新聞傳播學(xué)論文-政府新聞發(fā)布與民眾知情權(quán)、話語權(quán)沖突與協(xié)調(diào):以松花江污染危機(jī)事件為例內(nèi)容提要：本文以松花江污染危機(jī)事件為案例，分析政府新聞發(fā)布在危機(jī)公關(guān)方面暴露出的某些問題，諸如以類似“善意謊言”、“社會穩(wěn)定”等借口屏蔽事實真相，既損害廣大民眾的知情權(quán)與話語權(quán)，也銷蝕政府的公信力。文章進(jìn)一步思考如何改進(jìn)政府新聞發(fā)布活動及其相關(guān)制度，并且從尊重民意、現(xiàn)代政府信息公開、加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)等四個方面探討政府新聞發(fā)布與民眾知情權(quán)、話語權(quán)之間的關(guān)系與利益協(xié)調(diào)。關(guān)鍵詞：新聞發(fā)布知情權(quán)話語權(quán)危機(jī)事件盡管已經(jīng)進(jìn)入電子網(wǎng)絡(luò)時代，但我們無法否認(rèn)，從憲法賦予的權(quán)利角度考察，廣大民眾的知情權(quán)和話語權(quán)目前依然存在不少問題，主要體現(xiàn)在：一是信息不對稱造成知情權(quán)缺失，二是話語表達(dá)渠道不暢通造成意見偏差。從大眾傳播的實踐運作來看，民眾的知情權(quán)是他們有效運用話語權(quán)的前提和保障，如果民眾知情權(quán)缺失，將導(dǎo)致話語表達(dá)權(quán)得不到有效保障，造成意見市場出現(xiàn)失誤、偏差甚至混亂，干擾政府決策及政策實施，影響社會穩(wěn)定。本文所論述的政府新聞發(fā)布主要指我國各級政府通過主流媒體，采取新聞公告、新聞發(fā)布會等形式來向公眾傳達(dá)國際、國內(nèi)重大新聞事件，尤其是與民眾利益休戚相關(guān)的各類危機(jī)、災(zāi)難、疫情等事件。最近我國發(fā)生的松花江污染危機(jī)事件，再次凸顯政府新聞發(fā)布在信息公開、制度建設(shè)及滿足民眾知情權(quán)、話語權(quán)方面仍然存在不少問題，政府危機(jī)公關(guān)能力亟待提高。一、政府新聞發(fā)布的認(rèn)識誤區(qū)2005年11月21日哈爾濱東北網(wǎng)刊登一則后來全國幾乎所有主要媒介都轉(zhuǎn)載過的新聞稿，其中，哈爾濱市政府以哈政發(fā)法字【2005】25號字樣發(fā)布了關(guān)于市區(qū)供水管網(wǎng)臨時停止供水的公告1。我們注意到關(guān)于停水的主要信息是：“自2005年11月22日中午12時起，對市區(qū)市政供水管網(wǎng)設(shè)施進(jìn)行檢修并停止供水”。但就在同一天數(shù)小時之后，又有哈爾濱市政府的第26號公告，其中公布：“2005年11月13日，中石油吉化公司雙苯廠胺苯車間發(fā)生爆炸事故。據(jù)環(huán)保部門監(jiān)測，目前松花江哈爾濱城區(qū)段水體未發(fā)現(xiàn)異常，但預(yù)測近期有可能受到上游來水的污染。為確保市區(qū)內(nèi)人民群眾和機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位用水安全，市人民政府決定市區(qū)供水管網(wǎng)臨時停止供水?！币惶熘畠?nèi)發(fā)兩次公告，許多民眾只注意到后來晚上發(fā)布的第26號公告，知道停水是因為上游水被污染了?？墒橇硗庥行┟癖娭豢吹街形绨l(fā)布的第25號政府新聞公告，言稱管道檢修，所以停水四天，但晚上政府的新聞公告又說是因為污染而停水，民眾自然感到政府一開始是想欺騙公眾，也就是后來被政府官員所稱的“善意的謊言”。停水原因從“供水管道檢修”變成“來自上游的污染”，確實給民眾造成了事實上的困惑。