行政管理論文-我國基本國策的內(nèi)容及淵源摘要基本國策是國家規(guī)范全國范圍內(nèi)較長時期行為的總政策和在某一基本領域所實行的主要政策，在政策體系中處于最高層次，對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展具有重要作用。但對我國目前到底有多少基本國策，其出處及以何種形式體現(xiàn)等問題，說法眾多，并無一致的認識，造成了理論研究和實際使用中的混亂。經(jīng)查證相關資料，我國基本國策的淵源和體現(xiàn)形式主要有以法律形式確定、以黨的代表大會報告形式確定、以政府工作報告形式確定、以計劃綱要形式確定、以政府白皮書形式確定、以政府規(guī)章形式確定和以領導人講話形式確定等多種形式。其內(nèi)容主要有計劃生育、對外開放、保護耕地、長治久安、環(huán)境保護、一國兩制（和平統(tǒng)一）、男女平等、保護資源和水土保持等九項內(nèi)容。關鍵詞政策；國策；基本國策Abstract:Basicnationalpolicyisageneralpolicywhichcomparativelylastsalongperiodanditisalsoamajorpolicythattakeseffectsinacertainfundamentalarea.Itrunsasthehighestlevelinthepoliticsystemandplaysakeyroleinnationaleconomyandsocialdevelopment.Butnoagreementhasbeenreachedastoitscontents,formsandorigins,whichresultsinchaosintheoreticalstudyandpracticaluse.RelevantinformationverifiesthattheoriginsandtheformsofChinasbasicnationalpolicyaremainlydeterminedbylaw,theworkreportsofPartyscongressandthegovernment,thegovernmentsplansandWhitePaperandregulations,andleadersspeeches,etc.Itsmaincontentscoverfamilyplanning,openingtotheoutsideworld,protectionofarableland,long-termstability,environmentalprotection,“onecountry,twosystems”(peacefulreunification),gendersequality,naturalresourcesprotection,soilandwaterconservations,etc.Keywords:policy；nationalpolicy；basicnationalpolicy基本國策即國家的基本政策，是黨和國家對關系全局利益的某一領域、某一方面的工作所規(guī)定的主要目標和任務。它通常是國家管理各條戰(zhàn)線、各個部門的政策，是國家規(guī)范全國范圍內(nèi)較長時期行為的總政策和在某一基本領域所實行的主要政策，對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展具有重要作用，在政策體系中處于最高層次。策的內(nèi)容和淵源問題。我們從公開的資料上，好像找不到這個問題的完整和權威答案，對于我國目前到底有多少基本國策，這些基本國策是哪些部門制定的或是以什么形式體現(xiàn)的，眾說紛紜。理論界對我國基本國策相關問題的研究也很不夠。筆者擬就我國基本國策的內(nèi)容及淵源作一探析。有多少項基本國策，在認定和認識上并不統(tǒng)一，有關部門也未就其內(nèi)容及內(nèi)涵進行統(tǒng)一的、權威的規(guī)定、表述和詮釋，使用范圍也很隨便，因而眾說紛紜。共識的只有計劃生育一項。涉及的其他說法，還有保護耕地、保護環(huán)境、對外開放、男女平等、科教興國、節(jié)約資源、水土保持、依法治國、推廣普通話、保護知識產(chǎn)權、堅持四項基本原則、民族團結(jié)、多黨合作、一國兩制、共同富裕、加強精神文明建設、加強國防現(xiàn)代化、禁毒等等，但其中哪些屬于基本國策，至今沒有完整準確的說法。”1科教興國、人才強國、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展作為四大發(fā)展戰(zhàn)略，將計劃生育、節(jié)約資源、保護環(huán)境、對外開放、男女平等作為五項基本國策，將依法治國作為基本方略2。該校蘇楊等人則認為有“計劃生育、男女平等、合理利用土地和切實保護耕地、對外開放、環(huán)境保護、水土保持、節(jié)約資源”七大基本國策，科教興國、一國兩制、保護知識產(chǎn)權等不是基本國策3。中國的基本國策有很多，譬如：一國兩制，對外開放，民族區(qū)域自治，科教興國，實行計劃生育、控制人口數(shù)量、提高人口素質(zhì)，合理利用土地、切實保護耕地，依法治國，節(jié)約資源、建設節(jié)約型社會，保護生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境，實行男女平等，信用建設，知識產(chǎn)權保護等。”