農(nóng)村研究論文-論新農(nóng)村住宅建設(shè)的法律保障摘要:新農(nóng)村住宅建設(shè),是依靠法治重新分配和調(diào)整農(nóng)村住宅的行為。新農(nóng)村住宅建設(shè),必須尊重農(nóng)民愿望,為農(nóng)民增進(jìn)利益。我國新農(nóng)村住宅建設(shè)實踐中出現(xiàn)了一些錯誤的走向,這是新農(nóng)村住宅建設(shè)缺少理論支撐、法律制度所致。關(guān)鍵詞:新農(nóng)村；住宅；法律保障“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”,是我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要對新農(nóng)村建設(shè)的要求和總體目標(biāo),也是我國社會主義新農(nóng)村的基本內(nèi)涵和特征。新農(nóng)村建設(shè)是一場廣泛而深刻的社會變革,它涉及到千家萬戶農(nóng)民的利益調(diào)整。新農(nóng)村建設(shè),必須依法進(jìn)行,如果不依法進(jìn)行,將會產(chǎn)生許多新的社會矛盾。我國新農(nóng)村建設(shè)正處于起步階段,片面把新農(nóng)村建設(shè)理解為新農(nóng)村住宅建設(shè)的做法,其實質(zhì)是對農(nóng)民住宅權(quán)的侵犯。矯正新農(nóng)村住宅建設(shè)中的錯誤走向,保護(hù)農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的住宅權(quán)利,是新農(nóng)村建設(shè)面臨的新問題。一、新農(nóng)村的內(nèi)涵和特征(一)新農(nóng)村的內(nèi)涵新農(nóng)村是指“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的農(nóng)村。“生產(chǎn)發(fā)展”主要是指農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化,解放農(nóng)村生產(chǎn)力；“生活寬?！眰?cè)重于提高農(nóng)民生活水平；“鄉(xiāng)風(fēng)文明”集中于提高農(nóng)村教育水平和建設(shè)新農(nóng)村文化；“村容整潔”是對新農(nóng)村規(guī)劃和布局的要求；“管理民主”是新農(nóng)村法治管理的表現(xiàn)?！翱梢哉f,這是對統(tǒng)籌建設(shè)物質(zhì)文明、精神文明、生態(tài)文明和政治文明和諧農(nóng)村的高度概括?！毙罗r(nóng)村是一個綜合性的概念,包含政治、經(jīng)濟(jì)、社會保障、基層組織、教育、文化、衛(wèi)生、資源開發(fā)與利用、環(huán)境保護(hù)等各方面的內(nèi)容。從法學(xué)的視角,新農(nóng)村是通過農(nóng)村法治和制度的良好運(yùn)行,創(chuàng)造和諧的農(nóng)村社會。建立農(nóng)村法治社會,是新農(nóng)村建設(shè)的終極目標(biāo)。(二)新農(nóng)村的特征我國的社會主義新農(nóng)村,是農(nóng)村發(fā)展的新形態(tài),其特征有:第一,新農(nóng)村是農(nóng)村發(fā)展的新狀態(tài),不是城市化和城鎮(zhèn)化。新農(nóng)村建設(shè),不是改農(nóng)村為城鎮(zhèn),而是改造農(nóng)村,使農(nóng)村換新顏。我國新農(nóng)村建設(shè)實踐中,有些地方把新農(nóng)村建設(shè)等同于小城鎮(zhèn)建設(shè)、城鎮(zhèn)化和城市化,這是對新農(nóng)村建設(shè)的誤讀。第二,新農(nóng)村是一個系統(tǒng)性和綜合性的全面建設(shè),是一項系統(tǒng)工程。既不能同步進(jìn)行新農(nóng)村各方面的建設(shè),也不能只強(qiáng)調(diào)某一方面的建設(shè)。第三,新農(nóng)村具有明顯的地域性。新農(nóng)村建設(shè)是與小城鎮(zhèn)建設(shè)、城鎮(zhèn)化和城市化并列的系統(tǒng)工程,這四個工程互相促進(jìn)、互相聯(lián)系。