財(cái)政研究論文-公共財(cái)政理論再分析逐步建立公共財(cái)政框架，是今后一個(gè)時(shí)期我國財(cái)政改革的主要目標(biāo)。但對什么是公共財(cái)政，為何要構(gòu)建公共財(cái)政，目前還存在許多認(rèn)識上的誤區(qū)。只有澄清這些認(rèn)識上的誤區(qū)，才能創(chuàng)建實(shí)質(zhì)意義上的公共財(cái)政。一、什么是公共財(cái)政財(cái)政是國家（政府）為主體的經(jīng)濟(jì)活動（分配活動），這在我國已經(jīng)形成了共識，因此財(cái)政從來就是國家（政府）財(cái)政，這是財(cái)政的本質(zhì)，或財(cái)政一般，問題的關(guān)鍵在于國家的性質(zhì)不同，社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制不同，決定著國家為主體的經(jīng)濟(jì)活動（分配活動）目的及達(dá)到目的途徑不同。從而形成了不同的財(cái)政類型（模式）或稱財(cái)政特殊。公共財(cái)政作為我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)下財(cái)政改革與發(fā)展的目標(biāo)模式，對其內(nèi)涵的認(rèn)識，必然要從社會主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境入手。社會主義生產(chǎn)的目的在于要最大限度地滿足全體人民日益增長的物質(zhì)文化生活的需要。問題的關(guān)鍵在于滿足人們需要的資源總是有限的，要使有限的資源盡可能地滿足人們的需要，效率是關(guān)鍵，是第一位的。要使經(jīng)濟(jì)活動符合效率的要求，必然要相應(yīng)的效率裝置，而迄今為止，市場機(jī)制是人們發(fā)現(xiàn)的使經(jīng)濟(jì)活動有效率的唯一裝置。換句話說，在經(jīng)濟(jì)制度中，沒有市場機(jī)制也就沒有效率。但市場失敗的存在決定著市場機(jī)制只能有效率地提供具有排他性和競爭性的私人物品，滿足社會成員的私人需要，對社會成員個(gè)人需要圖譜中的公共需要則無法有效滿足，而公共需要又是社會成員個(gè)人圖譜中客觀存在的。既然市場機(jī)制無法有效提供，就只能通過某種非市場機(jī)制來提供。這種非市場機(jī)制在我國約定俗成稱為財(cái)政機(jī)制。市場機(jī)制提供的滿足私人需要的物品稱為私人物品，與此相對應(yīng)，財(cái)政機(jī)制提供的滿足公共需要的物品稱為公共物品。據(jù)此，在市場經(jīng)濟(jì)下，財(cái)政就是政府通過非市場機(jī)制提供公共物品滿足社會公共需要的經(jīng)濟(jì)活動或分配活動。問題到此還沒有完結(jié)，關(guān)鍵在于資源稀缺的前提下，政府如何提供公共物品才能使社會成員的私人需要和公共需要得到最優(yōu)滿足，實(shí)現(xiàn)社會成員個(gè)人福利水平最大化，或者更明確地說，政府財(cái)政機(jī)制提供公共物品如何才能符合經(jīng)濟(jì)活動效率的要求？既然市場機(jī)制是使經(jīng)濟(jì)活動有效率的唯一裝置，財(cái)政機(jī)制要符合經(jīng)濟(jì)效率的要求，其實(shí)質(zhì)上也必然是一種模擬市場機(jī)制。財(cái)政采用模擬市場機(jī)制提供公共物品，實(shí)質(zhì)上也就是要求按社會成員的意愿（偏好）提供公共物品。問題是社會成員眾多，而公共物品只能統(tǒng)一提供，這就需要通過某種裝置將社會成員個(gè)人對公共物品的個(gè)人偏好匯總成集體偏好。這就是說，在市場經(jīng)濟(jì)體制下要使社會成員福利水平最大化，政府財(cái)政機(jī)制提供公共物品滿足社會公共需要必須按社會成員的集體偏好（大多數(shù)人的意志）進(jìn)行，由社會成員對政府財(cái)政活動進(jìn)行約束和規(guī)范。由此可見，公共財(cái)政就是市場經(jīng)濟(jì)體制下政府按社會公眾的集體意愿提供市場機(jī)制無法有效提供的公共物品滿足社會公共需要的經(jīng)濟(jì)活動或分配活動，而公共財(cái)政制度就是確保政府按社會公眾的集體意愿提供公共物品滿足社會公共需要的經(jīng)濟(jì)活動或分配活動的基本規(guī)則。二、如何正確理解公共財(cái)政上述公共財(cái)政的簡單定義中，實(shí)際上包含著十分豐富的內(nèi)涵。對此應(yīng)從以下幾個(gè)方面來理解：1公共財(cái)政是一種著眼于滿足社會公共需要的經(jīng)濟(jì)活動或分配活動。這里的分配指廣義的分配，包括資源配置、收入分配。最優(yōu)滿足社會公共需要構(gòu)成公共財(cái)政的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。社會公共需要決定著公共財(cái)政的存在，決定著公共財(cái)政的活動范圍和活動效果。公共財(cái)政則著眼于滿足社會成員的公共需要，公共財(cái)政不應(yīng)該成為超越市場的力量去滿足社會成員的私人需要。2公共財(cái)政活動的對象是提供公共物品。有需要就要有供給，滿足社會公共需要的供給途徑就構(gòu)成了公共財(cái)政活動的對象，這就是要提供公共物品。在這里，我們把政府公共財(cái)政為社會成員個(gè)人提供的各種產(chǎn)品和服務(wù)都稱為公共物品。私人物品則由市場提供，公共財(cái)政不能夠超越市場力量去提供私人物品，只能夠提供市場無法有效提供的公共物品。3公共財(cái)政的核心是效率。