4所列基本國策是對外開放、計劃生育和保護環(huán)境三個，科教興國和可持續(xù)發(fā)展作為發(fā)展戰(zhàn)略提出，未列入基本國策5。6；“人口、環(huán)境保護、國土資源、對外開放、男女平等”五大基本國策說7等等。原國家知識產(chǎn)權局局長田力普認為，保護知識產(chǎn)權也是基本國策8；也有一些將某些問題作為基本國策的建議或提議，如2005年3月9日，中共云南省委等四大家聯(lián)名向十屆人大四次會議提出的關于將國民營養(yǎng)工作列為基本國策的議案的建議9，還有的建議將低房價作為基本國策10等等。某網(wǎng)站給出的最優(yōu)答案是“改革開放和科教興國、男女平等和計劃生育、環(huán)境保護、一國兩制等”，給出的其他意思相近的有對外開放、計劃生育、保護環(huán)境。提高人口素質(zhì)、合理利用土地、切實保護耕地、依法治國、節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境、實行男女平等，其他的答案還有構建環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會、認真執(zhí)行控制人口增長和加強環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、科教興國戰(zhàn)略等等11。不一致，不僅在內(nèi)容上差異較大，即使是同一問題，在表述上也不盡相同，如人口、計劃生育、人口增長、控制人口增長、人口素質(zhì)問題；國土資源、耕地保護、合理用地、節(jié)約用地問題等等。1998年，山東省東阿縣環(huán)境保護局曾致函中央有關部門，詢問我國基本國策的明確表述。該部門答復說：關于我國的基本國策，目前在中央文件及中央領導同志講話中已作出明確表述的有：（1）計劃生育。十五大報告指出：“堅持計劃生育和保護環(huán)境的基本國策”；（2）保護環(huán)境。十五大報告在講到這一基本國策時指出，要“統(tǒng)籌規(guī)劃國土資源開發(fā)和整治，嚴格執(zhí)行土地、水、森林、礦產(chǎn)、海洋等資源管理和保護的法律”，土地管理屬于保護環(huán)境的基本國策的一項內(nèi)容；（3）對外開放。十五大報告指出：“對外開放是一項長期的基本國策”；（4）男女平等。1995年，在北京舉行的第四次世界婦女大會上，江澤民主席在致詞中提出：“我們重視婦女的發(fā)展與進步，把男女平等作為我國社會發(fā)展的基本國策”1。這一答復對四項基本國策作了扼要說明，有助于人們解疑釋惑。但據(jù)筆者查證，這一答復很不準確，也很不全面。同屬“基本國策”，但其制定（或界定、認定）部門、淵源或體現(xiàn)形式卻有著很大的不同。經(jīng)筆者查證，我國基本國策的淵源主要有以法律形式確定、以黨代會報告或文件的形式確定、以政府工作報告形式確定、以國家計劃綱要形式確定、以政府白皮書的形式確定、以政府規(guī)章形式確定和以領導人講話形式確定等多種形式。（一）以法律形式確定的1998年）、計劃生育（2001年）、男女平等（2005年）和節(jié)約資源（2007年）四項。1998年新修訂的中華人民共和國土地管理法（以下簡稱土地管理法）確定“耕地保護的基本國策”前，我國土地基本國策的內(nèi)容是逐步發(fā)展完善的。1982年5月4日，第五屆全國人民代表大會常務委員會第23次會議通過的國家建設征用土地條例第三條規(guī)定：“節(jié)約土地是我國的國策”。1998年8月29日，九屆全國人大常委會第4次會議通過了新修訂的土地管理法，其中第三條規(guī)定：“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”12，首次以立法形式確認了土地基本國策的法律地位。這不僅表明土地管理在國家行政管理中的重要地位，而且還表明作為基本國策的土地管理方針具有長期性和穩(wěn)定性。1978年3月，全國人大五屆一次會議通過的中華人民共和國憲法（以下簡稱憲法）修正案首次明確規(guī)定，“國家提倡和推行計劃生育”。1982年修訂的憲法規(guī)定：“國家推行計劃生育，使人口的增長同經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃相適應”、“夫妻雙方有實行計劃生育的義務”。1982年2月9日，中共中央、國務院關于進一步做好計劃生育工作的指示還沒有將計劃生育作為基本國策的表述。2001年12月29日，第九屆全國人大常委會第25次會議通過的中華人民共和國人口與計劃生育法（以下簡稱人口與計劃生育法）第二條規(guī)定：“我國是人口眾多的國家，實行計劃生育是國家的基本國策”13。同日，國家主席江澤民發(fā)布第63號主席令予以公布，于2002年9月1日起施行。雖然1978年憲法確定了推行計劃生育的政策，但卻沒有明確將其界定為“基本國策”。因此，法律規(guī)定其為“基本國策”的時間應該為2001年。1949年9月頒布的起臨時憲法作用的共同綱領規(guī)定：“中華人民共和國廢除束縛婦女的封建制度。婦女在政治的、經(jīng)濟的、文化教育的、家庭的、社會生活的各方面，均有與男子平等的權利”，1954年頒布的憲法也有類似的表述。1982年頒布的憲法除規(guī)定婦女享有同男子平等的權利外，同時還對婦女的特殊權利和利益進行保護。第四十八條規(guī)定：“國家保護婦女的權利和權益。