行業(yè)經濟論文-政府采購與中國軟件產業(yè)發(fā)展一、政府采購的國際比較及其啟示政府采購也稱公共采購，是指各級政府為了開展日常政務活動，或為公眾提供公共服務，通過必要的財務監(jiān)督，以公開招標為主要方式，從國內、國際市場上為政府部門或所屬團體購買商品和勞務的行為。政府采購自1782年在英國創(chuàng)立以來，已有200多年的歷史，其在節(jié)約財政資金、抑制政府腐敗、保護本國產業(yè)、扶持中小企業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用。在此，我們以美國、日本、澳大利亞、韓國為例，來說明政府采購的定位和考慮基點。1.美國。美國的政府采購在兼顧經濟和社會目標方面考慮最多：(1)保護本國產業(yè)。1933年通過購買本國產品法，規(guī)定聯(lián)邦政府在基礎設施工程中必須購買本國產品。美國是參加WTO政府采購協(xié)議的國家，對參加協(xié)議的成員方不適用購買本國產品法，但是對低于開放門檻的價格的項目（貨物13萬特別提款權，約合17萬美元），仍須購買美國產品。(2)扶持中小企業(yè)。規(guī)定10萬美元以下的政府采購合同，要優(yōu)先考慮中小企業(yè)，并給予價格優(yōu)惠扶持，中型企業(yè)價格優(yōu)惠幅度在6%以下，小型企業(yè)價格優(yōu)惠幅度在12%以下。2.日本。日本政府對國有的電報電話公司(NTT)和電子計算機公司(JECC)實行傾斜性的政府采購。規(guī)定政府部門、國營鐵路、電信電化公社、國立大學以及政府系統(tǒng)有關機構在選購計算機時，必須優(yōu)先采用國產機。3.澳大利亞。澳大利亞法律規(guī)定，政府從事采購時，要調查了解本國企業(yè)的實際競爭力，并通過培訓、提供信息等方式，使本國企業(yè)有參與政府采購的競爭機會。從海外購買貨物的部門必須證明，采購活動中本國供應商得到了平等競爭的機會。在1000萬澳元以上的重大采購項目中，采購部門必須在招標中列明采購項目對產業(yè)發(fā)展的影響。在扶持中小企業(yè)方面，法律規(guī)定聯(lián)邦一級采購合同的10%要授予中小企業(yè)，并責成聯(lián)邦財政部每年檢查該項規(guī)定的落實情況。4.韓國。參加WTO政府采購協(xié)議的國家，須開放政府采購市場。為了保護本國產業(yè)，韓國限定了政府采購的開放范圍，提高了限額標準，規(guī)定42個中央政府部門、15個地方政府部門和20多個政府投資的公共企業(yè)為政府采購協(xié)議的適用范圍。分析上述四國有關政府采購的政策和法規(guī)，我們可以得到如下的啟示：(1)政府采購是一個國家在產業(yè)促進方面最能體現(xiàn)兼顧經濟目標和社會目標的重要措施之一。(2)對于加入WTO的國家來說，政府采購是一個國家可以充分利用、不違反WTO協(xié)議、有效的非關稅壁壘。(3)政府采購初期以節(jié)約政府財政資金、抑制政府腐敗為出發(fā)點，隨著政府采購制度的成熟，其逐漸演變?yōu)楸Ｗo本國產業(yè)和扶持中小企業(yè)。(4)政府采購要形成規(guī)范的立法和制度保障，才能體現(xiàn)“公平、公開、公正、透明”的操作原則。二、我國政府軟件采購和軟件的正版化近幾年來，我國政府在軟件采購和軟件正版化方面做了大量工作，以下的發(fā)展脈絡可以說明我國政府軟件采購的演變歷程：1997年政府提倡“企業(yè)上網”；1999年為“政府上網年”；2000年6月24日，國務院關于鼓勵軟件產業(yè)和集成電路產業(yè)發(fā)展的若干政策規(guī)定：國家投資的重大工程和重點應用系統(tǒng)，應優(yōu)先由國內企業(yè)承擔，在同等性能價格比條件下應優(yōu)先采用國產軟件系統(tǒng)。