第二天11月22日，政府又發(fā)布了第27號公告，即哈爾濱市人民政府關(guān)于正式停止市區(qū)自來水供水的公告。面對第25、26、27號連續(xù)三個公告，政府朝令夕改，媒體、公眾議論紛紛。從網(wǎng)絡(luò)即時信息、手機(jī)短信到民眾口頭，小道消息鋪天蓋地，甚至還有傳言說要發(fā)生地震，總之，政府的公信力已經(jīng)受到嚴(yán)重打擊。查閱眾多媒體關(guān)于哈爾濱停水事件的報道，無論是人民網(wǎng)、新華網(wǎng)，還是傳統(tǒng)紙質(zhì)媒體如中國青年報、南方周末、21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道、中國新聞周刊、南風(fēng)窗，我們獲知的共同信息表明：哈爾濱市政府最早對公眾發(fā)出的通告（即第25號公告）有關(guān)停水的真實原因是被扭曲的。尤其在經(jīng)過SARS、禽流感、數(shù)次重大礦難等危機(jī)事件之后，我們的政府新聞發(fā)布仍以某些借口來屏蔽事實的真相，損害廣大民眾的知情權(quán)與話語權(quán)，確實值得深刻反思。認(rèn)真分析此類政府新聞發(fā)布的思維路徑，可以看出其認(rèn)識誤區(qū)大致如下：其一，某些官場慣性思維本能的沿襲。多年來，政府新聞發(fā)布習(xí)慣正面高調(diào)宣傳，而對于危機(jī)突發(fā)事件，經(jīng)常想到的則是應(yīng)該立即想方設(shè)法遮掩住，不讓公眾知道事實真相。11月13日吉林省石化雙苯廠爆炸案發(fā)生不久,該省不少媒體記者其實已經(jīng)獲悉爆炸造成了江體污染,但政府不允許公開報道。比如，同樣位于松花江畔的吉林省松原市早在11月16日起便開始停水,直到11月23日,連續(xù)停水七天的松原市才正式恢復(fù)供水。這一時間,恰好是松花江水污染團(tuán)完全流過吉林市,逼近哈爾濱的時刻，而此前一周,吉林松原停水的消息幾乎不為外人所知。兩省政府、決策部門的溝通,公眾也幾乎毫不知情。相反官方還發(fā)布有悖于事實、誤導(dǎo)民眾的假消息。比如11月14日的哈爾濱市政府機(jī)關(guān)報哈爾濱日報就這樣報道:“由于吉林地處哈爾濱市松花江上游,對于哈爾濱市民最為關(guān)注的爆炸是否會影響松花江水質(zhì)的問題,吉林石化公司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,經(jīng)吉林市環(huán)保部門連續(xù)監(jiān)察,整個現(xiàn)場及周邊空氣質(zhì)量合格,沒有有毒氣體,水體也未發(fā)生變化,松花江水質(zhì)未受影響。”其二，只為維護(hù)政績形象，危機(jī)公關(guān)意識淡漠。遇到突發(fā)災(zāi)難危機(jī)事件，許多政府領(lǐng)導(dǎo)首先想到的不是把事件的真實情況告知民眾，而是最大限度地降低事件對自己政績的所謂負(fù)面影響，甚至要努力將“壞消息”變成“好消息”，突出“光輝”政治形象。11月27日下午6時，哈爾濱市恢復(fù)供水，比預(yù)定時間提早五個小時。同日的哈爾濱日報報道說：“為謳歌在這次抗擊松花江水污染事件中，全省人民特別是哈爾濱市人民，在省委、省政府和哈爾濱市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下表現(xiàn)出的團(tuán)結(jié)友愛、同心協(xié)力、萬眾一心的大無畏精神，大型特別節(jié)目水之情今晚19時50分別將在黑龍江電視臺衛(wèi)星頻道和文藝頻道并機(jī)播出，黑龍江電臺新聞廣播和文藝廣播同時轉(zhuǎn)播。”我們知道，處理公共危機(jī)應(yīng)該是政府的本分責(zé)任，消除水污染也與抗洪救災(zāi)不同，應(yīng)對的不是天災(zāi)而是人禍?