實行男女同工同酬，培養(yǎng)和選拔婦女干部”。2005年8月28日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修改后的中華人民共和國婦女權益保障法第二條明確規(guī)定：“實行男女平等是國家的基本國策?！?4期的努力，2007年頒布了中華人民共和國節(jié)約能源法，其中第四條規(guī)定：“節(jié)約資源是我國的基本國策。國家實施節(jié)約與開發(fā)并舉、把節(jié)約放在首位的能源發(fā)展戰(zhàn)略”15。（二）以黨代會報告或文件的形式確定會報告的形式確定的基本國策主要有：計劃生育（十二大、十四大至十七大）、對外開放（十二屆三中全會、十三大、十五大、十七大）、環(huán)境保護（十四大至十七大）和保護資源（十六大、十七大）等四項。理論也還沒有關于“基本國策”的論述。提出基本國策并具體指出其內(nèi)容，是在黨的“十二大”以后才開始的。現(xiàn)將歷次黨代會報告中提出的“基本國策”列示如下：1982年9月1日，胡耀邦在“十二大”報告中首次以黨的報告的形式提出了基本國策問題。他指出：“實行計劃生育，是我國的一項基本國策。”162008年3月5日，溫家寶在第十一屆全國人大第一次會議的講話中指出：“今年是改革開放30周年必須繼續(xù)堅定不移地推進改革開放”17，我們平時也常常說“改革開放30年”，但這并不意味著將“改革開放”作為基本國策有30年的時間。1984年4月20日，中國共產(chǎn)黨第十二屆中央委員會第三次全體會議作出的中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定中指出：“十一屆三中全會以來，我們把對外開放作為長期的基本國策，作為加快社會主義現(xiàn)代化建設的戰(zhàn)略措施，在實踐中已經(jīng)取得顯著成效。今后必須繼續(xù)放寬政策，按照既要調(diào)動各方面的積極性、又要實行統(tǒng)一對外的原則改革外貿(mào)體制，積極擴大對外經(jīng)濟技術交流和合作的規(guī)模，努力辦好經(jīng)濟特區(qū)，進一步開放沿海港口城市”18。這是首次在黨的文件中將“對外開放”作為我國的基本國策。1978年12月18日到22日，黨的十一屆三中全會召開，會議作出了把工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設上來和實行改革開放的政策。十一屆三中全會后，鄧小平強調(diào)：“改革開放是決定中國命運的一招”19。因此，1978年的十一屆三中全會雖然提出了改革開放，但并未將其作為基本國策。1987年10月25日，趙紫陽在中國共產(chǎn)黨第十三次代表大會的報告的第三部分“關于經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略”中指出：“當今世界是開放的世界。我們已經(jīng)在實行對外開放這個基本國策中取得了重大成就”20，這句話應該是針對1984年十二屆三中全會所確定的對外開放的基本國策而言的。1991年11月29日，中共十三屆八中全會作出了中共中央關于進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定，其第一部分指出：“建設有中國特色社會主義的新農(nóng)村，進一步鞏固工農(nóng)聯(lián)盟，必須遵循以下基本原則：農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展，必須嚴格控制人口增長，嚴格控制非農(nóng)占地，合理開發(fā)利用資源，保護生態(tài)環(huán)境，切不可脫離國情，違反基本國策”21。這一段話雖然提到基本國策，但并未從正面直接將“計劃生育、保護耕地、節(jié)約資源、保護環(huán)境”確定為基本國情，盡管有這一層意思，但因不是明確表述的，因而不能作為確定時間。1992年10月12日，江澤民在“十四大”報告中指出：“認真執(zhí)行控制人口增長和加強環(huán)境保護的基本國策。”221997年9月12日，江澤民在中國共產(chǎn)黨第十五次代表大會的報告中指出：“堅持計劃生育和保護環(huán)境的基本國策，正確處理經(jīng)濟發(fā)展同人口、資源、環(huán)境的關系”、“對外開放是一項長期的基本國策?！?32001年3月12日，江澤民在中央人口、資源和環(huán)境工作會議上講話指出：“人口資源環(huán)境工作，是強國富民安天下的大事。”24。2002年11月14日，江澤民在中國共產(chǎn)黨第十六次代表大會的報告中指出：“堅持計劃生育、保護環(huán)境和保護資源的基本國策”25，首次提出將“保護資源”作為基本國策。2007年10月15日，胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十七次代表大會的報告中提出的三個基本國策是：“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策”，“堅持對外開放的基本國策”，“堅持計劃生育的基本國策”26，全面概括了過去歷次黨的大會中所提出的四項基本國策?！笆蟆遍_始提出“計劃生育”（除十三大未提外，其后歷次均有），“十二屆三中全會”開始提出“對外開放”（但是間斷的，十四、十六大未提及），“十四大”開始提出“環(huán)境保護”（以后歷次均有），“十六大”開始提出“保護資源”（此后