財(cái)政研究論文-廣東省高等教育財(cái)政支出預(yù)算管理制度改革的探討摘要隨著我國高等教育進(jìn)入大眾化發(fā)展階段，高校規(guī)模的不斷擴(kuò)大與財(cái)政經(jīng)費(fèi)相對緊張的矛盾更加突出，以提高財(cái)政資金使用效率和效益為目的的高等教育預(yù)算管理制度的改革與創(chuàng)新被提上日程。本文分析了廣東省高等教育財(cái)政支出預(yù)算管理的現(xiàn)狀，揭示了當(dāng)前存在的一些問題，探討了廣東省高等教育財(cái)政支出預(yù)算管理制度的改革思路。關(guān)鍵詞高等教育財(cái)政支出；預(yù)算管理；績效評價(jià)長期以來，我國政府對高等教育的經(jīng)費(fèi)投入一般以規(guī)模大小和增長速度為價(jià)值取向，忽視了投入資金的效率和效益，導(dǎo)致部分高校盲目擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模而忽視了辦學(xué)質(zhì)量和效益，導(dǎo)致資源配置不合理，損失浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著我國高等教育規(guī)模不斷擴(kuò)大，高等教育進(jìn)入大眾化發(fā)展階段，經(jīng)費(fèi)供求矛盾更加突出，以提高財(cái)政資金使用效率和效益為主題的高等教育投入機(jī)制改革勢在必行。本文以此為契機(jī)，結(jié)合實(shí)際情況，對廣東省高校經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理模式改革的路徑選擇和創(chuàng)新進(jìn)行了探討。一、廣東省高等教育財(cái)政支出預(yù)算管理的現(xiàn)狀(一)廣東省省屬高校經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理暫行辦法(下文簡稱辦法)的實(shí)施情況及存在的問題2004年，為調(diào)動(dòng)高校擴(kuò)招的積極性、擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)、促進(jìn)高等教育的發(fā)展，廣東省改革現(xiàn)行高校經(jīng)費(fèi)基數(shù)加增長的撥款方式，實(shí)行學(xué)生綜合定額加少量專項(xiàng)資金的新的預(yù)算管理辦法。廣東省實(shí)施高校經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的主要內(nèi)容如下：1一是按學(xué)生不同層次和專業(yè)折算的學(xué)生當(dāng)量，以學(xué)校不同類型的生均定額標(biāo)準(zhǔn)核定高校正常經(jīng)費(fèi)：二是根據(jù)2002年高校經(jīng)費(fèi)生均支出水平，并考慮省級(jí)財(cái)政的承受能力，核定2004年新增的正常經(jīng)費(fèi)生均基準(zhǔn)定額為6300元生，省屬普通高校執(zhí)行生均基準(zhǔn)定額，專科學(xué)校下浮10；三是清理歸并現(xiàn)有各項(xiàng)?？?，重新設(shè)立少量專項(xiàng)資金，包括按中央和省有關(guān)規(guī)定設(shè)立的專項(xiàng)資金以及廣東省建設(shè)創(chuàng)新強(qiáng)校工程設(shè)立的學(xué)科與專業(yè)建設(shè)專項(xiàng)資金；四是實(shí)施范圍包括20所省直屬普通本?？茖W(xué)校、3所部委屬學(xué)校和5所省市共建學(xué)校。2辦法實(shí)施以來，加大了高等教育的投入，為廣東高等教育事業(yè)的發(fā)展、高校辦學(xué)規(guī)模和辦學(xué)質(zhì)量的提升作出了巨大貢獻(xiàn)，但是同時(shí)也存在以下問題：一是以辦學(xué)規(guī)模為導(dǎo)向，忽視辦學(xué)質(zhì)量，造成資源的配置和使用效率不高，績效不好。這種模式下的撥款依據(jù)是在校學(xué)生數(shù)量，生均成本實(shí)際是往年的決算數(shù)而非合理的成本。