政府機構購得的軟件、涉及國家主權和經濟安全的軟件，應當采用政府采購的方式進行；2001年，為電子政務啟動年。同年8月29日，國家版權局等四部委聯(lián)合發(fā)布關于政府部門應帶頭使用正版軟件的通知，規(guī)定各級政府部門應帶頭使用正版軟件，并鼓勵優(yōu)先購買國產軟件。10月26日，國務院辦公廳發(fā)布關于使用正版軟件清理盜版軟件的通知，規(guī)定在年底前完成國務院各部委及各直屬機關軟件正版化工作，并明確規(guī)定“凡國內能夠生產、供應的，要采購使用國產軟件”。12月28日，計算機軟件保護條例發(fā)布，軟件知識產權得到國家的立法保障。政府正版軟件采購的目標是為本國軟件產業(yè)創(chuàng)造市場空間，同時也是為了抵制軟件盜版，保護知識產權。毋庸置疑，盜版不管是對國家還是對一個具體的企業(yè)，危害都是非常嚴重的：(1)導致國家稅收大量流失。據有關人士估計，因盜版每年給我國政府造成數十億元的直接稅收損失。(2)阻礙國內信息產業(yè)的發(fā)展。在盜版行為中，受打擊最大的還是中國自己的軟件企業(yè)，因為國內軟件企業(yè)主要市場是國內用戶，而大量的軟件盜版必將對處于起步期的中國軟件產業(yè)的生存和發(fā)展造成極其嚴重的傷害。(3)抑制軟件研發(fā)和產品創(chuàng)新的動力。盜版行為使軟件企業(yè)無法實現(xiàn)必要的利潤，高額的軟件研發(fā)費用無法補償，軟件研發(fā)和產品創(chuàng)新的動力受到影響。(4)影響軟件投資者的信心。盜版現(xiàn)象的存在以及對知識產權保護的疏漏，直接影響到投資者對投資預期收益的期望值，在“資本收益最大化”的原則下，軟件產業(yè)得不到進一步發(fā)展所需的資金。(5)腐蝕整個民族的創(chuàng)新精神。三、政府采購對我國軟件產業(yè)的影響2001年底，北京市政府的軟件采購是中國加入WTO以后首次大規(guī)模的政府軟件采購，它表明了政府保護知識產權、推動軟件正版化的決心，業(yè)界稱之為是中國在保護軟件知識產權方面的里程碑。它所產生的影響，所引起的震動，遠遠超過了軟件采購本身，具有積極的意義：(1)喚起全社會的正版意識，樹立正版旗幟。(2)為國產軟件創(chuàng)造市場空間。(3)形成軟件市場上多品牌競爭的公平環(huán)境。(4)加速國內軟件的市場細分。(5)加速國內軟件企業(yè)的技術研發(fā)和產品創(chuàng)新。(6)促進軟件產業(yè)和正版化的良性互動。(7)為全國其他省市的政府軟件采購提供借鑒。從全國來看，在我國應用軟件市場結構中，金融、電信和政府已成為軟件產品年采購量最大的三個行業(yè)。2001年政府行業(yè)的軟件投資額為40億元，占軟件總體市場的14.1%。2001年政府行業(yè)對平臺軟件（包括操作系統(tǒng)、數據庫和系統(tǒng)及網絡管理軟件）的采購額占平臺軟件市場總銷售額的14.0%，對中間軟件（包括中間件、安全軟件）的采購額占該軟件市場總銷售額的22.3%，對應用軟件的采購額占該市場總銷售額的13.5%。政府采購將為中國軟件企業(yè)的發(fā)展提供廣闊的市場空間。電子政務涉及到信息技術的各種產品和技術，推動行業(yè)企業(yè)信息化和家庭信息化，所采用的技術和產品對社會具有廣泛的示范性和引導性。我們以平臺軟件、網絡安全軟件和應用軟件為例，來具體說明政府采購對于軟件市場的影響：(1)平臺軟件。政府部門擁有海量的信息，建設政府辦公信息資源庫，共享政府辦公業(yè)務信息資源，會帶動政府行業(yè)對數據庫及開發(fā)工具產品的需求。同時，隨著政府網絡基礎設施和應用系統(tǒng)建設的不斷完善，系統(tǒng)及網絡管理軟件需求將不斷升溫。(2)網絡安全軟件。中國政府部門電子政務安全建設的近期目標是：到2005年，在涉及國家安全、政府辦公自動化、金融、財稅、通信、教育等關鍵領域采用自主版權的安全設備和系統(tǒng)，基本滿足不同等級的安全保密要求。