我國幅員遼闊,民族眾多,鄉(xiāng)土差異明顯,新農(nóng)村建設(shè)必須以當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實際為基礎(chǔ),不能照搬其他地方的經(jīng)驗。第四,新農(nóng)村是法治農(nóng)村。法治是新農(nóng)村的根本特征。新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行,法治是基礎(chǔ)保障。新農(nóng)村建設(shè),法治必須先行。沒有法治保障的新農(nóng)村建設(shè),不具有穩(wěn)定性和保障性。我國實踐中,有些地方以行政為基礎(chǔ)進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè),這是與法治新農(nóng)村建設(shè)相違背的。二、我國新農(nóng)村住宅建設(shè)法律問題新農(nóng)村住宅建設(shè),是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容,是“村容整潔”的重要體現(xiàn)。由于缺少充分和系統(tǒng)的理論支持,我國現(xiàn)在的新農(nóng)村住宅建設(shè),主要是實踐上的探索。在已有的理論中,偏重于經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論,而缺少法學(xué)的理論支撐。(一)新農(nóng)村住宅建設(shè)的性質(zhì)新農(nóng)村住宅建設(shè),是一種不溯及既往的政策和法律規(guī)制,其無權(quán)強(qiáng)制性改變農(nóng)村的現(xiàn)狀,而是規(guī)制農(nóng)村將來的住宅建設(shè)。新農(nóng)村住宅建設(shè),不能改變農(nóng)民住宅的權(quán)屬,不能改變農(nóng)民的宅基地權(quán)益,其僅是有權(quán)進(jìn)行規(guī)劃,并且規(guī)制將要發(fā)生的住宅建設(shè)行為。將要發(fā)生的新農(nóng)村住宅建設(shè),必須符合規(guī)劃,否則不能獲得建設(shè)許可。農(nóng)民之間,可以通過權(quán)利的流轉(zhuǎn),平衡農(nóng)民間的住宅供需?？v使某一地塊上的已有房屋不符合規(guī)劃要求,也不能在沒有農(nóng)民許可的情形下處分,只能在農(nóng)民許可前提下或者農(nóng)民獲得合理的補(bǔ)償后,才能依法處分。新農(nóng)村住宅建設(shè),是依靠法治重新分配和調(diào)整農(nóng)村住宅的行為。(二)新農(nóng)村住宅建設(shè)的基本原則我國進(jìn)行新農(nóng)村住宅建設(shè),必須遵循一定的原則。沒有固定原則指導(dǎo)的新農(nóng)村住宅建設(shè),是隨意性的新農(nóng)村建設(shè),不能產(chǎn)生預(yù)期的效果。我國新農(nóng)村住宅建設(shè),應(yīng)遵循以下基本原則:1.保持農(nóng)村性質(zhì)不變原則新農(nóng)村住宅建設(shè)是使農(nóng)村換上新顏,不是要改變農(nóng)村為非農(nóng)村。新農(nóng)村住宅建設(shè),是在原來農(nóng)村住宅基礎(chǔ)上的建設(shè)。新農(nóng)村住宅建設(shè),是區(qū)別于小城鎮(zhèn)建設(shè)、城鎮(zhèn)化和城市化的建設(shè)行為。2.保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為中心原則我國進(jìn)行新農(nóng)村住宅建設(shè),根本目標(biāo)是要改善農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會狀況,更好地保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益,不斷地增進(jìn)農(nóng)民利益。是否有利于增進(jìn)農(nóng)民的合法權(quán)益,是衡量新農(nóng)村住宅建設(shè)的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。