民主制度論文-中國行政組織體制的理性化重塑兼論新一輪政府機構改革的目標定位提要在某種意義上，中國新一輪政府機構改革的目標定位是實現(xiàn)行政組織體制的理性官僚化。與西方發(fā)達國家普遍的非官僚化改革方式相比，中國行政改革的官僚化目標定位有其歷史和現(xiàn)實的必然。為了使這一組織工具在社會主義市場經(jīng)濟條件下發(fā)揮更大的作用，還需要在社會主義政治體制和操作技術層面完善其支持條件。關鍵詞官僚制理性效率法治當代中國行政改革是一項復雜的系統(tǒng)工程。新一輪機構改革第一次明確，行政改革不僅僅是轉(zhuǎn)變職能、精簡機構與人員，而是實行行政組織的體制性重塑，以實現(xiàn)行政運行機制的規(guī)范化、科學化、法制化。這標志著我國行政改革進入了全面的深化階段。本文以韋伯的理性官僚制這一組織工具作為參照系，來闡釋中國行政組織體制重塑的目標定位和價值取向，并提供幾點建議性的思考。一、官僚制的基本特征和時代價值官僚制，又稱科層制，在管理學中它是一個中性詞，是指一種以分部分層、集權統(tǒng)一、命令服從等為特性的金字塔型的組織結(jié)構形態(tài)，并非是官僚主義作風的同義語。這一組織形態(tài)有著不同的具體形式。最典型的是韋伯設計的“理想模型”建立在法理權威基礎上的理性官僚制。這種理性官僚制在現(xiàn)代行政組織中得到了最充分的運用。在韋伯式的官僚制模式中，行政組織及其官員的角色具有這些特征：（1）明確劃分機構與人員的職責權限，并由法規(guī)嚴格設定；（2）按職位高低規(guī)定人員之間的命令與服從關系，形成層級節(jié)制的控制體系；（3）組織與管理依據(jù)大家都遵守的規(guī)章和程序進行；（4）決定與命令形成文件下達，以文件“檔案”作為管理的基礎；（5）嚴格的公私分開，公務關系對事不對人；（6）根據(jù)需要對公務人員提供專業(yè)培訓；（7）公務管理需要專門的技術知識；（8）官員擔任公務是一種“職業(yè)”，這種職業(yè)不僅表現(xiàn)為經(jīng)過公開考試選拔任職、培訓，而且表現(xiàn)為擔任官職的官員要對組織的職務目標效忠（但不是與某一個“具體的人”建立主仆關系）；（9）官員由上級權力當局任命，而非選舉產(chǎn)生；（10）官員的身份是終身性質(zhì)的，但不承認官員占有職位的權利；（11）官員接受一種通常是有“定額”的“薪金”，以及接受由退休金所提供的養(yǎng)老保障；（12）官員升遷依據(jù)個人的資歷或成就，或兩者兼而有之。這種所謂的理性官僚制，只是韋伯設想的“理想類型”，現(xiàn)實中的行政組織很少能夠完全具備上述特征，并且它本身也存在著難以克服的障礙（如可能出現(xiàn)對組織成員人性的壓抑，對環(huán)境變化適應的遲鈍，以及目的與手段的倒置，等等）。但它至少為現(xiàn)代行政組織的發(fā)展提供了這樣幾種基本的價值和理念：（1）對封建世襲制或家臣制的否定?！肮倭胖婆e起理性和邏輯的旗幟，批判和否定了產(chǎn)業(yè)革命初期靠個人專制、裙帶關系、暴力威脅、主觀武斷和感情用事進行管理的做法?！保?）對形式平等的追求。法律和規(guī)則主義，保障了人人在法規(guī)、制度面前的形式上的平等和非個人性。（3）對知識和技術的重視。官僚制組織的基礎是專業(yè)知識、專家職業(yè)，以及最廣泛的社會招募來源，擯棄了身份制和世襲制下重視社會門第、出身、特權的傳統(tǒng)，促進了實證科學知識在行政管理中的應用和發(fā)展，也有助于職業(yè)專家和技術官僚人格的發(fā)展。（4）對權力運行公共性的保障。非人格化的普遍主義、制度化的公務關系、公私分離、對權力運用的嚴格限制，最大限度地排除了個人的恣意武斷和主觀隨意性，使權力關系社會化。（5）對專業(yè)技術和效率的追求。