；ㄙM公眾、納稅人的錢，用三天時間搶出一臺大型節(jié)目，無非就是為某些官員的政績工程形象服務(wù)，這實際上還折射出政府危機(jī)公關(guān)能力的低下。其三，以“穩(wěn)定壓倒一切”的借口保護(hù)個人以及地方部門利益。許多政府官員如此考慮問題，不僅是輕視民眾心理承受能力，而且結(jié)果往往適得其反。過去政府對待突發(fā)事件信息發(fā)布的指導(dǎo)思想是：一個負(fù)責(zé)任的政府在沒有將事情的來龍去脈搞清楚前，為了不引起社會的恐慌和混亂，不能隨便發(fā)布消息，這是不負(fù)責(zé)任的做法?，F(xiàn)代政府承擔(dān)的責(zé)任之一，便是及時向社會提供客觀的信息，不一定要等到事情處理得非常圓滿之后再告訴人民才算對人民負(fù)責(zé)任。現(xiàn)代信息傳播的速度和廣度與傳統(tǒng)社會完全不同，如果政府提供的信息不能滿足人民的愿望，人們可以有許多渠道尋找信息，而政府的公信力將會因此而大大降低。2許多媒體都曾報道過黑龍江省省長張左己對所謂“善意謊言”的解釋，其中主要傳達(dá)了四點信息：一是“責(zé)任在鄰”（吉林?。恰胺€(wěn)定壓倒一切”，三是擔(dān)心“友邦驚詫”（俄羅斯），四是得到“中央的支持”。黑龍江省有關(guān)政府或者可以自我包裝成無辜的受害者，甚至是民眾的保護(hù)神，但先撒謊后作類似“善意謊言”的解釋，反倒把自己推到尷尬的境地?，F(xiàn)在我們知道，已經(jīng)有相關(guān)的高級官員們?yōu)榇烁冻龀林卮鷥r。外交部長李肇星也罕見地代表中國政府因松花江污染對俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)造成生態(tài)危機(jī)而正式向俄羅斯道歉。前不久，俄羅斯就松花江污水向中國索賠，談判已展開3。二、政府新聞發(fā)布與政府危機(jī)公關(guān)黑龍江大學(xué)新聞與傳播學(xué)院2005級研究生12月10日在中華傳媒學(xué)術(shù)網(wǎng)上集體發(fā)布水危機(jī)事件中哈爾濱市民輿情調(diào)查報告，他們認(rèn)為：面對突發(fā)事件，當(dāng)沒有明確的官方消息時，大多數(shù)人首先是通過人際傳播來獲取信息的(見圖表)。4該調(diào)查報告還顯示：大多數(shù)民眾在危機(jī)時刻會相信政府發(fā)布的相關(guān)消息，持懷疑和不信任態(tài)度的民眾只占少數(shù)。由此可見，政府新聞發(fā)布在危機(jī)公關(guān)中的重要性?？疾旆治龃舜嗡苫ń廴疚C(jī)公關(guān)決策者（政府領(lǐng)導(dǎo)）、實施者（政府新聞發(fā)言人、各類媒體）、接受者（國內(nèi)外民眾）之間的互動反應(yīng)，我們應(yīng)該重新審視政府的新聞發(fā)布及其危機(jī)公關(guān)行為。1、對公共突發(fā)危機(jī)事務(wù)，相關(guān)政府部門的領(lǐng)導(dǎo)也就是擁有權(quán)力的決策者首先應(yīng)該開展有效的危機(jī)公關(guān)，敢于直面媒體與民眾，滿足他們對危機(jī)信息的知曉權(quán)。學(xué)者蘇偉倫認(rèn)為危機(jī)就是“危險和機(jī)會”，5危機(jī)是對政府能力的考驗也可以成為政府樹立良好形象、提高民眾信任度的契機(jī)。與日常的公關(guān)相比，危機(jī)公關(guān)具有很大的時間壓力和公眾壓力，因為它要求政府運用各種傳播手段，向公眾提供真實及時的危機(jī)事件信息，滿足公眾在危機(jī)中的信息知情權(quán)，從而贏得公眾對政府的理解、支持和配合，實現(xiàn)“轉(zhuǎn)危為機(jī)”。