只要是不能增進(jìn)農(nóng)民權(quán)益的新農(nóng)村住宅建設(shè),必須叫停。新農(nóng)村住宅建設(shè)過程中,必須保障農(nóng)民的生產(chǎn)和生活條件。3.生態(tài)規(guī)劃先行原則新農(nóng)村住宅建設(shè)規(guī)劃,應(yīng)以保護(hù)農(nóng)村原生態(tài)為標(biāo)準(zhǔn),規(guī)劃不傷害農(nóng)村原生態(tài)。新農(nóng)村住宅建設(shè)規(guī)劃,必須遵從保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為中心原則。新農(nóng)村住宅建設(shè)規(guī)劃,不能改變農(nóng)民正在使用的房屋的現(xiàn)狀,其規(guī)劃的范圍僅是農(nóng)民不使用的房屋、破舊無人居住的房屋以及閑置的宅基地。農(nóng)民正在居住和為生活所需的房屋,是農(nóng)民生活的基礎(chǔ)。新農(nóng)村住宅建設(shè),在沒有為農(nóng)民提供已有的替代房屋前,不能處分農(nóng)民的這些房屋。4.政策、法律保障原則新農(nóng)村建設(shè),是要形成法治新農(nóng)村社會。新農(nóng)村住宅建設(shè),必須以政策和法律法規(guī)為前提。沒有政策和法律法規(guī)規(guī)定的新農(nóng)村建設(shè),都是不合法的行為。任何地方的新農(nóng)村住宅建設(shè),都要以一定的政策和法律法規(guī)為依據(jù)。沒有政策和法律法規(guī)依據(jù)的新農(nóng)村住宅建設(shè)的不法行為,政府應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。(三)新農(nóng)村住宅建設(shè)與農(nóng)民住宅權(quán)利保護(hù)農(nóng)民住宅權(quán)利是農(nóng)民的合法權(quán)利,受到憲法和法律的保護(hù)。我國一些地方為了追求政績,采取行政力量的方式,在沒有獲得農(nóng)民許可的前提下,強(qiáng)行拆除農(nóng)民住宅,對農(nóng)村住宅進(jìn)行重新規(guī)劃、重新建設(shè),這侵犯了農(nóng)民的住宅所有權(quán)。而一旦資金供應(yīng)出現(xiàn)中斷,新住宅無法按時修建起來時,農(nóng)民就會處于“無家可歸”的境地,這是對農(nóng)民居住權(quán)、生存權(quán)的侵犯。農(nóng)村住宅,是農(nóng)民的合法財產(chǎn)。新農(nóng)村建設(shè)不能侵犯農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)益,而應(yīng)該是保護(hù)和增進(jìn)農(nóng)民的合法權(quán)益。(四)新農(nóng)村住宅建設(shè)與農(nóng)村生態(tài)保護(hù)新農(nóng)村住宅建設(shè),是在統(tǒng)一規(guī)劃下的住宅建設(shè)。新農(nóng)村住宅建設(shè),必須保持農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境不變,保持農(nóng)村的田園風(fēng)光不變。新農(nóng)村住宅建設(shè),是生態(tài)住宅建設(shè)。1.新農(nóng)村住宅建設(shè)與農(nóng)田保護(hù)農(nóng)田保護(hù),是我國的一項國家政策。新農(nóng)村建設(shè),不能違背這一政策,侵害農(nóng)田。農(nóng)田是農(nóng)村的基本社會保障資源,侵犯農(nóng)田就是侵犯農(nóng)民獲得社會保障的權(quán)利。我國有些地方實踐中,不顧把農(nóng)田轉(zhuǎn)為宅基地的風(fēng)險,把農(nóng)民集中到某一地塊進(jìn)行新農(nóng)村住宅建設(shè)的做法,是違背農(nóng)田保護(hù)國家政策的。2.新農(nóng)村住宅建設(shè)與田園風(fēng)光保護(hù)“村莊的形成都有其自然、歷史等淵源和經(jīng)濟(jì)、社會條件,千百年來形成的風(fēng)格各異的村落民居,承載了豐富的文化、民俗等人文信息,是一筆寶貴遺產(chǎn),不僅是農(nóng)民安居樂業(yè)的重要基礎(chǔ),而且是多少中華兒女魂牽夢縈的精神家園。