由于撥款的標(biāo)準(zhǔn)無法體現(xiàn)高校之間的資源利用效率與社會(huì)效益方面的差別，在校生數(shù)量多的學(xué)校獲得更多的撥款，導(dǎo)致高校在數(shù)量和層次結(jié)構(gòu)上盲目擴(kuò)張和升級(jí)，并因缺乏績效評價(jià)導(dǎo)致了教育質(zhì)量的下滑和教育經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)。二是以爭取更多撥款為導(dǎo)向，忽視學(xué)科和專業(yè)設(shè)置。部分高校不是以自身優(yōu)勢為主，而是設(shè)法增加所謂的低成本專業(yè)。無法引導(dǎo)高校實(shí)現(xiàn)教育數(shù)量與教育質(zhì)量的統(tǒng)一，也無法引導(dǎo)高校提高辦學(xué)效益。三是盲目擴(kuò)大建設(shè)，資金使用效益不高。四是生均基準(zhǔn)定額四年保持不變，忽略了通貨膨脹和辦學(xué)成本上升等因素，使得高等教育投入增長有所下降。辦法明確規(guī)定：“在編制下一年度預(yù)算前，學(xué)校按要求準(zhǔn)確填列有關(guān)數(shù)據(jù)，報(bào)廣東省教育廳、廣東省財(cái)政廳審核，廣東省財(cái)政廳結(jié)合財(cái)力可能并考慮學(xué)校當(dāng)年的增支因素，與廣東省教育廳商量、確定下一年度的生均定額”。(二)廣東省高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)存在的問題1專門的高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)體系尚未建立。2004年，廣東省出臺(tái)了廣東省財(cái)政支出績效評價(jià)試行方案，并選擇“高?；窘ㄔO(shè)財(cái)政貼息貸款”項(xiàng)目和學(xué)科專項(xiàng)等進(jìn)行試點(diǎn)。雖然財(cái)政教育支出績效評價(jià)體系已經(jīng)建立，但需要在實(shí)務(wù)工作中不斷完善。而專門的高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)體系還只處于理論探討中，尚未形成一套完整、科學(xué)、規(guī)范和合理的評價(jià)體系。廣東省高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)體系建設(shè)主要存在以下幾個(gè)問題：一是如何對高等教育財(cái)政支出進(jìn)行科學(xué)分類，不同學(xué)科、不同專業(yè)和學(xué)生層次的開支具有不同的特點(diǎn)；二是評價(jià)指標(biāo)的通用性，由于高等教育財(cái)政支出的公共性與復(fù)雜性，找到合適的指標(biāo)來反映所有的項(xiàng)目難度較大；三是評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)如何制定，即使同屬一省，但由于各類學(xué)校的具體情況不同，使得評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的合理性和可比性值得深究。2未建立對應(yīng)的績效考核和追蹤問效制度?？冃Э己撕妥粉檰栃е贫鹊娜笔?，使得高等教育財(cái)政支出預(yù)算的編制、執(zhí)行和績效評價(jià)沒有形成一個(gè)系統(tǒng)的整體。目前，部分高校在預(yù)算管理上只重視爭取更多的經(jīng)費(fèi)和把錢花出去，而忽視了預(yù)算資金的有效性和效率性，沒有從源頭上控制沒有績效和低績效的教育投八項(xiàng)目。在教育投資責(zé)任上也沒有形成績效考核和追蹤問效制度，導(dǎo)致已經(jīng)實(shí)施的高等財(cái)政教育支出績效評價(jià)流于形式。3未形成有效的高等教育財(cái)政支出的績效監(jiān)控機(jī)制。目前，對高等教育財(cái)政支出監(jiān)督制度的改革雖然取得了一定進(jìn)展，如實(shí)行國庫集中支付制度、政府采購制度以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等，但仍然存在著一些問題。