農村研究論文-鄉(xiāng)村治理的“困惑”摘要：鄉(xiāng)村治理是社會建設的重要組成內容。重慶三峽庫區(qū)的鄉(xiāng)村治理，因其獨特的社會和經(jīng)濟背景而具有特殊性，如大量的人口負載，治理主體弱質化以及三峽工程移民是一種由政府主導的非自愿移民等等。當重慶市在“百萬移民”的任務中占85時，三峽庫區(qū)“鄉(xiāng)村治理的困惑”這一問題，便已經(jīng)超過了其地域概念。關鍵詞：鄉(xiāng)村治理；重慶三峽庫區(qū)；人口超載；困惑一、視角、理路及問題的提出三峽工程建設是中國20世紀末國家加速工業(yè)化戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)，并因其“百萬移民”和庫區(qū)生態(tài)重建而為世界關注。10年來，三峽工程建設的成功、“開發(fā)性移民”政策的創(chuàng)造性實踐以及對庫區(qū)生態(tài)保護的強化等已是不容置疑的事實。但無論是三峽庫區(qū)生態(tài)重建還是該地區(qū)社會結構變遷及社會建設，都是一個長期過程，而對這一過程做“歷史的”和“正在發(fā)生的”兩個維度的檢視，是事物發(fā)展的應然要求。社會建設是一個系統(tǒng)，并與一定的經(jīng)濟發(fā)展水平相聯(lián)系。在通常情況下，一個國家或一個地區(qū)的社會建設，是該系統(tǒng)基于進化的漸變過程。但三峽庫區(qū)的社會建設，因地區(qū)工業(yè)化的跨越式發(fā)展大規(guī)模工程建設和由此產生的“百萬大移民”而具有特殊性，即三峽庫區(qū)的社會建設包含著社會結構變遷的內容。在三峽庫區(qū)“百萬移民”的遷建與安置中，由政府主導的行政性、大規(guī)模工程移民的非自愿性和工程建設進度加快等多種因素使然，促成了“百萬移民”的安置進程呈現(xiàn)出四個特征：安置時序的約束性，安置方式的受限性，工程建設加速對安置規(guī)劃構成“倒逼機制”和安置過程帶有完成行政任務的“色彩”。在這四個特征的交互作用下，三峽庫區(qū)的社會轉型有別于因漸進工業(yè)化導引的社會轉型的速率和方式而具有突發(fā)性；因而整個三峽庫區(qū)的社會回應能力在一定社會結構中公眾依據(jù)社會和自身價值準則，參與對公共政策的應答、認同、實化及實踐(互動)的能力是有限的；同時，這種“有限”不僅僅表現(xiàn)在人們認知、心理和個體承受能力等方面，而且還表現(xiàn)在三峽庫區(qū)是中國最貧困的地區(qū)之一的社會條件不良、生態(tài)環(huán)境脆弱、土地資源承載能力低和產業(yè)基礎極度薄弱等方面。筆者在參與主編國家社科基金項目重慶“移民經(jīng)濟”研究后，為開展“移民社會學”研究，曾于2005年3月至2008年1月，先后6次到重慶三峽庫區(qū)做實地考察。筆者注意到：一方面，在大規(guī)模移民中，當行政力量對庫區(qū)的社會回應能力及移民回應方式的選擇形成主導與規(guī)制后，客觀上生成出“移民社會”這類特殊的經(jīng)濟社會現(xiàn)象、生存形態(tài)和社會結構變遷模式；另一方面，以經(jīng)濟發(fā)展為基礎的社會建設既不是經(jīng)濟建設的“副產品”，也不應落后于該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平；當三峽庫區(qū)的“移民社會”逐漸生成為一種特殊的社會結構和形態(tài)，并隨著2006年國家實施新的庫區(qū)移民補償政策而得到強化時，與三峽工程逐漸被確認為國家公共產品相聯(lián)系的是，移民社會、移民群體的文化及社會心態(tài)也隨之形成；再一方面，三峽庫區(qū)移民社會重建與治理的基礎鄉(xiāng)村治理依然面臨多重具有歷史承續(xù)特征的結構性矛盾，而且這些結構性矛盾正悄然地發(fā)生著某種變化：如三峽工程建設與三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾，正轉化為三峽庫區(qū)移民鄉(xiāng)村土地資源與人口嚴重超載之間的矛盾；如三峽庫區(qū)的城市化與農村剩余勞動力轉移的矛盾，正演變?yōu)猷l(xiāng)村社會建設與治理主體弱質化的矛盾等等?