專職化、層級化、權責一致、一切按法律和規(guī)則行事，使公務活動具有嚴密性、可操作性、可預見性、可計算性、可控制性。正是這些基本的精神和價值，維系著資本主義政府組織的運轉(zhuǎn)。總之，官僚制作為一種理性和效率的組織工具，一方面，適應了工業(yè)社會大生產(chǎn)和行政管理復雜化的客觀需要；另一方面，又以非人格化、制度化的特征否定了家長制下的人治現(xiàn)象。官僚制理論的產(chǎn)生和廣泛運用，促進了政府由“人治”到法治、由經(jīng)驗管理到科學管理的歷史性轉(zhuǎn)變，標志著現(xiàn)代行政的開始。它同追求功利的市場經(jīng)濟、文官制度、契約觀念、注重理性的資本主義文化與憲政體制相適應并有機地組合在一起，成為推動資本主義經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的有力杠桿?？梢栽O想，沒有官僚制，資本主義就難以取得現(xiàn)有的巨大成就。20世紀資本主義的發(fā)展，正如韋伯所預言的那樣：“官僚制不可避免”。隨著工業(yè)化、現(xiàn)代化的全球性進程，理性官僚制成為世界各國政府組織所通用的組織形式。即使在當代，作為其替代物的分權事業(yè)部或網(wǎng)絡組織形式，它們管理的基礎仍以官僚制為主。韋伯及后來的理論家普遍認為，隨著科學技術的不斷發(fā)展和國家行政事務復雜性的日益增強，作為一種組織工具的官僚制，服務的經(jīng)濟基礎到底是資本主義抑或是社會主義已無區(qū)別。實際上，如果社會主義的組織管理要想在技術和效率上達到與資本主義組織管理相類似的水平，專業(yè)官僚所起的作用會更重要。二、我國政府機構改革的官僚化目標定位及其必然按照中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會和十五屆二中全會的要求，1998年3月召開的九屆人大三次會議，通過了新一輪的政府機構改革方案。這次機構改革的目標是：“建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊伍，逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的政府行政管理體制?！边@次機構改革的原則是：“按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開；按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整政府部門組織結(jié)構，實行精兵簡政；按照權責一致的原則，調(diào)整政府部門的職責權限，明確劃分部門之間的職責分工，完善行政運行機制；按照依法治國、依法行政的要求，加強行政體系的法制建設?！边@次改革，第一次明確機構改革不僅僅是轉(zhuǎn)變職能、精簡機構與人員，而是行政組織體制的整體性變革，是行政運行機制的規(guī)范化、科學化?！稗k事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范”；“完善公務員制度”；“實行專業(yè)化”；“精簡、統(tǒng)一、效能”；“權責一致、完善行政運行機制”；“實行依法行政、加強行政體系的法制化建設”，等等，這些改革原則和措施在某種意義上包涵著韋伯式官僚制的一些基本理念。因此，此次政府機構改革的后果只能是“一個更加現(xiàn)代化、官僚化的行政體系”。進入本世紀80年代以來，西方各主要國家紛紛采取各種非官僚化措施，以推進行政改革。于此相對照，我國則把建立法制、規(guī)范、專業(yè)的官僚組織體制作為行政改革的目標。這里最直接的原因是單項的精簡機構與人員，或轉(zhuǎn)變職能，難以取得預期的改革效果，越來越不適應社會主義市場經(jīng)濟體制的需要。更深層的原因則是我國所處社會發(fā)展階段及制度背景方面與其存在著顯著的差異。