我國的農(nóng)村具有自然生態(tài)的特點,新農(nóng)村住宅建設(shè),不能破壞千百年來形成的農(nóng)村自然生態(tài)、田園風(fēng)光。新農(nóng)村住宅建設(shè),不能破壞農(nóng)村的這些自然生態(tài)、田園風(fēng)光,必須避免“高樓林立”和“千村一面”。我國有些農(nóng)村的“農(nóng)家樂”,就是利用農(nóng)村的田園風(fēng)光,吸引市民前來休憩?！稗r(nóng)家樂”是在保持農(nóng)村田園風(fēng)光前提下的住宅,是一種不同于城市的居住狀態(tài),不但建設(shè)了新住宅,也保護(hù)了農(nóng)村生態(tài),這是新農(nóng)村住宅建設(shè)值得借鑒的范例。三、新農(nóng)村住宅建設(shè)的法律制度設(shè)計我國新農(nóng)村住宅建設(shè)剛起步,規(guī)制新農(nóng)村住宅建設(shè)的法律法規(guī)尚存許多空白。立法完善我國新農(nóng)村住宅建設(shè)的法律法規(guī),創(chuàng)設(shè)具有操作性的新農(nóng)村住宅建設(shè)的法律制度,是保障新農(nóng)村住宅建設(shè)順利進(jìn)行的法律制度保障。(一)新農(nóng)村住宅建設(shè)評價制度新農(nóng)村住宅建設(shè),是影響我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的行為。進(jìn)行新農(nóng)村住宅建設(shè)行為前,必須對新農(nóng)村住宅建設(shè)行為進(jìn)行評價,評價其對農(nóng)村自然、生態(tài)和農(nóng)民權(quán)益的侵害性。我國新農(nóng)村住宅建設(shè)的評價制度,包括新農(nóng)村住宅建設(shè)的環(huán)境影響評價制度和農(nóng)民權(quán)益影響評價制度。1.新農(nóng)村住宅建設(shè)的環(huán)境影響評價制度新農(nóng)村住宅建設(shè)的環(huán)境影響評價制度,指對新農(nóng)村住宅建設(shè)中的規(guī)劃和住宅建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估,提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施,進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。新農(nóng)村住宅建設(shè)的環(huán)境影響評價制度,是一種事前制度。在新農(nóng)村住宅建設(shè)實施前,必須經(jīng)過這一程序,否則,就是非法的新農(nóng)村住宅建設(shè)行為。新農(nóng)村住宅建設(shè),肯定會影響農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。環(huán)境影響大于農(nóng)村環(huán)境承受力的規(guī)劃和項目,不能獲得立項許可。新農(nóng)村住宅建設(shè)的環(huán)境影響準(zhǔn)入制度,是排除性的制度,其排除了新農(nóng)村住宅建設(shè)中環(huán)境影響大于農(nóng)村環(huán)境承受力的行為。對已經(jīng)獲得建設(shè)許可的新農(nóng)村住宅建設(shè)行為,應(yīng)跟蹤評價其環(huán)境影響,只要這個環(huán)境影響大于許可時的標(biāo)準(zhǔn)或者沒有得到有效控制,則應(yīng)叫停該項新農(nóng)村住宅建設(shè)行為。2.新農(nóng)村住宅建設(shè)的農(nóng)民權(quán)益影響評價制度新農(nóng)村住宅建設(shè)的農(nóng)民權(quán)益影響評價制度,指對新農(nóng)村住宅建設(shè)中的規(guī)劃和住宅建設(shè)項目實施后可能造成的對農(nóng)民權(quán)益的影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估,提出預(yù)防或者減輕農(nóng)民權(quán)益影響的對策和措施,進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。