農(nóng)村研究論文-農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)保護(hù)摘要：“農(nóng)民真窮，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的根源是農(nóng)民的權(quán)利貧困，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困是權(quán)利貧困的核心。消除農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困，保護(hù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、激勵(lì)農(nóng)民增加投資、建立良好信用和建設(shè)農(nóng)村和諧社會(huì)具有重要意義。消除農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困的根本出路在于實(shí)施三元農(nóng)地所有權(quán)制度和農(nóng)地承關(guān)鍵詞：農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)保護(hù)；三元農(nóng)地所有權(quán)制度；承包權(quán)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是目前研究的熱點(diǎn)課題之一，而農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困是農(nóng)村物質(zhì)貧困、能力貧困、權(quán)利貧困和動(dòng)機(jī)貧困的核心，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容是消除農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困，切實(shí)保護(hù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困是指農(nóng)民由于使用土地、處分土地和收益土地權(quán)利遭到排斥和剝奪，使農(nóng)民缺乏獲取土地使用價(jià)值、處置資產(chǎn)、決定土地用途和享受土地轉(zhuǎn)讓收益的應(yīng)有權(quán)利?！稗r(nóng)民真窮，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的根源是農(nóng)民的權(quán)利貧困，而權(quán)利貧困的重要因素之一，是農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)不斷遭到來自政府、農(nóng)村集體和各類經(jīng)濟(jì)組織的“合法”剝奪和非法侵犯在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排中，土地使用權(quán)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)，土地處分權(quán)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的象征，土地收益權(quán)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困主要表現(xiàn)為從法律和理論上講，農(nóng)民擁有土地的承包權(quán)和使用權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)1目前，農(nóng)村婦女不僅在土地承包數(shù)量上與男性農(nóng)民不同，而且在土地承包期內(nèi)，當(dāng)婦女出嫁，她們的承包地往往遭到?jīng)]收。中國(guó)婦聯(lián)婦女研究所的研究表明，承包責(zé)任田、土地入股分紅、征用土地補(bǔ)償、宅基地分配這四大權(quán)益是農(nóng)民立身存命的根本，但農(nóng)村婦女卻往往難以享受。尤其是適齡未嫁女、有女無(wú)兒戶、外村娶來的媳婦和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的出嫁女等婦女階層，是農(nóng)村土地承包和調(diào)整中權(quán)益最容易遭到剝奪的群體1，一些地區(qū)在進(jìn)行土地分配時(shí)，婦女只有分到男性50%-70%的土地2。中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革研究院課題組的問卷調(diào)查顯示，有72%的受訪婦女目前沒有土地，其主要原因分別是“出嫁后失地”（占45%），“國(guó)家征用后失地”（占17%），從未分配土地（占31%）。2001年中國(guó)農(nóng)村大學(xué)農(nóng)村發(fā)展學(xué)院對(duì)全國(guó)17個(gè)省22個(gè)村的19163人進(jìn)行調(diào)查，無(wú)地婦女494人，占婦女人數(shù)的5%，無(wú)地男性196人，占男性的2%，無(wú)地婦女是男人的25倍3。全國(guó)婦聯(lián)對(duì)全國(guó)1212個(gè)村的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在沒有土地的人中，婦女占70%，其中有263%的婦女從來沒有分到過土地，有438%的婦女因結(jié)婚而失去了土地，有07%的婦女在離婚后失去土地4。另一項(xiàng)對(duì)湖南、江西4個(gè)縣、12個(gè)村的400戶農(nóng)民的調(diào)查表明，在無(wú)地人群中，男性有50人，占男性的63%，無(wú)地婦女102人，占婦女的129%，高出男性1倍多5，2002年中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院對(duì)西部12?。