因此，目前政府采購需求的重點將是安全保護、安全檢測與監(jiān)控類產品以及應急反應和災難恢復類產品，如防火墻、入侵檢測產品、信息保密產品、用戶認證授權產品等。(3)應用軟件。電子政務對應用軟件產品的需求除了將會集中表現(xiàn)在辦公軟件、與電子政務相關的行業(yè)定制軟件（如公安系統(tǒng)、工商系統(tǒng)的業(yè)務軟件）以外，隨著政府職能由管理向管理服務型的轉變，CRM、GIS、BI等軟件也將會在電子政務市場中得到極好的應用。四、以政府采購來保護和扶持軟件產業(yè)對于中國這樣的發(fā)展中國家來說，對幼稚產業(yè)實行一段時間的保護和扶持是有依據的。1.世界貿易組織關稅與貿易總協(xié)定中“幼稚產業(yè)保護條款”。其第十八條第三款規(guī)定，經濟處于發(fā)展初期的締約國應該享受額外的便利，使它們（甲）在關稅結構方面能夠保持足夠的彈性為某一特定產業(yè)的建立提供需要的關稅保護；（乙）在充分考慮它們的經濟發(fā)展計劃可能造成的持續(xù)高水平的進口需求的條件下，能夠為國際收支目的而實施數量限制?！敖洕幱诎l(fā)展初期的締約國為了加速某一特定產業(yè)的建立以提高人民的一般生活水平，有必要修改或撤消本協(xié)定有關減讓表中所列的某些減讓”，“經濟處于發(fā)展初期的締約國為了提高人民的一般生活水平，有必要對某一特定產業(yè)的加速建立提供政府援助”。同時，我國還可以借鑒別國經驗，利用非關稅壁壘和WTO協(xié)議中的某些“灰色區(qū)域”對本國產業(yè)實行有效的保護和扶持。2.我國政府沒有承諾加入WTO政府采購協(xié)議，政府采購成為未來一段時間內政府可以運用、不違反WTO規(guī)則、保護和扶持本國幼稚產業(yè)的重要手段。幼稚產業(yè)是指那些當前還不成熟、無法同外國同類產業(yè)或產品競爭、但是具有發(fā)展前途的產業(yè)部門。如果對這些部門采取適當的保護政策，經過一段時間能夠掌握技術、促進知識積累，將來有可能形成比較優(yōu)勢，在國際市場上占有較大份額，并對國民經濟作出突出的貢獻。從定性方面來說，幼稚產業(yè)的確定標準為：具有較高的需求收入彈性；具有較快的技術進步速度；具有較強的產業(yè)關聯(lián)度。在國際市場上，產業(yè)的競爭力比較弱，市場占有處于低水平，產業(yè)換匯成本率高。剛剛起步或已有較大的資金投入，但尚未形成經濟規(guī)模，國際競爭能力較低。按照上述標準判斷，軟件產業(yè)無疑屬于國家要保護和扶持的幼稚產業(yè)之列。運用政府采購保護幼稚產業(yè)，并不是單純的保護以至保護落后，而是要通過保護，使幼稚產業(yè)更快地發(fā)展成熟，增強國際競爭能力。我國軟件產業(yè)與國外先進水平的差距，既是歷史造成的，更是體制失效的結果，而歷史的差距只有通過體制的高效來彌補。體制失效的一個重要方面，就是缺乏公平競爭環(huán)境和優(yōu)勝劣汰機制。借鑒國外經驗，我國軟件產業(yè)應該在國家有限度的保護下，使之經常能受到國外同類產品的競爭壓力，迫使企業(yè)在競爭中求生存和發(fā)展，形成在保護中競爭，在競爭中保護，縮小保護范圍，促進規(guī)模經營，抑制低水平擴張的良性機制。五、澄清幾個認識誤區(qū)1.誤區(qū)之一：以盜版軟件為標準，評價軟件的性能價格比。過去人們在評價軟件的性能價格比時，往往以盜版軟件為參考標準，“盜版軟件能實現(xiàn)正版軟件的基本功能，而且價格極低，可以說是高性能、低價格，性能價格比最優(yōu)”。這種誤區(qū)將直接導致公開忽視和侵犯軟件知識產權的現(xiàn)象，并且在現(xiàn)實生活中排斥國產軟件，認為國產軟件根本無競爭優(yōu)勢可言。我們在前面已經說過，在遵守和保護軟件知識產權的前提下，綜合考慮用戶需求和產品性能價格比，才能真正、客觀地評價軟件對于用戶的價值。2.