；蛟S正是因為這一“歷史的”和“正在發(fā)生的”過程蘊含著多重啟示，從而為開展“移民社會”研究和思考“移民社會學”這一研究命題提供了可能。二、對三峽庫區(qū)鄉(xiāng)村人口超載歷史基元的檢視三峽工程建設在國家戰(zhàn)略設計及實施中，包含了經(jīng)濟、社會、人口與生態(tài)環(huán)境保護有機統(tǒng)籌的主旨，如實施“開發(fā)性移民”政策和“退耕還林”政策等等，因而它有別于新中國歷史上其他水庫移民的非統(tǒng)籌的取向和過程及方式；雖然“開發(fā)性移民”政策的核心是“以人為本”的統(tǒng)籌性移民安置，但其作為一種全新的嘗試，又具有探索、創(chuàng)新與試錯的性質，如實踐中對三峽庫區(qū)移民“后靠安置”方式的部分修正和對移民后期補償政策的再調整等。(一)三峽庫區(qū)鄉(xiāng)村治理中人口超載的現(xiàn)狀按2009年三峽工程建設壩前水位達到175米的設計要求測算，重慶三峽庫區(qū)將動態(tài)遷建和安置107萬移民。其中，規(guī)劃設計的庫區(qū)農村移民安置約41萬人。減去農村移民安置中10萬外遷移民，仍有31萬多農村移民需在重慶三峽庫區(qū)內以“整體后靠”和“插花”方式安置。對于這一規(guī)劃安置的總量，若考慮到三峽工程建設長達10年以上的周期以及與這一過程相伴隨的重慶庫區(qū)每年平均12o的自然增長或約70的人口凈增長數(shù)；考慮到三峽庫區(qū)為了保護生態(tài)環(huán)境，國家實施了25度以上坡地“退耕還林”所減少的土地數(shù)量，即按此要求，整個重慶三峽庫區(qū)在25度以上的坡地占其總面積的近13；考慮到三峽地區(qū)歷史上是中國貧窮落后地區(qū)的現(xiàn)實和由于三峽工程建設論證長達9年多，而在此期間國家停止了這一地區(qū)的基礎設施建設和工業(yè)化投入的社會效應；考慮到三峽工程建設及后期管理對庫區(qū)農村勞動吸納的有限性，即三峽地區(qū)跨越式工業(yè)化與該地區(qū)社會結構變遷相對分離的實際；考慮到為保護三峽庫區(qū)生態(tài)而對庫區(qū)傳統(tǒng)落后的“五小”企業(yè)關、停、并、轉出現(xiàn)的產業(yè)“空洞”和由此形成的就業(yè)壓力等等；那么，三峽工程建設與生態(tài)環(huán)境之間的結構性矛盾，就有可能轉化為庫區(qū)土地資源與人口之間的結構性矛盾、產業(yè)空虛與就業(yè)壓力的結構性矛盾、三峽工程建設的現(xiàn)代化與三峽地區(qū)經(jīng)濟社會落后的結構性矛盾。正如，在重慶庫區(qū)，三峽工程建設將淹沒耕地36萬畝和整個庫區(qū)內需退耕還林282萬畝。雖然據(jù)國家長江水利委員會的規(guī)劃設計，重慶三峽庫區(qū)可以開發(fā)15.66萬畝土地，即通過開墾荒地、坡地改梯田、調整家庭承包責任田和采取工程防護等措施，但是，根據(jù)國務院關于保護森林資源制止毀林開墾亂占林地的通知(國辦發(fā)電19988號)和國務院辦公廳關于征求國家計委的通知的要求，三峽庫區(qū)25度以上坡地必須實施退耕還林。按照這一要求，在重慶三峽庫區(qū)按規(guī)劃可開發(fā)的15.66萬畝土地中，將減少7萬畝。由此，在重慶三峽庫區(qū)移民安置中，非規(guī)劃的潛在人口的剛性增長和規(guī)劃的可開發(fā)的移民安置土地的剛性減少之間的結構性矛盾，從實施移民安置的初期便孕育了。于是，隨著重慶三峽庫區(qū)第一階段移民任務(1992-2000年)的完成，重慶三峽庫區(qū)的人口密度由移民前的363A平方公里，增加到383A平方公里；到第二階段移民任務完成時(2004年)，庫區(qū)每平方公里達到了391人。截止到2005年底，重慶三峽庫區(qū)幅員面積為4.5373萬平方公里，戶籍人口為1793.56萬人，其人口密度上升到396人平方公里，是全國平均水平的3倍。到2005年底，重慶三峽庫區(qū)可耕地面積為10724745畝，人均耕地面積0.598畝，只有全國人均耕地1.41畝的42.4，是全國農村人均耕地1.6畝的37.3。