▍^(qū)、市）農(nóng)村作了綜合調(diào)查，當(dāng)問到婦女對(duì)包括土地使用權(quán)在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)的理解時(shí)，有139%的受訪者認(rèn)為“女孩”、“妻子”不能繼承土地使用權(quán)，而“男孩”和“丈夫”則可以繼承62具體表現(xiàn)在：一是對(duì)外出打工的農(nóng)民的承包地往往實(shí)行非法剝奪，抵頂欠款。同時(shí)，隨意改變農(nóng)民的承包土地現(xiàn)狀，一些地方政府通過行政規(guī)定，農(nóng)地幾年調(diào)整一次，并經(jīng)常利用承辦人或負(fù)責(zé)人的職權(quán)變動(dòng)，解除土地承包合同。二是國(guó)家規(guī)定第一輪承包合同期滿后，一些地方在進(jìn)行第二輪承包時(shí)拒絕落實(shí)土地承包期延長(zhǎng)30年的政策，不發(fā)放土地承包權(quán)證書。三對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)實(shí)行雙重強(qiáng)制，一方面，強(qiáng)制收回農(nóng)民承包地，搞土地流轉(zhuǎn)，強(qiáng)制租賃農(nóng)民承包地，強(qiáng)迫農(nóng)民放棄或變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，另一方面，又強(qiáng)力阻礙農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)土地的承包經(jīng)營(yíng)3一些地方行政、司法機(jī)關(guān)和村級(jí)組織對(duì)侵犯農(nóng)民土地使用權(quán)和承包權(quán)的行為，實(shí)行“五不”政策。即一是基層法院不受理農(nóng)村土地承包糾紛訴訟，二是農(nóng)村土地承包仲裁管理機(jī)構(gòu)不受理農(nóng)村土地承包糾紛仲裁請(qǐng)求，三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不受理農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解，四是農(nóng)業(yè)行政主管部門不受理農(nóng)民有關(guān)農(nóng)村土地承包糾紛的來信來訪，五是村級(jí)組織不執(zhí)行仲裁、司法結(jié)論，或者名義上執(zhí)行，實(shí)際4目前流行的“土地股份合作制”也在一定程度上侵犯了農(nóng)民的土地承包權(quán)和使用權(quán)?！巴恋毓煞莺献髦啤钡幕纠砟钍寝r(nóng)民將所承包的土地在相關(guān)企業(yè)中入股，長(zhǎng)期分紅。例如，自1996年起，四川省三圣鄉(xiāng)紅砂村采用土地入股方式，參與花卉公司的花卉種植；到2003年8月，紅砂村將所有的1100畝土地以出租形式入股，農(nóng)民的好處包括各大花卉公司每年支付村民每畝1500元的租金、村民將獲得由土地承包權(quán)入股的保底分紅，出租土地的農(nóng)民還可以在花卉公司工作7。但實(shí)行“土地股份合作制”后，農(nóng)民不再直接擁有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋毓煞莺献髦破髽I(yè)中的股份。這樣，建立在股份收益上的保障和過去建立在土地實(shí)物上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障，有了很大差別。后者的保障相當(dāng)于物權(quán)的保障，而前者的股份收益保障僅僅是一種債權(quán)保障，其保障程度取決于土地股份合作制企業(yè)的收益水平和股份分紅，很不穩(wěn)定。一旦土地股份合作制企業(yè)的效益不佳，股份分紅很低，而農(nóng)民又難以收回自己的土地，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利必然受到侵害。即使土地股份合作制企業(yè)的效益很好，在“集體股”一股獨(dú)大的情況下，企業(yè)內(nèi)部很容易形成少數(shù)村干部“內(nèi)部人”控制的局面，農(nóng)民1按現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村土地歸集體所有，土地發(fā)包方是村民委員會(huì)，一些基層干部就以土地所有者代表的身份，運(yùn)用行政權(quán)力硬性強(qiáng)迫農(nóng)民參加土地流轉(zhuǎn)。例如，2003年6月，蘇州市光福鎮(zhèn)黃渠村村民正準(zhǔn)備栽秧，村委會(huì)突然通告大家不要干了，因?yàn)榈咎镆驯绘?zhèn)里租給了“太湖國(guó)家旅游度假區(qū)”，每畝地年租金為560元（含代交農(nóng)業(yè)稅60元），租期為25年。在村民的反對(duì)下，租金有所提高，但村民仍不答應(yīng)。鎮(zhèn)政府為了達(dá)到目的，2003年12月初派人到村小學(xué)，聲稱如果家長(zhǎng)不在租地合同上簽字，將不許其小孩到校上學(xué)。過了幾天，鎮(zhèn)村兩級(jí)又出動(dòng)100多人、6輛警車，帶著電棍、手銬等，強(qiáng)行把煤渣填在稻田里。為此，村民不斷到省市集體上訪1。2越演越烈的政府征地也嚴(yán)重剝奪了農(nóng)民處分土地的自主權(quán)，成為造成農(nóng)民貧困的一大根源，1990年以來，中國(guó)的“圈地運(yùn)動(dòng)”造成數(shù)千萬(wàn)農(nóng)民失地失業(yè)，平均每年流失的耕地?cái)?shù)量為1000萬(wàn)畝以上，人為征、占耕地?cái)?shù)量為500萬(wàn)畝，按人均2畝耕地計(jì)算，13年間失地農(nóng)民數(shù)量至少達(dá)6500萬(wàn)人次。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組提供的數(shù)據(jù)表明，1987年至2001年，中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地23946萬(wàn)畝。