社會其它相關(guān)論文-我國社會組織監(jiān)管問題研究綜述作者：劉昱伶文海霞李向淵摘要：從系統(tǒng)的角度對我國有關(guān)非營利組織監(jiān)管問題的研究進行梳理，從宏觀、中觀、微觀三個層面分別對現(xiàn)有相關(guān)研究進行一個系統(tǒng)的概述，旨在為大1自十六屆六中會提出要實現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局之后，黨的十七大進一步明確了社會組織在我國社會管理中的重要地位。在這一契機之下，我們可以預(yù)見我國社會組織的發(fā)展將會以一種更為蓬勃、健全的姿態(tài)出現(xiàn)，學(xué)術(shù)界也將掀起社會組織研究的新高潮。然而現(xiàn)階段我國社會組織的發(fā)展還很不成熟，要使社會組織的發(fā)展法制化、規(guī)范化，它們才能真正承擔(dān)起社會管理的職責(zé)。因此，在這一方針的指導(dǎo)下，通過對已有社會組織監(jiān)管問題的研究進行梳理，清晰未來研究發(fā)展的基點，使未來研究在批判借鑒中得到發(fā)展，在現(xiàn)階段具有重要的2在這里，我將對社會組織監(jiān)管問題宏觀層面的研究概括為對其指導(dǎo)思想的研究。這里的指導(dǎo)思想是指貫穿整個監(jiān)管體系、指導(dǎo)整個監(jiān)管過程的一種理念，是一種意識形態(tài)上的東西。當(dāng)前我國在對社會組織的監(jiān)管問題上并沒有形成一個專門的指導(dǎo)思想，但縱觀我國社會組織的發(fā)展歷史和監(jiān)管現(xiàn)狀，由于對社會組織不信任而對其進行嚴格監(jiān)管、在許多領(lǐng)域?qū)ζ溥M行高強度的控制的觀念在很多方面我國學(xué)術(shù)界雖然沒有明確提出社會組織監(jiān)管的指導(dǎo)思想這一概念，也沒有對其進行系統(tǒng)的研究，但許多學(xué)者都對這種當(dāng)前普遍存在于對社會組織監(jiān)管中的觀念進行了批判。如張忠軍在批判當(dāng)前我國對社會組織立法的指導(dǎo)思想時就說到：“現(xiàn)有法律制度在指導(dǎo)思想方面,表現(xiàn)出”嚴格管理、從嚴控制、限制發(fā)展“的色彩，?，F(xiàn)有的法律制度的核心是重政府管理,關(guān)注政府權(quán)力的行使；輕權(quán)利保障,3我國學(xué)術(shù)界關(guān)于社會組織監(jiān)督問題的研究在中觀層面上主要集中于三個方面，就是法制體系、行政體制和監(jiān)管機制，這三個方面是我國社會組織存在的大環(huán)境，無論是對社會組織的監(jiān)管還是討論社會組織的發(fā)展，都需要在這三個大環(huán)（1）法制體系。我國學(xué)者對于當(dāng)前我國社會組織法制體系的研究都存在著一個共識，那就是當(dāng)前我國有關(guān)社會組織的法制體系存在著很多缺陷，在很大程度上限制了社會組織的健康發(fā)展。具體來說，主要存在著立法滯后、立法層次低、配套法制的不完善、立法的實體性內(nèi)容缺乏規(guī)定或規(guī)定不當(dāng)?shù)葐栴}。針對當(dāng)前我國社會組織的法制體系存在的這些問題，學(xué)術(shù)界提出了許多的改革方案，如提高我國社會組織立法的層次，明晰社會組織的分類；對社會組織的主體合法性、稅收優(yōu)惠、營利活動的限制等運作中的實體內(nèi)容根據(jù)不同的社會組織的類型進行規(guī)（2）行政體制。對于我國現(xiàn)行社會組織的行政體制，最主要也最受學(xué)者們關(guān)注的就是“雙重管理體制”，使用的是分級管理、限制競爭的原則。賈西津指出，這種管理體制的基本特點是：門檻高、限制多、監(jiān)管不力，許多其他學(xué)者也對其進行了深入的批判，主要概括為以下幾個方面：“雙重管理體制”使得社會組織進入的門檻過高，再加上對非競爭性、限制分支等條件的嚴格限制，使得很多社會組織都陷入了“合法性”困境；“體制內(nèi)”社會組織的自主運作舉步維艱，資金來源、機構(gòu)設(shè)置、人事構(gòu)成等各方面都受到了業(yè)務(wù)部門的嚴格控制；雙重管理導(dǎo)致“多頭行政”的弊端，部門之間的分工不明確，社會組織的職能發(fā)揮受到很大的影響；政府部門的過多介入還使得社會組織成為了腐敗滋生的溫床；高門檻使得社會組織在雙重管理體制外以各種形式存在，難以將所有社面對現(xiàn)有體制存在的諸多弊端，有學(xué)者提出要取消這種管理體制，也有學(xué)者認為其在現(xiàn)階段還有其存在的合理價值,在相當(dāng)一段時間內(nèi)將繼續(xù)下去。雖然學(xué)術(shù)界在是否取消現(xiàn)有管理體制的問題上眾口不一，但對其進行改革成了學(xué)者們的共識。