由此，在重慶三峽庫區(qū)特別是庫區(qū)的農村，人口超載、人地矛盾異常突出。當胡錦濤總書記對重慶明確提出“要確保長江上游和三峽庫區(qū)腹心地帶的生態(tài)安全”任務時，重新審視重慶三峽庫區(qū)移民安置尤其是農村移民安置已有的歷史和正在顯化的先期政策效應，既是重慶實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實需要，也是學界的社會責任。(二)加深庫區(qū)人口超載的歷史基元重慶三峽庫區(qū)的人口超載現(xiàn)象，在庫區(qū)農村表現(xiàn)得尤為突出并具有歷史的基元。表現(xiàn)在：一是庫區(qū)農村的移民安置，主要采用的是就近“插花”和集中“后靠”兩種安置方式。在這兩種安置方式中的土地補償與調劑，都不同程度地存在著移民以熟地換生地、平地換坡地、高產地換低產地的問題；在不考慮三峽庫區(qū)各種地質災害多發(fā)的背景下，客觀上已經(jīng)存在原有土地和新墾土地對農村人口承載能力下降的問題。二是三峽工程開工建設前的“數(shù)據(jù)詳查”在某些地方存在“粗放”問題，從而加深了一些地方農村移民安置中的人地矛盾。如在安置總量上，重慶庫區(qū)農村移民的生產安置量，超規(guī)劃設計6.96萬人，而占地移民生產安置又超過規(guī)劃設計3.05萬人，兩項合計超安置規(guī)劃達10.01萬人；同時，重慶庫區(qū)集鎮(zhèn)人口的規(guī)模，也比原規(guī)劃設計安置的人口多出60424人；又如，從某一局部地區(qū)看，如開縣長安村在調整土地安置移民時通過丈量后發(fā)現(xiàn)，全村實際耕地為1500.5畝，比早期規(guī)劃設計時的1992.6畝“詳查”數(shù)，少了492.1畝。三是當三峽工程進度加快而對移民安置工作形成“倒逼機制”時，對各級地方政府而言，能否在原安置規(guī)劃基礎上提前完成大規(guī)模農村移民安置是一項“剛性”任務。在工程建設加快形成的倒逼機制的作用下，有些地方采用農村移民“整體后靠”的集中安置，是一種提高安置效率的行政理性。然而，這一安置方式不僅突顯了土地對人口承載能力的不足，而且安置方式的粗放還制約了社會及成員的回應能力，于是農村居民點安置集中、耕地極少，生計問題突出。四是為解決好三峽工程建設與庫區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護，國家實施了關系長江流域和庫區(qū)腹心地帶生態(tài)安全的“退耕還林”政策，這一戰(zhàn)略的實施非常正確。但任何社會政策在彰顯“可見功能”的同時，還可能因為某一地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展條件的制約而顯化出某些“潛在功能”，因而在實踐中檢視社會政策并建立相關修復機制，是探索、創(chuàng)新與試錯的內在要求。如筆者一行2007年4月到重慶三峽庫區(qū)忠縣石寶鎮(zhèn)的太平村做實地調查時了解到：該村是半淹沒移民村，全村沿江的一部分較肥沃的土地被淹沒后，是通過把本村移民后靠和調整村內人均承包地的方式來安置移民的，而調整后的全村人均耕地約為O.5畝；當國家要求實施“退耕還林”政策時，該村還有一部分農戶承擔了退耕還林的任務，而退耕還林后的農戶的人均耕地約為0.3畝。按國家政策規(guī)定，退耕還林補助的標準是：每畝每年補助、240元，其中生態(tài)林補助8年，經(jīng)濟林補助6年。當我們在調查中問及“耕地少，退耕還林補助領完以后怎么辦”時，當?shù)囟鄶?shù)村民的回答是“不知道”；但也有一些村民表現(xiàn)出了對未來的“樂觀”，而樂觀的理由是國家在2006年開始對三峽庫區(qū)農村移民按人頭實施了新的補助，即每人每月50元并持續(xù)補助20年(在調查時，國家對退耕還林的補償時間還沒有調整，國家是在2007年下半年又再次調整并延長了退耕還林的補償周期)。但對于同村讓出了部分承包地的非移民村民和非退耕還林村民來說，卻是沒有補助的。五是重慶三峽庫區(qū)在人口分布上具有對低平地勢強烈的趨向性，如在海拔600米左右的平壩淺丘地區(qū)是843人平方公里；在海拔1000米左右的丘陵低山區(qū)是450人平方公里；在海拔1500米左右的山高坡陡地區(qū)是430人平方公里。