如對高等教育財(cái)政支出審計(jì)或檢查的內(nèi)容仍只注重于合法性和合規(guī)性審核，未轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的評價(jià)；監(jiān)督工具以事后審計(jì)為主，沒有引入以事前定目標(biāo)、事中監(jiān)督和事后評價(jià)的效益審計(jì)。二、廣東省高等教育財(cái)政支出預(yù)算管理模式的改革思路(一)建立績效預(yù)算理念，引入績效撥款機(jī)制績效預(yù)算的核心思想是：“績效與結(jié)果相掛鉤，預(yù)算以績效為依據(jù)”，具體包括三方面：1以結(jié)果為導(dǎo)向。這種結(jié)果是一種社會(huì)效益，是產(chǎn)出的進(jìn)一步延伸。例如，政府修建了一條高速公路，這條路就是產(chǎn)出，而這條路帶來的效益社會(huì)綜合效益(如公眾的交通便利、企業(yè)的運(yùn)輸成本減少、地方經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)等)才是結(jié)果。2以績效為依據(jù)。資源的配置必須以產(chǎn)生的績效即社會(huì)綜合效益為依據(jù)，績效越大，獲得的資源越多，反之則越少。而傳統(tǒng)預(yù)算模式下僅以產(chǎn)出即這條路本身為依據(jù)作為獲取財(cái)政支出甚至申報(bào)政績的籌碼。3以評價(jià)為核心?？冃У拇_定最終依靠評價(jià)指標(biāo)來衡量，如高速公路績效的衡量可以通過車流量、人流量來計(jì)量。因此，績效評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)成為績效預(yù)算實(shí)施成功與否的關(guān)鍵?？冃ьA(yù)算在高等教育財(cái)政支出預(yù)算管理的應(yīng)用過程應(yīng)當(dāng)包括以下三個(gè)基本步驟：1績效目標(biāo)設(shè)定。給每個(gè)支出項(xiàng)目設(shè)定若干績效目標(biāo)指標(biāo)，并評價(jià)指標(biāo)的合理性，為確定項(xiàng)目撥款額以及事后評價(jià)提供依據(jù)。2績效撥款。根據(jù)確定的績效目標(biāo)和成本，計(jì)算預(yù)定撥款額度，將實(shí)施環(huán)節(jié)委托給有關(guān)行政部門。3績效評價(jià)。評價(jià)績效目標(biāo)達(dá)成情況，為結(jié)算提供依據(jù)，根據(jù)目標(biāo)的完成程度，以增減財(cái)政支出的方式進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。同時(shí)，分析單位未達(dá)到目標(biāo)指標(biāo)的原因。提出意見和建議。從高等教育目前的情況看，對高校實(shí)行完全的預(yù)算經(jīng)費(fèi)與績效指標(biāo)掛鉤的績效預(yù)算制度是不現(xiàn)實(shí)的，原因在于：一方面。高等教育的大部分開支相對比較穩(wěn)定，而績效預(yù)算相對波動(dòng)性較大，立即實(shí)行完全的績效撥款機(jī)制在實(shí)際運(yùn)作中阻力較大：另一方面，對高等教育財(cái)政支出績效的度量存在難度。例如經(jīng)濟(jì)效益、人口素質(zhì)、綜合國力等等。作為績效指標(biāo)在客觀性、代表性和可操作性等方面很難兼顧，有待于在實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)和求證。因此，從可行性的角度來說，可以先實(shí)行部分績效撥款制度。即將總預(yù)算資金分為普通撥款和績效撥款，比例大致可以按7：3或8：2確定；普通撥款按照生均定額與學(xué)生規(guī)模的乘積獲得，績效撥款通過關(guān)鍵指標(biāo)的績效評價(jià)來確定。績效好的予以獎(jiǎng)勵(lì)，績效差的適當(dāng)核減下一年度的預(yù)算經(jīng)費(fèi)。(二)預(yù)算管理模式改革的路徑選擇績效預(yù)算是世界性的財(cái)政改革潮流，是廣東省財(cái)政支出預(yù)算管理制度改革的方向，也是廣東省高等教育財(cái)政支出預(yù)算管理模式的發(fā)展方向。從國外推行績效撥款或績效預(yù)算的過程來看，都經(jīng)歷