按照全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要，至2010年全國(guó)共安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地1850萬(wàn)畝，其中90%以上為征用農(nóng)村集體土地。按照目前人均耕地水平計(jì)算，將新增約1200多萬(wàn)被征地農(nóng)民。國(guó)土資源部21世紀(jì)我國(guó)耕地資源前景分析及保護(hù)對(duì)策研究課題也指出，在嚴(yán)格控制的前提下，2001-2030年的30年間我國(guó)年均建設(shè)占用耕地，將超過5450萬(wàn)畝，新增失地農(nóng)民7800萬(wàn)人，如果用地指標(biāo)突破，違法用地得不到控制，失地農(nóng)民的隊(duì)伍還將大大增加83目前將農(nóng)民的土地納入私人的公司化經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。不少村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織往往越俎代庖，搞“捆綁式”的土地流轉(zhuǎn)，不讓農(nóng)戶與有關(guān)的公司或企業(yè)直接談判，侵犯了農(nóng)民的自由意志與參與權(quán)利，這樣在農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育的過程中土地的真正所有者農(nóng)民卻不具備市場(chǎng)主體地位和自主決策權(quán)利。在農(nóng)民與公司的談判過程中，任何徹底放棄土地承包權(quán)和使用權(quán)的合同都會(huì)傷害農(nóng)民的根本利益。有專家指出：如果能夠通過“公司+農(nóng)戶+基地”的方式組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和配置土地，就應(yīng)該盡量不實(shí)行土地租賃或土地轉(zhuǎn)讓；如果適宜與農(nóng)民簽訂產(chǎn)品合約的，就應(yīng)當(dāng)盡量不簽訂土地要素合約；如果適宜短期土地租賃的，就盡量不簽訂長(zhǎng)期土地租約7。但在許多情況下，公司與農(nóng)民談判時(shí)并不遵行這3條原則，經(jīng)常損害農(nóng)民的權(quán)益。中國(guó)農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)齊景發(fā)也認(rèn)為，正在興起的“公司農(nóng)戶基地”的發(fā)展模式，將使這些“基地”上的農(nóng)民從此演變?yōu)椤盎亍钡囊栏?，其產(chǎn)品的供銷渠道完全由這些公司控制，農(nóng)民將失去選擇權(quán)和自主權(quán)，1補(bǔ)償多少、何時(shí)補(bǔ)償、補(bǔ)償多久，完全由政府和村民委員會(huì)確定。例如，土地管理法規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，但在現(xiàn)實(shí)中，多數(shù)村委會(huì)往往不經(jīng)過任何民主程序就將土地轉(zhuǎn)讓，并將機(jī)動(dòng)地長(zhǎng)期用于對(duì)外發(fā)包，甚至故意泄露土地招標(biāo)、承包標(biāo)底的秘密，取悅于征地單位，從而讓2低價(jià)征地是當(dāng)前損害農(nóng)民利益的最突出問題。低價(jià)征地已成為新時(shí)期“以農(nóng)養(yǎng)工，以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的一種新形式。來自江蘇的調(diào)查表明，在全省農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值的土地收益分配中，政府大約得60%-70%，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織得25%-30%，而農(nóng)民只得5%-10%9。有人對(duì)我國(guó)35個(gè)城市計(jì)量分析，發(fā)現(xiàn)在我國(guó)土地征用-出讓過程中，政府和農(nóng)村集體的土地收益分配比例嚴(yán)重失調(diào)(約為171)，農(nóng)村集體潛在的經(jīng)濟(jì)福利嚴(yán)重?fù)p失10。3、征地單位和農(nóng)村集體肆意克扣農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓在土地轉(zhuǎn)讓過程中一般是對(duì)村民集體和農(nóng)戶這兩方面實(shí)行補(bǔ)償，許多征地補(bǔ)償費(fèi)經(jīng)過村委會(huì)截留后，實(shí)際到達(dá)被征地農(nóng)民手中的已經(jīng)很少。這種借助國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)進(jìn)行不對(duì)等補(bǔ)償?shù)膰?guó)家征用，直接損害了農(nóng)民的利益。例如，湖北省襄荊高速公路荊州段給農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)是每畝500元，僅為法定最低標(biāo)準(zhǔn)4800元的104%浙江省上虞市2000年土地出讓收入為219億元，可付給農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)僅為可憐的591萬(wàn)元，只占總數(shù)的27%而且，征地補(bǔ)償費(fèi)還經(jīng)常被層層克扣，湖北省襄荊高速公路征地補(bǔ)償費(fèi)下?lián)芎?，被省襄荊公路指揮部克扣837萬(wàn)元、被荊門市指揮部克扣1502萬(wàn)元、被荊門市東寶區(qū)克扣190萬(wàn)元、有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共克扣1192萬(wàn)元，這筆補(bǔ)償費(fèi)到農(nóng)民手中之前已被截掉了45%1。