農村研究論文-農村問題的根源：個人產品和公共產品關系混淆內容提要：我國農民負擔過重與農村個人產品和公共產品關系模糊、顛倒有很大關系。這集中表現(xiàn)在對基礎教育、基本醫(yī)療和計劃聲譽以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權等支出，全部或過多地由地方政府提供，并由農民負擔上。政府極其機構未從私人決策領域中完全退出農民未能在公共物品提供的公共決策過程中顯示自身偏好和行使監(jiān)督的權利。在政府提供的公共產品中，凡是具有全國規(guī)模和全局性質的，應當由中央政府進行決策和組織提供，凡是具有地方規(guī)模和地域限制的，應當由各個不同的地區(qū)分頭決策和組織供給。我們目前的問題在于，在很多方面混淆了這種區(qū)分，顛倒了其中的關系。比如，國防安全、外交事務、基本法律制度、基礎研究、基礎教育、基本醫(yī)療和計劃生育等，就是全國性的公共產品。如果說國防外交、基本法律制度和基礎研究在理論上沒有爭議，在實際上，擁軍優(yōu)屬和民兵訓練的支出卻是由地方和農民承擔的，那么，基礎教育、基本醫(yī)療和計劃生育等就有了分歧，在實踐中，這些全部和部分由地方政府提供，并由農民承擔。就教育而論，目前的基本情況是，大學教育中央管，中學教育省市管，小學教育縣鄉(xiāng)管。一般而論，基礎教育是創(chuàng)設平等的基本途徑和重要條件，涉及到整個國家長治久安和長遠利益，是全國性公共產品，應當由中央政府提供。這就是義務教育的由來。而高等教育則是個人發(fā)展和自我實現(xiàn)的需要，屬于個人決策和個人選擇，不論是學校還是學生，都應由自己負責。政府特別是中央政府不應該用納稅人的錢去資助個人超出平等需要的發(fā)展。但在我國卻發(fā)生了嚴重的錯位。教育體制安排不是雪中送炭，而是錦上添花，中央政府承擔了不應由自己管的大學教育的膽子，卻把中小學教育的膽子推給了地方政府。因而，一方面縣鄉(xiāng)財政武力支持教育，拖欠教師工資，截留教育經費成為普遍現(xiàn)象，另一方面，向學生極其家長伸手，集資、攤派、變相收款屢禁不止，切不斷蔓延擴大。如果說真得要減輕農民負擔的話，那么，就應當真正實施義務教育法，由中央政府承擔起為基礎教育融資的職能。至于大學教育，中央政府的財政支持不僅起不了多大作用，而且造成了一種新的政策歧視。其實，政府不一定要拿什么錢，只要把決策權還給學校和個人即可。收入總是與支出相關聯(lián)的。假如鄉(xiāng)村組織或機構的支出呈現(xiàn)出某種剛性，通過行政或外力硬性降低收入，無疑是難以持久的。顯然，農民負擔加重的主要原因在于鄉(xiāng)村機構和支出在不斷增加。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，其機構有“六套班子”、“七所”和“八站”，機構膨脹與人浮于事已到了相當嚴重的程度。根據(jù)對河北省三個鄉(xiāng)的典型調查，由農民出錢供養(yǎng)的鄉(xiāng)村干部和中小學教師達1600人左右。約56個農民養(yǎng)活一個干部僅分攤到每個農民頭上的干部與教師的工資就達到45元左右。有了機構就要找事來做，有了事情就得花錢去辦，這樣各部門機構就會打出種種“工程”、“項目”、“服務”等旗號，憑借各自的行政權力或壟斷地位，強行征收費用以滿足日益膨脹的機構與人員需要。問題的關鍵在于，這些機構是不是農民需要的，農民能否決定它們增設、撤并、規(guī)模和人員組成，顯然不是，或者說基本上不是。因而，作為各種稅費負擔的承受者，農民根本不可能對這種機構與人員的擴張做出任何實質性的約束。農村機構及其人員的規(guī)模缺乏內生性的約束，是造成農民負擔不斷增加的根源之一。如果聯(lián)系到由農民負擔全國性公共產品的提供，那么，農民負擔雖然直接發(fā)生在基層組織和干部那里，但根子卻在上面。既然不同層次和不同范圍有不同的公共決策和公共產品，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的公共產品是什么，如何提供，先行的費改稅能否解決鄉(xiāng)村公共產品的供給問題，就需要討論清楚。首先，村一級是農民的社區(qū)自治組織，不是國家的行政機構和政府組織，村提留不提留，提留多少，按什么計提，以及如何使用，都是村民自治組織的權利，任何人無權干預，特別是上級和中央政府。因而，不論是費改稅前規(guī)定按上年純收入的5%計提，還是費改稅后作為附加稅按農業(yè)稅的20%交納，都是一種明顯的侵權行為。既然實現(xiàn)村民自治，村主任由村民選舉，而村主任的“財權”卻不是由選舉人決定，而是由中央政府決定，這說明政府并沒有把村莊看作是村民自治組織，而是當作一級政府機構來管理。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級政府機構，我們先不討論它是否有存在的必要，而是從既有事實出發(fā)，那么，如前所述，原先規(guī)定的鄉(xiāng)村兩級辦學、基本醫(yī)療、計劃生育、民兵訓練等就不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共產品，不應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供?！鞍苏尽敝袥]有一個是政府機構，“七所”中承擔普通醫(yī)療的衛(wèi)生所和糧管所也不是政府機構，不提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的公共產品，其決策屬于私人決策的范疇，完全可以通過競爭性的市場而非政府的行政途徑加以完成，將其置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事務之中，一方面是對私人決策的侵犯，另一方面是對公共決策的混淆。農村很多事情都是緣此而來。再次，“六套班子”和財政所、稅務所、公安派出所、共商管理所、交通管理所等雖然履行的是政府職能，但在目前的體制條件和管理水平下，特別是在經濟不發(fā)達地區(qū)，單獨設置只能是弊多利少，服務提供不了，負擔一點不少，而且大多數(shù)都成為農民權益的直接侵犯者。最后，農民負擔問題既與水費有關，又與公共物品的供給相連。而公共物品需要在公共決策下得以提供。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的公共產品，如鄉(xiāng)村道路、供水、供電等，其決策權也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，而不在上級政府和國家，國家可以給予幫助，但不可強制推行。重要的是，只有在這種公共配置決策過程中充分顯示農民自身的偏好并對費用的支出作出必要的監(jiān)督時，才有可能在實際中達到或逼近兩種物品私人物品與公共物品帕累托最優(yōu)配置的薩繆爾森條件或得出公共物品與稅收的最優(yōu)組合。顯然，我國的現(xiàn)實與之