深圳經濟特區(qū)殯葬管理條例（送審稿）的起草說明 為貫徹落實國家、省、市近年來關于殯葬改革的新政策，進一步推進我市的殯葬改革工作，鞏固改革成果，依法加強殯葬管理，我局結合實際情況，對深圳經濟特區(qū)殯葬管理條例（以下簡稱條例）進行全面修改，形成了條例（送審稿）。現(xiàn)將有關問題說明如下：一、修訂條例的必要性及經過2000年1月11日，深圳市第二屆人民代表大會常務委員會第三十七次會議通過條例,2000年1月11日深圳市人民代表大會常務委員會公告第100號公布,到現(xiàn)在實施10多年來，對于推動我市殯葬改革，節(jié)約殯葬用地，促進社會主義精神文明建設，起到了積極作用。我市連續(xù)16年火化率達到100，目前，我市有國家一級殯儀館1個，2個殯儀服務站，5家經營性墓園，19家公益性墓園，126塊深埋綠化地。但隨著我市社會經濟的發(fā)展和殯葬改革工作的深化，條例部分規(guī)定已不符合實際管理需要，有必要進行修訂。（一）殯葬規(guī)劃及設施建設滯后，不能滿足市民的殯葬需求。殯葬工作仍存在投入不足問題，基本殯葬服務設施設備存在老化問題，公益性墓園、骨灰樓以及海葬等綠色殯葬設施不完善。此外，我市已于2012年推行免除在我市死亡、尸體實行火化的居民和在異地死亡且尸體實行火化的本市戶籍居民基本殯葬服務費的惠民措施。這些惠民措施應當在條例中予以體現(xiàn)。（二）殯葬管理體制沒有理順。目前，我市殯葬管理仍然存在“管所合一”問題，這種運行模式帶有濃重的計劃經濟色彩，對殯葬管理的公平、公正、公開形成障礙。（三）公墓管理機制已不完全符合實際需要。在一定程度上存在公墓管理不規(guī)范問題，需要通過修訂條例，加強現(xiàn)有公墓經營行為的監(jiān)督管理，規(guī)范墓穴、骨灰存放格位租用（購買）行為，嚴禁炒買炒賣或私自轉讓墓位格位，嚴格限定墓穴面積，整改超規(guī)定面積的墓穴，嚴格執(zhí)行墓地（穴）使用期間的有關規(guī)定，提高墓葬用地的循環(huán)使用，做好墓穴各位的租賃、價格、資料檔案等工作。（四）喪葬服務市場監(jiān)管制度缺失，殯葬服務市場不夠規(guī)范。目前，基本殯葬服務之外的其他殯葬服務實行市場化之后，條例欠缺相關管理制度，監(jiān)管部門監(jiān)管無法可依，導致殯葬服務市場秩序混亂，損害消費者利益的問題時有發(fā)生。（五）上海等城市在殯葬方面有一些成功的經驗，可以為深圳所借鑒，進一步提高深圳殯葬服務水平。如國內廣州、上海分別提取墓穴銷售收入的3.5%和3%作為公墓維護基金，有利于公墓可持續(xù)發(fā)展。鑒于條例部分內容已不符合我市殯葬管理的實際需要，我局自2011年以來積極推進條例修訂工作積極開展修訂條例調研工作，形成條例（修訂草案）之后，我局多次赴殯儀館、吉田墓園、市殯葬管理所、寶山園、市殯葬協(xié)會等單位進行調研或組織上述單位進行集中研討。2014年，我局先后兩次公開征求各區(qū)和殯葬聯(lián)席工作小組成員單位的意見。我局根據(jù)相關單位的意見進行多次修改后，形成目前的條例（送審稿）。修訂條例工作已納入2014年市人大調研類立法計劃。二、修改的主要內容條例（送審稿）在原條例六章、四十二條的基礎上，根據(jù)管理需要和具體管理措施的分類，調整為七章、六十五條，包括總則，殯葬設施規(guī)劃、建設與管理，遺體處理及喪事活動，殯葬服務業(yè)，監(jiān)督管理，法律責任和附則。修改、增加的主要內容有：（一）明確殯葬管理堅持全面實行火葬，節(jié)約土地，保護環(huán)境的原則，提倡文明節(jié)儉辦喪事（第三條）。在此基礎上，完善相關配套措施，例如要求提倡和鼓勵生態(tài)安葬，推廣樹葬、海葬等節(jié)地葬法，逐步改變以骨灰占地墓葬為主的局面。