大而全的控規(guī)編制方法，可以制定大地塊的控制指標(biāo)，而非細(xì)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家（Barzel, 1989; North, 1993）化到每個(gè)地塊。投資主體明朗之后，在大指標(biāo)的認(rèn)為，在未建立起適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)機(jī)能環(huán)境指導(dǎo)之下，再進(jìn)行各個(gè)地塊詳細(xì)指標(biāo)體系的編（functioning market）

26、前，建立清晰產(chǎn)權(quán)的交易成制。這樣，將原來(lái)一次性完成的控規(guī)分解為若干本十分高昂。李 (Li,1996)指出在信息不完全、政次“過(guò)程規(guī)劃”，可以使控規(guī)更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)較多時(shí)，激進(jìn)的產(chǎn)權(quán)明晰化并不的要求，對(duì)土地開(kāi)發(fā)真正起到調(diào)控作用。適應(yīng)中國(guó)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。張維迎（2000）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，運(yùn)用法律的成本非常高。如果把法律不4.2建立和控規(guī)編制配套的制度政策體能寫清的行為交給法律去管，會(huì)產(chǎn)生很多問(wèn)題。系強(qiáng)調(diào)規(guī)劃實(shí)施控規(guī)法定化，實(shí)質(zhì)上明晰土地發(fā)展權(quán)的過(guò)程，是目前我國(guó)控規(guī)的編制和實(shí)施，主要從技術(shù)合建立城市規(guī)劃法制化管理的方向。然而，忽視中理角度出發(fā)，靠行政性手段強(qiáng)制推行，未能將土國(guó)轉(zhuǎn)型期高速發(fā)

27、展的不確定性及宏觀經(jīng)濟(jì)與政治地的發(fā)展權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)益和社會(huì)效益統(tǒng)一考慮。正環(huán)境的影響，僵化地照搬發(fā)達(dá)國(guó)家、地區(qū)的做法如趙燕菁（2005）所指出的，城市規(guī)劃編制多將和經(jīng)驗(yàn)，將所謂的規(guī)劃理性強(qiáng)加于市場(chǎng)理性之規(guī)劃實(shí)施假設(shè)發(fā)生在交易成本為零的世界，而忽上，會(huì)使規(guī)劃在現(xiàn)實(shí)中處處碰壁。在西方發(fā)達(dá)國(guó)19我田制控國(guó)莉路出與惑困的劃規(guī)細(xì)詳性求是理論論壇獲獎(jiǎng)?wù)撐腅ssay Competitionon Planning Theory2002城第年70劃規(guī)市卷31CITY1.NO31.VOL期1第REVIEWPLANNING2007.JAN家并不乏這樣的先例。在美國(guó)規(guī)劃界盛行的模仿參考文獻(xiàn)（References）歐洲城市

28、的“新城市主義”，由于試圖將規(guī)劃師的1李廣兵. 土地保護(hù)立法：土地權(quán)、發(fā)展權(quán)與環(huán)偏好強(qiáng)加于社區(qū)居民，而漠視居民工作、生活等境權(quán)的平衡EB/OL./實(shí)際需求，被經(jīng)濟(jì)學(xué)家和其它學(xué)者無(wú)情地譏諷為show.asp?ID=263，2006/1/20.“神話（”Jarvis, 2003）。20世紀(jì)70年代中期經(jīng)濟(jì)2梁江，孫暉. 規(guī)劃管理體制改革的關(guān)鍵審批危機(jī)以來(lái)，英美城市規(guī)劃的重點(diǎn)從規(guī)范開(kāi)發(fā)逐步程序的法制化J. 城市規(guī)劃，2000,（7 ）.轉(zhuǎn)變?yōu)榧?lì)開(kāi)發(fā)，規(guī)劃師認(rèn)識(shí)到只有充分兼顧經(jīng)3孫弘. 中國(guó)土地發(fā)展權(quán)研究：土地開(kāi)發(fā)與資源保濟(jì)和社會(huì)效益，才能使規(guī)劃真正

29、在城市發(fā)展中起護(hù)的新視角M. 中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004 .到重要作用。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)超常規(guī)高速發(fā)展的時(shí)4 汪利娜. 中國(guó)的城市土地所有制變革 E B / O L .期，規(guī)劃師應(yīng)該采取一種更為靈活和務(wù)實(shí)的態(tài)/jingjisuo/yjlw/01.asp?度，積極了解經(jīng)濟(jì)和社會(huì)機(jī)制，而非整日埋頭于id=287, 2004/4/25.圖板和計(jì)算機(jī)前閉門造車地編制各種指標(biāo)及繪制5張留昆. 深圳市法定圖則面臨的困難及對(duì)策初海市蜃樓般的設(shè)計(jì)意象圖。將控規(guī)的問(wèn)題歸結(jié)于探J.城市規(guī)劃，2000,（8）：28-30.成果形式不能法定化和流于形式的公眾參與，難6 張維迎.

30、法律：通過(guò)第三方實(shí)施的行為規(guī)范 J .免有掩耳盜鈴之虞。只有真正理解控規(guī)的經(jīng)濟(jì)、讀書，2000,（11 ）：76 - 81 .法律和社會(huì)屬性，建立起尊重土地發(fā)展權(quán)基礎(chǔ)上7 趙燕菁. 制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的城市規(guī)劃 J . 城的市場(chǎng)化政策體系，同時(shí)推進(jìn)政治體制的進(jìn)一步市規(guī)劃，2 0 0 5 ,（6 , 7 ）.改革建立高效、廉潔、透明的政府，才能使8鄒兵, 陳宏軍. 敢問(wèn)路在何方？由一個(gè)案例控規(guī)真正地實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)和控制土地開(kāi)發(fā)、建構(gòu)科學(xué)透視深圳法定圖則的困境與出路 J . 城市規(guī)化的規(guī)劃管理體系之目標(biāo)。劃，2003,（2）：61 - 67 .9Barzel Y. Economic Analysis of

31、 Property RightsM.2nd注釋（Notes）ed. Cambridge University Press, 1997.常見(jiàn)的例子有位置、面積類似的地塊在容積率規(guī)10 Cheung S N S. Will China GoCapitalist? An定方面有顯著差異，對(duì)公共配套設(shè)施的要求也Economic Analysis of Property Rights and Institutional明顯不同，導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)的不公平性。ChangeM. The Institute of Economic Affairs,1982. 根據(jù)孫弘（2 0 0 4 ）的研究，土地發(fā)展權(quán)是指改1

32、1 Coase R H. The Problem of Social CostA. The Firm,變土地現(xiàn)狀用途和強(qiáng)度等利用方式, 進(jìn)行非農(nóng)建the Market, and the LawC. Chicago and London: The設(shè)開(kāi)發(fā)過(guò)程中動(dòng)態(tài)的權(quán)利歸屬與利益分配, 是落University of Chicago Press,1988.95-156.實(shí)土地用途管制、耕地與環(huán)境保護(hù)政策的基礎(chǔ)12 Jarvis H. Dispelling the Myth That Preference Makes性產(chǎn)權(quán)與制度設(shè)計(jì)。Practice in Residential Location and Transport Behaviour 根據(jù)張五常(1982)、Oi (1996) 等人的分析，中國(guó)雖J. Housing Studies,2003，18（4）：587-606.然沒(méi)有建立起類似西方的私有化產(chǎn)權(quán)體系，但經(jīng)13