張繼紅認為要對登記機關(guān)和業(yè)務(wù)部門的權(quán)責(zé)界線進行清晰的界定；賈西津則建議設(shè)立專門、獨立的民間組織監(jiān)督管理機構(gòu)，對社會組織進行相對統(tǒng)一的監(jiān)（3）監(jiān)管機制。當(dāng)前我國社會組織的監(jiān)管機制主要是偏向于外部監(jiān)管，而外部監(jiān)管又主要是以登記機關(guān)尤其是業(yè)務(wù)主管單位的高強度、非理性監(jiān)管為主，處于一種極不合理的狀態(tài)。這樣的監(jiān)督機制存在著社會監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱、政府相關(guān)部門監(jiān)督不合理、不完善、社會組織自主性受到控制、自律能力發(fā)揮的不足等弊端，極不利于社會組織的健康發(fā)展和對其行為的有效監(jiān)管。針對這種情況，學(xué)術(shù)界的主流觀點是要實現(xiàn)外部監(jiān)管與內(nèi)部自律的共同發(fā)展。外部監(jiān)管就是指法制、政府、社會三方面的監(jiān)管，而內(nèi)部自律就是指社會組織自身自律機制能力的發(fā)揮。其中，有學(xué)者指出，政府監(jiān)管除了登記機關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位兩個主體之外，還要將稅務(wù)部門、審計機關(guān)、檢察機關(guān)等相關(guān)部門納入進來，并明確規(guī)定它們各自的職責(zé)范圍，實現(xiàn)對社會組織以及各政府部門之間的有效監(jiān)管。在社會監(jiān)督方面，陳慶云從輿論監(jiān)督、競爭環(huán)境（即行業(yè)監(jiān)管）、利益相關(guān)者（捐贈者和受益者）等方面對社會監(jiān)督的構(gòu)成及其重要性進行了分析。而在內(nèi)部自律方面，井濤則指出，要通過嚴格遵守適當(dāng)?shù)某绦蚝驼鲁痰囊?guī)定、機構(gòu)設(shè)置上體現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)4從微觀層面上來講，學(xué)術(shù)界對社會組織監(jiān)管問題的研究主要集中于社會組織的主體合法性、非營利性、財政收支狀況及其日常運作情況這幾個方面，并習(xí)慣于主要從法律規(guī)制、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督的外部監(jiān)管和社會組織的內(nèi)部自律四個（1）法律規(guī)制。在社會組織的監(jiān)管體系內(nèi)，法律規(guī)制這一環(huán)本身就是一個系統(tǒng)的內(nèi)容，涉及到了社會組織的建立、運作、發(fā)展等各個方面。因此在微觀層面對社會組織相關(guān)問題的法律規(guī)制成為眾多學(xué)者尤為關(guān)注的重點。鑒于我國社會組織主體合法性的取得門檻過高、相關(guān)法規(guī)不完善的現(xiàn)實，雷興虎、陳虹指出對社會組織主體資格的法律規(guī)制一是要體現(xiàn)結(jié)社自由與社團管制的平衡；二是要社會組織的主體資格與民事主體、行政主體的資格區(qū)別開來。王名、賈西津則進一步指出要在對社會組織進行合理分類的基礎(chǔ)上，賦予其相應(yīng)的法人資格并實行相應(yīng)的法律規(guī)范。此外，王曉、王莉還提出，對非法人社團應(yīng)適用合伙的相關(guān)規(guī)定，由社團的成員來共同承擔(dān)責(zé)任。在社會組織財政收支狀況的法律規(guī)制方面，各國通用的做法是進行相應(yīng)的稅收立法，從法律上進行嚴格的財政稅收優(yōu)惠規(guī)定，從（2）政府監(jiān)管。我國當(dāng)前的政府監(jiān)管主體主要集中在登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門，政府高強度的監(jiān)管滲入了社會組織的準入、財政、人事、日?；顒拥雀鱾€方面，而對其準入階段主體合法性的監(jiān)管力度又遠大于對其準入后的運營活動的監(jiān)管，監(jiān)管極度缺乏適度性和合理性。針對這一現(xiàn)狀，學(xué)術(shù)界的主流觀點是對政府監(jiān)管的主體、力度、權(quán)責(zé)關(guān)系進行重新界定。王名、陶傳進建議實行“社會投訴制度+政府受理部門+政府部門向社會公開其所掌握的信息”的綜合模式，來突出政府民間組織管理部門的監(jiān)督執(zhí)法地位，使政府從全面干預(yù)中退出。而在業(yè)務(wù)主管單位的改革上，他們還提出可考慮政府采購上發(fā)揮業(yè)務(wù)主管單位的主體性作用,使之主要扮演資源提供者的角色，最后