4有關(guān)部門還極力壓低地價(jià)，推行“廉地引商”政策，慷農(nóng)民的血汗利益之慨，以“改善”所謂的投資環(huán)境。目前，不管是體現(xiàn)公共利益的國(guó)家重點(diǎn)工程，還是以營(yíng)利為目的的房地產(chǎn)開發(fā)，一概都是由政府以較低的價(jià)格強(qiáng)制性征用農(nóng)村的土地，土地的這種低價(jià)流轉(zhuǎn)往往以低于正常水平的價(jià)格出租或發(fā)包，而農(nóng)民得到的征地補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)小于政府收繳的土地使用權(quán)出讓金。這樣做是不等價(jià)、不平等的土地產(chǎn)權(quán)交換，嚴(yán)重剝奪了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。同時(shí)，許多地區(qū)不惜犧牲農(nóng)民利益，壓低地價(jià)，以地引商，普遍以“優(yōu)惠政策競(jìng)賽”來招商引資，他們只講“為老板鋪路”，不講“為農(nóng)民服務(wù)”，寧可得罪農(nóng)民也不愿得罪投資商。二、世界銀行在2005年世界發(fā)展報(bào)告中指出：“權(quán)利越有保障，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越快即便產(chǎn)權(quán)的安全性只改進(jìn)一點(diǎn)點(diǎn)，就能使年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率提高一個(gè)百分點(diǎn)”，就世界銀行的研究來看，不管用什么樣的措施來保障產(chǎn)權(quán)安全，其結(jié)果都是一樣的，即產(chǎn)權(quán)安全與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間具有密切的關(guān)系。在泰國(guó)，農(nóng)民在已經(jīng)明確屬于自己的土地上投資，耕作的產(chǎn)出量比在同樣品質(zhì)的但產(chǎn)權(quán)不明的土地上的產(chǎn)出高出14-25個(gè)百分點(diǎn)11。因此，要促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，必須消除農(nóng)民從世界銀行的考察來看，在越南，擁有表明產(chǎn)權(quán)證明文件的農(nóng)村家庭，會(huì)比那些沒有明確產(chǎn)權(quán)文件的家庭多拿出75%的土地來種植，并且進(jìn)行更多的投資，在秘魯利馬，有明確土地產(chǎn)權(quán)的人差不多有一半已經(jīng)進(jìn)行了投資，以改善自己的生活；相反，在沒有明確土地產(chǎn)權(quán)的人中只有13%的人這樣做11。從國(guó)內(nèi)研究來看，也是這樣，有保障的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有利激勵(lì)農(nóng)民對(duì)土地進(jìn)行投資，一是農(nóng)地承包權(quán)的穩(wěn)定性對(duì)與農(nóng)地相關(guān)的投資具有正的影響。如那些只被部分調(diào)整農(nóng)地的農(nóng)戶比那些被打亂重分的農(nóng)戶更愿意對(duì)農(nóng)地進(jìn)行投資；當(dāng)農(nóng)地實(shí)際使用權(quán)穩(wěn)定時(shí)，資源稀缺的農(nóng)戶甚至把對(duì)其它固定資產(chǎn)的投資轉(zhuǎn)移到對(duì)農(nóng)地的投資上來。二是穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)能夠激勵(lì)農(nóng)民增加綠肥種植，以改善土地肥力12。三是穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)能夠刺激農(nóng)民施用更多的農(nóng)家肥，從而讓土地肥力不斷上升13從世界銀行的考察來看，保證農(nóng)民產(chǎn)權(quán)有利于信用制度的建立，從而為建設(shè)鄉(xiāng)風(fēng)文明的農(nóng)村創(chuàng)造條件。例如，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的有序發(fā)展應(yīng)以信用為基礎(chǔ)，而土地產(chǎn)權(quán)是信用價(jià)值的重要指標(biāo)，農(nóng)民擁有安全和有保障的產(chǎn)權(quán)，能夠減少“欺詐的風(fēng)險(xiǎn)以及產(chǎn)權(quán)交易中的錯(cuò)誤，因此買主、租賃人、出借人以及對(duì)土地或者其他產(chǎn)權(quán)有興趣的人可以放心投資，因?yàn)樗麄儗?duì)能最終得到已經(jīng)協(xié)議好價(jià)的標(biāo)的物充滿信心”。11農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困，使農(nóng)民應(yīng)有利益大量流失，農(nóng)民生活更加困難，并由此引發(fā)了農(nóng)民與農(nóng)村基層黨政組織、農(nóng)村基層干部、農(nóng)村企業(yè)等的糾紛不斷上升，矛盾不斷激化，是農(nóng)村社會(huì)不和諧的制度根源。因此，必須消除農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)貧困，建立長(zhǎng)期有保障的農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)制度，為建設(shè)農(nóng)村和諧社會(huì)奠定良好基礎(chǔ)。三、就如何創(chuàng)新我國(guó)農(nóng)地所有權(quán)制度來講，其典型的思路有四：一是農(nóng)地所有權(quán)國(guó)有；二