所以，兩者改革的方向和某些做法可能會有所不同，有些做法甚至完全相反。我們既不能盲目地照搬西方的做法，也不能用簡單的以“此對彼錯”或“此錯彼對”加以評判。1、要清醒地看到我國與西方發(fā)達國家社會發(fā)展階段的差異無論西方發(fā)達國家采取的各種非官僚化措施的具體收效如何，其根本目的都是為了使傳統(tǒng)的官僚制更好地適應后工業(yè)社會的現(xiàn)實。在工業(yè)化社會時期，官僚制曾為資本主義的發(fā)展發(fā)揮過積極的作用，如文官制度的實施，結(jié)束了在美國實行的50多年的“政黨分贓制”，基本上杜絕了拉幫結(jié)派、任人唯親、權力腐敗現(xiàn)象，為實現(xiàn)高效廉潔的行政創(chuàng)造了條件。在經(jīng)歷100多年的發(fā)展后，西方國家的官僚組織法制化、規(guī)范化程度已達極端，明顯暴露出對后工業(yè)社會的不適應，如美國一部軍隊文職人員管理手冊竟達8800頁，不易掌握，也難于執(zhí)行。這種“制度過?！睂е碌男袆舆t緩和效率低下，已無法勝任復雜、多變的管理任務，也遠不能滿足社會公眾對更高質(zhì)量公共服務的需求，對其進行合理的修正符合社會的要求。而我國則正處于市場化、工業(yè)化、法制化的發(fā)展階段，“官僚制不是太多，而是太少”。馬克思曾指出：“工業(yè)發(fā)達的國家向工業(yè)不發(fā)達的國家所展示的，只是后者未來的景象?！薄拔覀冇袀€補課和創(chuàng)新、繼承和超越的關系問題，必須處理好”，“理由很簡單，事物發(fā)展有個先后順序，我們總不能在還沒有法制時，就開始批判法制的過繁過多，也不能在未開始專業(yè)化時，就批判專業(yè)人員國家問題”。因此，構建所謂理想或合理的行政模式，只能是就某一社會的某一發(fā)展階段而言的，不可能存在一個適應所有社會階段的統(tǒng)一模式。必須從我國的社會發(fā)展階段和國情出發(fā)，來設計我國行政組織體制的改革方向。2、對西方國家非官僚化的改革措施也應客觀分析西方國家對官僚制的改革，并不是要埋葬官僚制，而是對其糾錯，“甚至是超強糾錯”?！肮倭胖圃诎l(fā)達國家的現(xiàn)實生活中仍是活生生的現(xiàn)實，而且具有頑強的生命力”。就連“企業(yè)家政府”模式的倡導者奧斯本和蓋布勒也清醒地看到：將企業(yè)家精神和市場機制引進政府組織的管理，是為了解決政府組織存在的官僚主義和效率低下的問題，使政府組織具有適應和革新精神。事實上，官僚制形式是作為一個連續(xù)統(tǒng)一體存在的，從絕對意義上說，不是有無的問題，而是程度不同的問題。改革政府就是要讓政府的行為模式從不能容忍的官僚主義一端，向“官僚主義企業(yè)家精神”連續(xù)統(tǒng)一體的另一端做較大的移動，在統(tǒng)一體內(nèi)找到正確的位置。但無論怎樣，我們需要的仍是“一個有活力的、強大的和非?；钴S的政府”，“一個能夠治理和實行治理的政府”。而這樣一個政府，如果不是按照官僚制范式組織起來并進行管理，是不可想象的。3、必須清醒地看到目前我國政府組織體制中存在的主要問題中國自秦始皇建立中央集權的統(tǒng)一國家后，在長達2000多年的封建王朝統(tǒng)治期間，先后建立了中央集權、分層管理的“世襲官僚體制”（patrimonialbureaucracy）和科舉官僚制（KEJUbureaucracy），并發(fā)展出一套嚴密的組織機構和治理制度，這本身的確包含著某些理性化成分。但由于中國傳統(tǒng)官僚體制中固有的專斷獨裁特征以及歷代官制上的弊端，再加上盤根錯節(jié)的宗法勢力的影響，并未真正建立起理性的非人格化的政府權力和法律秩序?？婆e取士雖實現(xiàn)了知識分子向官僚體系的流動，但他們并不是專業(yè)官吏，而是受過一定文學教養(yǎng)并諳熟儒家典籍的紳士，他們與皇帝是一種以父子關系為比附的帶有強烈人倫色彩的人身依附關系。