采用上述方式安置骨灰的，由政府予以獎勵補貼（第三十四條）。（二）明確市、區(qū)人民政府應當加強對本行政區(qū)域內的殯葬管理工作的領導，將殯葬工作納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，完善殯葬服務體系，保障對殯葬事業(yè)的財政投入（第四條）。在此基礎上，規(guī)定市規(guī)劃國土部門應當會同民政部門加強全市殯葬設施的規(guī)劃工作，民政部門應當加強全市殯葬設施的建設管理工作，在現(xiàn)有法定規(guī)劃的基礎上，科學合理確定公墓、火葬場、殯儀館、骨灰處理場等殯葬設施的數(shù)量、規(guī)模、布局和功能，擬訂特區(qū)殯葬事業(yè)發(fā)展計劃并會同有關部門制定特區(qū)殯葬設施建設規(guī)劃，將新建和改造墓園、火葬場、殯儀館、骨灰處理場所專項規(guī)劃納入城市建設規(guī)劃和基本建設計劃，報市政府批準后實施（第九條）。（三）逐步理順殯葬管理體制。在明確民政部門是殯葬工作的行業(yè)主管部門、依法開展殯葬管理工作的同時，規(guī)定市、區(qū)民政部門可以根據(jù)需要委托依法成立的管理公共事務的組織對違反殯葬管理法律、法規(guī)的行為行使處罰權（第五條第二款）。（四）規(guī)范公墓經營行為。1、結合民政部關于進一步深化殯葬改革促進殯葬事業(yè)科學發(fā)展的指導意見（民發(fā)2009170號）、廣東省殯葬事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃和廣東省政府關于強化全省殯葬基本公共服務的意見（粵府201167號）提出的關于公益性公墓和經營性公墓定位問題，明確規(guī)定公墓分為經營性公墓和公益性公墓（第十二條），明確未經許可，不得進行公墓設施建設和從事相關營業(yè)活動（第十三條）。2、規(guī)范公墓建設要求，限制墓穴占地面積，要求公墓配套完善骨灰樓堂并設立撒散、深埋、樹葬、花葬、草坪葬、壁葬、寄存等節(jié)地葬法葬區(qū)并明確要求設立節(jié)地葬區(qū)（第十四條）。3、為切合目前墓穴和骨灰存放格位銷售、租賃的實際情況，在禁止轉讓、炒賣的原則下，允許為死者健在的配偶留作合葬的墓穴及向符合市政府相關規(guī)定的高齡老人、危重病人預租墓穴或者骨灰存放格位。購買、承租墓穴或者骨灰存放格位的經辦人應為死者的直系親屬、配偶或者受其直系親屬、配偶委托的自然人（第十五條）。4、為使違規(guī)銷售墓穴、禁止轉讓等措施得以有效落實，規(guī)定公墓墓穴和骨灰存放格位的租（售）實行實名制管理，經營單位應當詳細記載租用者身份信息和死者基本信息（第二十條）。5、明確墓穴和骨灰存放格位的租用者（購買者）應當按照規(guī)定交納維護管理費。連續(xù)2年不交納維護管理費，公墓服務機構應當書面通知并登報公告。自公告之日起3個月內仍未交納者，公墓服務機構可以按照合同約定自行處理；合同未作約定的，可在使用期屆滿后將骨灰以生態(tài)節(jié)地方式安置（第二十一條）。（五）規(guī)范殯葬服務。1、設置保障殯葬服務質量制度。第一，鼓勵從事殯葬服務的人員持有相關部門核發(fā)的職業(yè)資格等級證書（第四十二條）。第二，規(guī)范殯葬服務機構及其工作人員的服務，規(guī)定行為殯葬服務機構及其工作人員上門服務時，應當事先征得喪事承辦人同意，并出示工作證、從業(yè)資格證等證件；協(xié)助喪事承辦人在殯葬服務機構辦理相關手續(xù)時，應遵守相關單位管理規(guī)定，并如實告知喪事承辦人有關規(guī)定（第四十三條）。