當沿江淹沒地的農村移民后靠安置，而高山地區(qū)的非水庫農村移民又因為“退耕還林”而向低處遷移時，在鄉(xiāng)村土地資源與人口超載的矛盾中，又嵌入了人口分布中的人口擠壓問題。(三)對鄉(xiāng)村人口超載和擠壓的現(xiàn)實分析三峽庫區(qū)“移民社會”的產生，是由大規(guī)模經(jīng)濟建設和由政府主導的非自愿性大規(guī)模移民帶來地區(qū)經(jīng)濟社會結構變遷的過程使然。因而它在現(xiàn)實社會系統(tǒng)中是一種特殊的社會變遷過程及生存形態(tài)。移民社會的生成過程涉及生產力與生產關系的調整甚至變革，因而對由大規(guī)模非自愿性移民生成的“移民社會”做結構分析，是考察這一特殊的社會變遷過程及生存形態(tài)、社會心理的核心。社會結構是具有長期持續(xù)性、穩(wěn)定且有規(guī)律的社會互動關系模式；它內含各種經(jīng)濟的、政治的、文化的和社會的關系的互促與制約以及這些關系的嬗變受制于一定的資源條件，尤其是在經(jīng)濟社會整體發(fā)展落后的地區(qū)。所以，一定區(qū)域內的人口超載和擠壓現(xiàn)象，尤其是在以土地為生存基礎的農村，不僅意味著生存資源匱乏、生存空間萎縮和自我發(fā)展條件不良，而且還意味著該區(qū)域社會結構變遷的內在動力不足以及鄉(xiāng)村社會自身建設和社會關系嬗變等潛在風險。在庫區(qū)，農村移民的安置除外遷移民外，主要有兩種：建農村移民集中安置點和“插花式”分散安置。因而移民社會的生成及類型也與這兩種安置方式相聯(lián)系。在農村移民集中安置點，其鄉(xiāng)村公用設施和移民住房都是新建的，但因為人均耕地極少，鄉(xiāng)村自我發(fā)展的能量即生產與再生產的資源條件不足；而且這類新建的移民村、社大多沒有集體經(jīng)濟，因而移民普遍面臨著移出后如何生存與發(fā)展的壓力。筆者在庫區(qū)的移民鄉(xiāng)村調查時注意到：當問及“村民自治”、“計劃生育”等鄉(xiāng)村治理話題時，多數(shù)村民并不關心；但他們卻“質疑”調查者為什么不關心和過問他們的生計問題。調查還發(fā)現(xiàn)，對于整體后靠安置形成的一些移民鄉(xiāng)村的建設問題，部分移民的看法是“我們?yōu)閲易隽素暙I，損失已經(jīng)很大了，所以鄉(xiāng)村的基本建設應該由政府買單”；而且認為，如果他們以后遇到什么困難，也應該找政府。由大規(guī)模移民整體安置形成的典型的鄉(xiāng)村社會，不僅其結構變遷的動力主要來自于外部的政府行為和國家政策扶持，而且移民社會中的社會網(wǎng)的重構、人際關系的發(fā)展和社會心理的形成，還因為移民社會結構的文化基元的特殊性而具有循環(huán)內生和持續(xù)固化的特征。前者導致并表現(xiàn)為：移民社會結構的演進，潛在走向相對封閉和內在發(fā)展動力不足的風險；由后者使然并表現(xiàn)為：移民社會的社會網(wǎng)的重構具有局限性和呈收縮狀態(tài)；而由二者共同決定：移民社會在演進中的“交換”，更強調與地方政府的互動。而在文化重建中，更強調“我們是移民”這一特殊的文化及社會心態(tài)。于是，移民社會的人際關系、移民的社會心理及價值取向等，逐漸演變?yōu)橐环N特殊的亞文化并淪為主流社會的亞文化圈。正如，一種普遍存在的文化是：不僅許多移民不斷強調“我們是移民”，而且更重要的是許多安置地政府及社會公眾也認為“他們是移民”雖然這種現(xiàn)象及文化的功能還只是“初露端倪”，但這種“存在”已經(jīng)正在或多或少地阻礙三峽庫區(qū)典型移民社會的自我發(fā)展與建設，如相當一部分移民鄉(xiāng)村以及一部分移民的自我發(fā)展的責任意識比較薄弱。“插花式”安置主要包括只有部分淹沒的鄉(xiāng)村中的村民實行內部安置和全淹鄉(xiāng)村的村民實行分散安置兩種。但無論哪種“插花式”安置，都需要對移入地鄉(xiāng)村的人均耕地做新的調整和新墾部分土地。由于新墾土地的規(guī)模受“退耕還林”政策的限制，因而移入地村落的人均耕地普遍減少和土