各級官員升遷的標準是個人是否具備作為一名可資信賴家臣的人格修養(yǎng)以及一些模糊的倫理要求，而不看重行政專業(yè)知識。官員的心態(tài)和行為中體現(xiàn)的是根深蒂固的傳統(tǒng)主義、崇拜和迷信。另外，雖然中國古代歷朝對官吏管理的立法都很發(fā)達，但在對法的態(tài)度和方式上，卻是“引禮入法、禮法結(jié)合”。針對這種情形，韋伯曾指出：這是中國這種行政機構特有的反官僚制和傾向世襲制的原因，反之又說明了這一行政機構的粗泛和技術上的落后?？梢姡袊糯鷩烂艿墓倭朋w制在整個統(tǒng)治形態(tài)上只能是“人治”，其基本功能只能是推行專制主義的工具，而韋伯所說的官僚制則是民主政體的“奴役式外殼”11，是與現(xiàn)代民族國家、法治、工業(yè)化、合理化、專業(yè)的技術官僚（文官）制度相聯(lián)系的產(chǎn)物。所以，在中國古代的官僚組織中，不可能培育出現(xiàn)代的理性精神，而遺留下來的則是令人“十分痛恨的官僚主義”12。建國后，由于長期忽視民主化與法制化建設，家長制的思維方式與作風仍在鞏固著人治的社會基礎；排斥競爭的計劃經(jīng)濟體制，一方面使作為規(guī)范競爭活動的法律規(guī)則失去存在的基礎，另一方面又以假設社會上一部分先進人物合乎理性、無特殊偏好為前提，賦予組織者個人很少受硬約束的巨大權力，為政府權力的人格化提供了物質(zhì)保障；“弱社會強政府”的集權式體制和“能上不能下”的干部人事制度，又從制度上維護了政府權力的人格化。因此，雖然從形式上看，我國各級行政組織已經(jīng)建立了完備的層級化與部門化機制，但實際上政府權力仍呈現(xiàn)出嚴重的人格化傾向。尤其在基層行政組織中，占支配地位的權威體系常常是人情倫理。行政組織的合法性，常因領導者素質(zhì)與能力的不同而不同，公共權力的效能因公務人員的感情、感性、良知而搖擺不定。政府權力的人格化，必然帶來行政組織運行的大量非理性和低效率。主要表現(xiàn)為：?機構設置的隨意性。機構的增設與變更，往往以“長官意志”為轉(zhuǎn)移，導致機構重疊、職能交叉、權責不清。?人員使用的主觀性。人員的錄用往往不是依據(jù)嚴格的規(guī)定程序和手續(xù)，人員的晉升不是嚴格依據(jù)知識、技能和崗位需要，而是各種非正式關系起作用，形成一些官員陽奉陰違和人格依附。?法規(guī)制度的稀缺及其尊嚴的矮化。偏好政治動員、政治說教和道德自律，導致許多領域“無法可依、無章可循”，或“有制無度”；“有法不依、執(zhí)法不嚴”，“上有政策，下有對策”，法制權威受損；出于部門和個人利益的規(guī)定過多、過濫，形成局部“制度過?！薄?行政行為的特殊主義取向。血緣、地緣、人情時常支配著公共權力行使的方向，致使法律、規(guī)則因人而異，缺乏穩(wěn)定性與普遍性。小團體主義盛行。部門主義、地方主義、個人主義、本位主義泛濫。?領導者獨斷專行和神秘主義。一些領導者獨攬大權、惟我獨尊，權力成為壓制、排斥異己的工具或假公濟私、貪污腐化的手段。?公共責任的漠視或逃避。失職、越權、濫用職權、衙門作風等不負責任現(xiàn)象司空見慣，造成公共權力的目標移位。?資源浪費、效率低下。臃腫的機構消耗大量資源，形成“吃飯”財政；資源使用缺乏嚴格的計算與控制，效益低下；管理中的許多不確定因素導致選擇范圍的模糊和管理成本的增加。綜上所述，只有建立法制化的理性管理模式，我國政府機構改革的各項措施才能得到落實，才能有效克服官僚主義、提高行政效率，最終實現(xiàn)由“人治”到法治、由人格化管理到非人格化管理、由經(jīng)驗管理到科學管理的根本性轉(zhuǎn)變。三、中國行政組織理性官僚化過程中的幾點建議1、借鑒官僚制的理性精神，使我國行政組織盡快走向規(guī)范化和