第三，明確殯葬服務機構的從業(yè)人員應當遵守操作規(guī)程和職業(yè)道德，實行規(guī)范化的文明服務，不得利用工作之便謀取私利、索取財物（第四十四條）。第四，引入殯葬行業(yè)自律機制，明確規(guī)定殯葬行業(yè)協(xié)會應當按照組織章程開展活動，維護行業(yè)、會員的合法權益并發(fā)揮行業(yè)自律作用，維護市場秩序和公平競爭，促進殯葬行業(yè)健康發(fā)展（第七條）。2、在殯葬基本服務惠民措施方面，規(guī)定本市戶籍居民和在特區(qū)內死亡的非戶籍居民，遺體實行火化的，基本殯葬服務項目費用統(tǒng)一由市財政承擔，納入部門預算（第四十條第一款）。3、在價格管理方面，明確規(guī)定：第一，殯葬基本服務價格管理政策由市價格主管部門會同民政部門另行制定。選擇性殯葬服務項目由殯葬服務單位向民政主管部門提出，經民政主管部門會同價格主管部門核準立項，實行政府指導價管理。第二，公益性公墓服務收費項目由省政府價格主管部門統(tǒng)一制定，實行政府定價管理。第三，經營性公墓服務收費項目由民政主管部門會同價格主管部門核準立項，實行政府指導價管理。第四，民政部門主辦的殯葬服務單位銷售的喪葬用品價格實行政府指導價管理；其他經營者提供的喪葬用品價格實行市場調節(jié)價。第五，殯葬服務機構應當在經營、服務場所及網(wǎng)站公示收費項目及其收費標準，不得捆綁、強迫或誤導消費（第四十條第二款至第七款）。4、規(guī)范當事人權利義務。條例明確要求殯葬服務機構提供殯葬服務，應當與喪事承辦人簽訂市民政部門制定的殯葬服務合同。殯葬服務合同的示范文本由市民政部門會同市市場監(jiān)督管理部門制定（第四十一條）。5、規(guī)范遺體接運與停放。在遺體接運方面，條例首先區(qū)分基本殯葬服務和選擇性殯葬服務，明確殯儀館應當按規(guī)定提供遺體接送、遺體存放、遺體告別、遺體火化、骨灰寄存或生態(tài)葬等殯葬服務項目。經營性殯儀服務機構不得提供遺體接送、遺體存放、遺體火化、骨灰寄存等殯葬服務，不得在城市主干道兩側、交通樞紐周邊、風景名勝區(qū)、公園、城市主要景觀設施和旅游景點周邊設置殯葬用品銷售點。非殯葬服務機構不得從事經營性殯儀活動（第三十九條）。第二，條例還明確規(guī)定遺體接運原則上由殯儀館接運，同時規(guī)范接運遺體車輛的標準、統(tǒng)一標識等事項（第二十五、二十六條）。在遺體停放方面，條例明確醫(yī)療機構太平間不得超時停放遺體，不得在醫(yī)療機構太平間舉行喪事活動或銷售殯葬用品（第四十八條第二款）。6、設置公墓維護制度。條例借鑒上海等地做法，允許經營性公墓服務機構從經營收入中提取不低于5%的資金作為公墓維護基金，促進經營性公墓可持續(xù)發(fā)展（第十八條）。（六）強化殯葬監(jiān)管。1、理順殯葬服務市場政府主管部門監(jiān)管機制，明晰民政、發(fā)展改革、公安、財政、市場監(jiān)管、規(guī)劃國土、人居環(huán)境、衛(wèi)生人口、人力資源社會保障、城市管理、交通運輸、監(jiān)察和民族宗教僑務等行政管理部門的監(jiān)督管理職責（第五條、第六條）。2、建立部門之間的工作協(xié)調機制，形成監(jiān)管合力，強化執(zhí)法的威懾力，優(yōu)化監(jiān)管效果（第四十八條、第四十九條）。3、規(guī)定民政部門組織行業(yè)評價制度（第四十七條），明確市、區(qū)民政部門應當加強對殯葬服務行業(yè)的監(jiān)督和管理，定期組織行業(yè)協(xié)會進行行業(yè)評價，并將評價結果向社會公布。4、取消殯葬服務機構年檢制度，實施年度報告制度，明確要求經營性殯儀服務機構和公益性墓園應當于每年三月底前