誤區(qū)之二：政府采購有違公平、公正的市場競爭秩序。其實，政府采購制度的核心是確保政府采購活動的公正、公平、公正和透明。首先，政府采購本身是一個規(guī)范的程序，采購過程受招標投標法的約束。每一項采購，從標書的制作、信息的發(fā)布、評標的構成到評標的結果等一系列環(huán)節(jié)，嚴格按國家有關法律法規(guī)辦事；其次，建立了相互制約的內部機制；最后，有較為健全的監(jiān)督機制。3.誤區(qū)之三：政府采購實際上是保護落后。我國政府并沒有承諾加入WTO政府采購協(xié)議，政府采購成為發(fā)展中國家保護和扶植本國幼稚產業(yè)的一個重要手段。我們承認，國產軟件在某些性能上不如國外軟件，但是，從政府辦公對軟件的需求出發(fā)，國產軟件基本可以滿足政府辦公和電子政務的要求，而且國產軟件的價格比國外軟件的價格低很多，從性能價格比最佳匹配的角度來看，政府采購優(yōu)先選擇國產軟件并不是保護落后。4.誤區(qū)之四：政府采購的出發(fā)點是節(jié)約財政資金。把“完成多少政府采購預算”、“節(jié)約多少資金”作為衡量政府采購工作質量的唯一標準是有偏頗的，其實，節(jié)約資金只是實施政府采購帶來的經濟效益，而不是政府采購的根本目的，而規(guī)范政府采購行為、貫徹產業(yè)政策才是政府采購的出發(fā)點和落腳點。六、政府軟件采購的未來走向：貫徹軟件產業(yè)政策政府采購制度發(fā)展到現(xiàn)在，其設定的目標和作用發(fā)生了幾次演變：附圖要使政府采購真正發(fā)揮產業(yè)政策導向作用，需要政府部門做好以下幾個方面的工作：1.將政府采購作為國家宏觀調控國民經濟和產業(yè)發(fā)展的“杠桿”。實行政府采購制度，將政府作為一個單一的用戶對待，政府可以利用巨額采購資金的規(guī)模優(yōu)勢發(fā)揮導向作用，引導產業(yè)結構調整和升級，落實政府的政策意圖。政府采購作為一種宏觀調控手段，方式十分靈活。比如通過軟件采購規(guī)模和購買結構的調整，可以調節(jié)軟件市場供求關系以及軟件產業(yè)結構；通過強制實行公開競爭采購方式，可以引導軟件產業(yè)公平競爭環(huán)境的形成；通過對軟件供應商資格條件的限制，可以扶持和鼓勵具有競爭優(yōu)勝的國內軟件企業(yè)的發(fā)展，等等。2.以政府采購合法版權的軟件為帶動，強化中國知識產權保護力度。各級政府、財政預算撥款的事業(yè)單位要帶頭使用正版軟件，率先實現(xiàn)正版化。借鑒印度經驗，設立全國反軟件盜版熱線，舉報者只要撥通這條24小時的免費熱線電話，就可以直接舉報涉嫌軟件盜版的公司和個人，國家對舉報人給予獎勵。同時，要進一步加強執(zhí)法力度，對使用盜版軟件的政府部門和財政預算撥款的事業(yè)單位進行行政處罰，追究有關領導人的責任。對于制造、運輸和銷售盜版軟件的單位和個人，處以高額罰款，使其喪失再次從事軟件盜版活動的經濟能力。3.營造“公平、公正、公開、透明”的市場競爭環(huán)境，將保護幼稚產業(yè)與保護落后區(qū)別開來。政府軟件采購應適應市場經濟公平競爭的要求，以市場方式進行采購，避免行政力量對市場機制的影響，給企業(yè)以平等競爭的機會，促進企業(yè)之間的公平競爭。這就要求在制度設計上，允許眾多供應商參與競爭；采用同等的資格審查和評標標準；廣泛、及時公布采購信息，并賦予供應商同等享有采購信息的權利；在采購過程中，政府不應凌駕于企業(yè)和市場之上；政府采購的制度規(guī)定、采購活動及采購過程應保持較強的公開性和較高的透明度。這樣，既適應了市場經濟的客觀要求，又有利于發(fā)揮市場機制在支出管理中的積極作用，實現(xiàn)政府與市場在軟件采購領域的最佳結合。4.遵循“非歧視”原則，對所有的企業(yè)敞開大門，建立軟件市場多品牌競爭的格局。國內軟件企業(yè)從一開始就是在與國際跨國公司的競