吉林省、哈爾濱市政府最先隱瞞化工廠爆炸造成污染危機(jī)的真實情況，爾后發(fā)布導(dǎo)致停水原因的虛假信息，因此在危機(jī)傳播中基本失去了對議題設(shè)置的主動權(quán)，從而喪失了進(jìn)行危機(jī)公關(guān)的最佳時期，導(dǎo)致后面的輿論引導(dǎo)工作十分被動。因為當(dāng)時民眾的不信任、疑慮已經(jīng)在非政府意見占主導(dǎo)地位的信息市場中產(chǎn)生，他們通過現(xiàn)代的手機(jī)、古老的口頭并存的人際傳播過程中知道：“松花江上游有化工廠爆炸了，水被污染了，而政府新聞發(fā)布說是管道要檢修才停水”。當(dāng)?shù)卣畬τ凇暗卣鹬{傳”也沒有采取得力措施予以澄清，可見尚未意識到這是一種公眾危機(jī)。2、擔(dān)任危機(jī)公關(guān)具體實施者的政府新聞發(fā)布、主流媒體應(yīng)該保證傳播渠道透明、暢通，否則妨礙危機(jī)處理。網(wǎng)絡(luò)信息時代，對于災(zāi)難危機(jī)信息報道，決策者以及實施者們不應(yīng)再主觀臆斷。哈爾濱市政府首先沒有將停水的真正原因告之于民眾，主觀以為可以減少松花江水污染危機(jī)，有利于社會穩(wěn)定，而真正導(dǎo)致的卻是老百姓對于停水原因及其后果無邊猜測，政府、媒體與民眾之間的相互信任關(guān)系遭遇危機(jī)，社會秩序陷入非理性、失衡狀態(tài)。在各種突發(fā)性災(zāi)難面前，政府新聞發(fā)布、主流媒體應(yīng)當(dāng)是保障社會穩(wěn)定、民心安定的“穩(wěn)壓器”，是調(diào)適社會各系統(tǒng)動態(tài)平衡的“協(xié)調(diào)器”。其實，盡管懷揣種種猜疑、不安，廣大民眾仍然會依據(jù)“心理定勢”即主流媒體的強(qiáng)勢地位、政府新聞發(fā)布的權(quán)威形象而主動尋求、了解政府對于事件所持的態(tài)度、立場和所采取的措施。但一旦政府與媒體提供的是某些所謂“突發(fā)性事件新聞通稿信息”，受眾也會根據(jù)過往使用媒體經(jīng)驗所形成的“心理過濾器”和“反應(yīng)模式”去譯解、處理信息，并可能產(chǎn)生排斥和懷疑心理。必須承認(rèn)，哈爾濱市民把超市飲料搶購一空、飲用水急需外地支援、車站、機(jī)場擠滿逃離人群的真實圖景以及哈爾濱將發(fā)生地震的傳言就是對政府新聞發(fā)布懷疑、不信任甚至排斥的具體寫照。3、政府發(fā)布新聞必須注意危機(jī)公關(guān)技巧，促進(jìn)決策者（政府）與接受者（民眾）之間的溝通，為民眾提供精神支持。我國現(xiàn)在處于社會轉(zhuǎn)型時期，民眾的認(rèn)知能力、社會結(jié)構(gòu)越來越多元化，政府構(gòu)建社會信任的難度已經(jīng)加大。其實，落實民眾的信息權(quán)應(yīng)該是政府最有效的危機(jī)公關(guān)技巧。所謂信息權(quán)是以受眾為出發(fā)點的，包括獲知權(quán)與接近權(quán)。其中獲知權(quán)有兩個基本含義：一是從媒介與當(dāng)權(quán)者的關(guān)系出發(fā)，主張媒介有從當(dāng)權(quán)者處獲知各種信息的權(quán)利；二是從大眾與當(dāng)權(quán)者的關(guān)系出發(fā)，主張大眾有從當(dāng)權(quán)者處獲知各種信息的權(quán)利。6松花江污染危機(jī)事件中，吉林石化廠和吉林省政府的領(lǐng)導(dǎo)最初否認(rèn)爆炸造成污染，而且一直到廿一日都重復(fù)相同的聲明。中國青年報曾在廿六日報道：吉林市一名工程師證實，爆炸發(fā)生后八小時內(nèi)，吉林省官員就知道有化學(xué)污染，該省一些水電站開閘放水，以沖淡污染的濃度，企圖藉此解決問題，不驚動民眾。一直到廿一日晚間，省政府向中央緊急請求援助和指導(dǎo)后，下游的哈爾濱市官員才決定結(jié)束隱瞞。