新農(nóng)村住宅建設(shè)行為,應(yīng)是增進(jìn)農(nóng)民利益的行為。當(dāng)新農(nóng)村住宅建設(shè)行為所獲得的利益,小于或等于農(nóng)民的現(xiàn)有利益或者影響農(nóng)民的生存權(quán)等基本人權(quán)時,這樣的新農(nóng)村住宅建設(shè)行為就要被禁止。為避免新農(nóng)村住宅建設(shè)的“浮夸風(fēng)”和建設(shè)過程中侵犯農(nóng)民權(quán)益,必須建立新農(nóng)村住宅建設(shè)的跟蹤監(jiān)測制度,確保新農(nóng)村住宅建設(shè)行為依法進(jìn)行。3.新農(nóng)村住宅建設(shè)評價制度的具體內(nèi)容中華人民共和國環(huán)境影響評價法(以下稱環(huán)境影響評價法)對規(guī)劃的環(huán)境影響評價和建設(shè)項目的環(huán)境影響評價作出了詳細(xì)和完整的規(guī)定。新農(nóng)村住宅建設(shè)屬于建設(shè)項目的范圍,新農(nóng)村住宅建設(shè)評價制度的具體內(nèi)容,應(yīng)保持與環(huán)境影響評價法的內(nèi)容和制度上的基本協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。新農(nóng)村住宅建設(shè)的影響評價,可直接由環(huán)境影響評價法調(diào)整。評價主體在遵循環(huán)境影響評價法的程序下,分別對新農(nóng)村住宅建設(shè)的環(huán)境影響和農(nóng)民權(quán)益影響做出科學(xué)的評價。有關(guān)部門,按照這個評價結(jié)果,審批和推行新農(nóng)村住宅建設(shè)。(二)新農(nóng)村住宅建設(shè)的補(bǔ)償制度、賠償制度新農(nóng)村住宅建設(shè),是一種利益和權(quán)利的分配行為,必然涉及農(nóng)村宅基地、農(nóng)民住宅、農(nóng)民林木所有權(quán)等的調(diào)整。宅基地使用權(quán)和住宅所有權(quán)等都是農(nóng)民的合法權(quán)利,新農(nóng)村住宅建設(shè)行為不能侵犯農(nóng)民已有的權(quán)利。為救濟(jì)農(nóng)民在新農(nóng)村住宅建設(shè)中被侵犯的權(quán)利,必須建立新農(nóng)村住宅建設(shè)的補(bǔ)償制度、賠償制度。對獲得建設(shè)許可、依法進(jìn)行的新農(nóng)村住宅建設(shè)行為中侵犯的農(nóng)民權(quán)益,國家應(yīng)當(dāng)依照科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。對沒有獲得建設(shè)許可的新農(nóng)村住宅建設(shè)行為,國家應(yīng)當(dāng)依法賠償農(nóng)民的損失,保證農(nóng)民的權(quán)利至少恢復(fù)到權(quán)利被侵犯前的狀態(tài)。(三)新農(nóng)村住宅建設(shè)的仲裁、訴訟制度新農(nóng)村住宅建設(shè),是國家規(guī)劃、農(nóng)民自愿的統(tǒng)一。新農(nóng)村住宅建設(shè)過程中,不可避免要產(chǎn)生新農(nóng)村住宅建設(shè)糾紛。我國現(xiàn)行實踐中,這種糾紛屬于行政權(quán)力引起的糾紛,農(nóng)民除了服從,沒有任何途徑救濟(jì)自己的權(quán)利。這是不公平的,是國家依靠公權(quán)力侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的體現(xiàn)。為保障農(nóng)民的合法權(quán)益,我國應(yīng)當(dāng)建立新農(nóng)村住宅建設(shè)的仲裁、訴訟制度,賦予農(nóng)民申請仲裁、提起訴訟的權(quán)利,以救濟(jì)農(nóng)民被侵犯的權(quán)利。具體制度設(shè)計上,應(yīng)把農(nóng)民的救濟(jì)權(quán)歸屬于土地糾紛和房屋糾紛的范疇,采用土地使用權(quán)爭議處理機(jī)制和房屋權(quán)屬糾紛處理機(jī)制,解決農(nóng)民權(quán)利被侵犯的救濟(jì)問題