效率是經(jīng)濟(jì)活動的核心，公共財(cái)政作為政府為市場提供公共物品滿足社會公共需要的經(jīng)濟(jì)活動，其核心也是要解決效率問題。從計(jì)劃財(cái)政轉(zhuǎn)向公共財(cái)政說到底也是提高經(jīng)濟(jì)活動效率的必然要求。公共財(cái)政的效率表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是配置效率，二是生產(chǎn)效率或X-效率。配置效率指的是資源根據(jù)最終產(chǎn)品消費(fèi)者的偏好和預(yù)算約束線配置，從而使私人和公共物品的資源配置都達(dá)到帕累托效率狀態(tài)。從實(shí)踐角度看，配置效率是指下列問題：公共部門是否生產(chǎn)選民所需要的服務(wù)（公共支出）水平和組合？選民在政治市場上是自主的嗎？誰的偏好最重要？X-效率是從供給方來考慮的，指的是公共財(cái)政采用最好的方法和最有效的技術(shù)以最低成本生產(chǎn)公共物品。建立公共財(cái)政制度就是要最優(yōu)化制度安排，確保配置效率和生產(chǎn)效率得以實(shí)現(xiàn)。4公共財(cái)政的立足點(diǎn)是非市場贏利性。公共財(cái)政立足于非市場贏利性包括三個(gè)層次：一是指公共財(cái)政活動范圍立足于非市場競爭領(lǐng)域，不介入一般競爭性領(lǐng)域，不應(yīng)“與民爭利”；二是指公共財(cái)政活動立足于非市場競爭領(lǐng)域，也應(yīng)立足于非贏利性。政府向社會成員征收收入只應(yīng)以彌補(bǔ)公共物品的生產(chǎn)成本為限。通俗說法就是公共財(cái)政活動中應(yīng)做到“以支定收”，即根據(jù)社會成員對社會公共需要的需求確定公共物品的生產(chǎn)規(guī)模及相應(yīng)的公共支出規(guī)模，公共支出規(guī)模確定公共收入的規(guī)模，而不能以政府能夠征得的收入多少來安排支出，即不能“以收定支”?！耙灾Фㄊ铡笔钦不顒拥男袨闇?zhǔn)則。“以收定支”則是企業(yè)和家庭經(jīng)濟(jì)活動的行為準(zhǔn)則。5公共財(cái)政是運(yùn)行機(jī)制法治化的財(cái)政。公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制法治化就是說整個(gè)公共財(cái)政活動都置于法治化軌道上，在法律法規(guī)約束下進(jìn)行，做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)。當(dāng)然這里的“法”是民主基礎(chǔ)上反映最廣大人民群眾根本意志的“法”，是“合法的法”，即“正義之法”、“理性之法”、“合法之法”。通過民主的方式將社會成員對公共財(cái)政活動的集體意愿上升為法律，從而使社會成員的意志得以真實(shí)決定、約束規(guī)范和監(jiān)督政府公共財(cái)政活動，確保政府公共財(cái)政活動符合社會成員的根本利益。阿克頓曾言：“權(quán)力使人腐化，絕對的權(quán)力使人絕對腐化”。既然國家（政府）為了提供公共物品滿足社會公共需要的職責(zé)而被社會成員委以強(qiáng)制性的公共權(quán)力（政治權(quán)力），那么有效防范掌握了公共權(quán)力的公共部門及其官員濫用權(quán)力損害社會成員利益就成了社會公眾最關(guān)注的問題，而唯一的途徑就在于政府行為法治化，而政府公共財(cái)政活動法治化是關(guān)鍵。因此構(gòu)建公共財(cái)政框架，就不僅僅是從“公共性”方面入手“甩包袱”（縮減財(cái)政支出供給范圍），而且更為重要的是要從政府自身行為規(guī)范化入手，推進(jìn)政府公共財(cái)政活動的法治化。三、澄清認(rèn)識誤區(qū)創(chuàng)建我國公共財(cái)政客觀地說，建立公共財(cái)政框架的目標(biāo)雖然很明確，但目前無論是理論界還是政府部門都還對建立公共財(cái)政存在著認(rèn)識上的誤區(qū)。澄清這些理論認(rèn)識上的誤區(qū)，才有利于建立實(shí)質(zhì)意義上的公共財(cái)政制度。目前存在認(rèn)識誤區(qū)大致可歸納為以下幾個(gè)方面：1公共財(cái)政就是財(cái)政，而財(cái)政從來都是國家（政府）財(cái)政。這種誤解的錯(cuò)誤就在于只看到了財(cái)政的共性，而沒有看到財(cái)政的特性。的確，公共財(cái)政是財(cái)政的一種模式，財(cái)政從來也都是國家財(cái)政，但是不同的社會形態(tài)及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式下的財(cái)政呈現(xiàn)出各自不同的特征，財(cái)政的職能及實(shí)現(xiàn)機(jī)制都體現(xiàn)出明顯的差別，從而“財(cái)政一般”中顯示出“財(cái)政特殊”。如果說“公共財(cái)政就是財(cái)政，財(cái)政從來都是國家財(cái)政”，實(shí)質(zhì)上是否認(rèn)了不同社會形態(tài)及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式下財(cái)政的特殊性。照這種觀點(diǎn)，也就不存在中國財(cái)政適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求轉(zhuǎn)軌建立公共財(cái)政的必要。正確的認(rèn)識應(yīng)當(dāng)是，公共財(cái)政是財(cái)政的一種