廿二日凌晨二時，亦即哈爾濱市政府接到中央指示約兩小時后，當(dāng)局宣布實情。由此可見，當(dāng)?shù)卣畡傞_始對民眾的獲知權(quán)相當(dāng)漠視，后來得到中央最高指示，才促使危機(jī)事件良性轉(zhuǎn)化。這體現(xiàn)出政府危機(jī)公關(guān)技巧的欠缺，當(dāng)然也有些許無奈。因為我們現(xiàn)在的政府管理體制被稱為基于“政績合法性”的“壓力型政府”，政府運行的動力來自層層下傳的壓力，壓力內(nèi)容是逐級分解的各種管理目標(biāo)和任務(wù)指標(biāo)，而達(dá)成目標(biāo)和完成指標(biāo)則事關(guān)各級領(lǐng)導(dǎo)的政績。其中最大一項“政績”是“穩(wěn)定壓倒一切”。在這樣的制度條件下，一旦出現(xiàn)比較嚴(yán)重的公共危機(jī)事件，不僅相應(yīng)管理權(quán)限的領(lǐng)導(dǎo)者會格外審慎和重視，以上各級領(lǐng)導(dǎo)直至政府最高層也會予以關(guān)注并做出相應(yīng)決策。74、重塑政府在新聞發(fā)布中的角色，完善輿論環(huán)境建設(shè)。一般而言，危機(jī)事件由于對政府決策乃至社會制度存在著否定或部分否定的強(qiáng)烈訴求，隱含著下層百姓和利益關(guān)聯(lián)人的悲傷、控訴和吶喊，危機(jī)信息的披露往往受到政府部門的干預(yù)，而新聞行業(yè)的職業(yè)特點造成了媒體對危機(jī)事件的特殊青睞，因此新聞界和代表政府的新聞發(fā)言人會把危機(jī)當(dāng)作爭奪的焦點。二者之間存在著危機(jī)報道話語權(quán)方面的博弈。8目前，我國政府的傳統(tǒng)治理模式還處于變革之中，危機(jī)公關(guān)過程中傳受互動行動依舊存在許多制約因素，比如“我說你聽就有效果”的陳舊“魔彈”理論仍有較大影響。許多新聞媒體盡管在走市場化路線，竭力滿足受眾的知情權(quán)，但在突發(fā)危機(jī)報道中，其話語權(quán)終究控制在政府手中。然而，在危機(jī)公關(guān)中只將公眾視為容器，而漠視他們的主動性，也不利于準(zhǔn)確把握輿情動態(tài)，構(gòu)建和諧輿論環(huán)境。中國青年報2005年1月12日刊登的新聞發(fā)言人應(yīng)是信息公開的專門機(jī)構(gòu)一文中提到“一些部委對于新聞發(fā)言人的建立不夠重視，新聞發(fā)言人制度還很不完善，在認(rèn)識上存在誤區(qū)。首先，新聞發(fā)言人是一個工作機(jī)構(gòu)，而不僅僅是指一個人。其次，新聞發(fā)言人是一個專門的信息公開機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)不能等同于本單位的宣傳部門。作為一個信息公開的專門機(jī)構(gòu)而言，其機(jī)構(gòu)的領(lǐng)頭人新聞發(fā)言人必須是專職的?！彼苫ń廴疚C(jī)事件無疑再次暴露出有關(guān)政府在新聞發(fā)布中的角色錯位以及危機(jī)公關(guān)能力低下。因此，對于突發(fā)危機(jī)事件，各級政府的新聞發(fā)布應(yīng)該把握好政府話語權(quán)的權(quán)限，注意與大眾新聞媒體進(jìn)行整合傳播，共同致力于危機(jī)公關(guān)，實現(xiàn)公關(guān)目標(biāo)。三、政府新聞發(fā)布與民眾知情權(quán)、話語權(quán)的利益協(xié)調(diào)20世紀(jì)以來，知情權(quán)保障逐漸超越國界，在國際范圍內(nèi)得到確認(rèn)。我國近年來對此問題也十分重視，比如，國務(wù)院2004年4月發(fā)布的全面推進(jìn)依法行政實施綱要，從制度上對公民知情權(quán)給予了保證。這反映出“知情權(quán)”正成為我國公民一項越來越重要的政治訴求。而