1/11論加快檔案信息公開的立法文章標(biāo)題論加快檔案信息公開的立法一、引子一起行政訴訟案件004年6月16日，上海市市民董某因要求上海市徐匯區(qū)房地局履行提供房屋信息的法定職責(zé)被拒，向該區(qū)人民法院提起行政訴訟。董某訴稱其父于1947年從法商中國(guó)建業(yè)地產(chǎn)公司購(gòu)買了位于上海市某路204號(hào)房產(chǎn)，并自1947年9月1日至1968年7月16日期間，董某父母及子女實(shí)際居住該房屋，“文革”期間，董某父親購(gòu)買該房的原始資料滅失。XX年5月，董某依據(jù)上海市政府信息公開規(guī)定，向上海市徐匯區(qū)房地局要求查閱相關(guān)資料，但遭到拒絕。為此，董某依據(jù)上海市政府信息公開規(guī)定第七條、第十一條、第十二條、第二十三條的規(guī)定，提起訴訟，請(qǐng)求法院判令被告履行法定職責(zé)，向原告提供要求的有關(guān)房屋檔案信息。004年8月16日，上海市徐匯區(qū)人民法院公開審理了此案。庭審中，上海市徐匯區(qū)房地局辯稱1、有證據(jù)顯示，1948年該處房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)屬于法商中國(guó)建業(yè)地產(chǎn)公司，董某一家在歷史上雖然在該房屋居住過(guò)，但不等于與該房產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)；2、董某要求查閱的檔案資料屬于上海市徐匯區(qū)房地局保存的檔案，其是否開放由保存機(jī)關(guān)決定；3、2/11查閱利用房地局機(jī)關(guān)保存的原始房地產(chǎn)檔案資料，首先要經(jīng)過(guò)房地局的同意，其次要符合上海市房產(chǎn)管理局關(guān)于查閱房產(chǎn)檔案資料的暫行規(guī)定規(guī)定的查閱范圍及查閱條件；4、該房產(chǎn)現(xiàn)屬上海徐房集團(tuán)公司所有，董某及其父親不是該房的產(chǎn)權(quán)人，沒(méi)有權(quán)利查閱其他人原始的房地產(chǎn)檔案資料。LOCALHOST上海市徐匯區(qū)人民法院審判委員會(huì)討論認(rèn)為，被告拒絕原告的查閱要求并未違背法律、法規(guī)及規(guī)章的要求，且也符合上海市政府信息公開規(guī)定第十條第一款的規(guī)定。據(jù)此裁定原告要求被告履行法定職責(zé)，向其提供本市某路204號(hào)，在1947年9月1日至1968年7月16日期間，原告父親購(gòu)買產(chǎn)權(quán)及后被政府接管的相關(guān)檔案資料的理由不成立，并于XX年4月15日作出一審判決，駁回原告的訴訟請(qǐng)求。I隨著人民法院判決的作出，一起行政訴訟案件了結(jié)了。從結(jié)果來(lái)看，檔案保管部門勝訴了，可同樣生在檔案保管部門的筆者感到的卻是難以言說(shuō)的沉重。對(duì)于人民法院依法作出判決的案件，我們不便多去評(píng)價(jià)。問(wèn)題是，一個(gè)市民，一個(gè)納稅人，要求政府機(jī)關(guān)提供和自身相關(guān)的說(shuō)明事實(shí)真相的檔案資料，這些檔案資料已經(jīng)超過(guò)了30年，又不涉及國(guó)家秘密，為什么竟遭到拒絕呢提起訴訟的一方對(duì)于人民法院作出的判決會(huì)口服心服么3/11二、癥結(jié)檔案信息公開立法的嚴(yán)重滯后其實(shí)，上述案件并非個(gè)案，正在董某案件審理之際，上海又相繼發(fā)生了多起同類型的行政訴訟案件。結(jié)局如出一轍，均以市民敗訴告終。那么，敗訴的癥結(jié)到底在哪兒呢癥結(jié)一檔案封閉期制度。根據(jù)檔案學(xué)理論，檔案客觀記錄了機(jī)關(guān)行使職權(quán)與實(shí)施管理的過(guò)程，內(nèi)容所包含的信息體現(xiàn)著領(lǐng)導(dǎo)的決策，涉及到黨和國(guó)家以及公眾的利益與安全，反映著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、文化等各個(gè)方面的動(dòng)向，維護(hù)與反映黨和國(guó)家利益，具有極強(qiáng)的政治性。為使黨和國(guó)家各項(xiàng)政策、措施積極穩(wěn)妥地得到貫徹實(shí)施，各項(xiàng)工作高效而有序地進(jìn)行，我國(guó)對(duì)檔案內(nèi)容信息設(shè)置了一個(gè)較長(zhǎng)的封閉期。在國(guó)家檔案館，根據(jù)中華人民共和國(guó)檔案法第十九條關(guān)于“國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會(huì)開放”的規(guī)定，封閉期一般為30年；在檔案形成機(jī)關(guān)，根據(jù)機(jī)關(guān)檔案工作條例第二十一條關(guān)于“機(jī)關(guān)檔案部門保管的檔案，是現(xiàn)行檔案，主要供本機(jī)關(guān)和上級(jí)主管機(jī)關(guān)使用，不屬于開放范圍”的規(guī)定，封閉期是沒(méi)有固定期限的?？梢?，上海市徐匯區(qū)房地局保管的檔案屬于封閉期內(nèi)的檔案，無(wú)須向社會(huì)開放。癥結(jié)二檔案保存部門對(duì)封閉期內(nèi)檔案的提供利用擁有不受任何限制的自由裁量權(quán)。中華人民共和國(guó)檔案法4/11實(shí)施辦法第二十一條規(guī)定“利用檔案館保存的未開放的檔案，須經(jīng)保存該檔案的檔案館同意，必要時(shí)還須經(jīng)有關(guān)的檔案行政管理部門審查同意?！薄皺n案機(jī)構(gòu)保存的尚未向檔案館移交的檔案，需要利用的，須經(jīng)檔案保存單位同意”?？梢?，我國(guó)檔案法律法規(guī)將封閉期內(nèi)的檔案信息的處置權(quán)賦予了檔案保存部門，而且這種權(quán)限的行使沒(méi)有任何附加的約束條件，這為檔案保存部門在實(shí)際操作過(guò)程中隨意處置封閉期內(nèi)的檔案信息，提供了任意馳騁的法律依據(jù)。在此法律背景下，一個(gè)看似嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臋n案查閱規(guī)定上海市房地資源局檔案館查閱檔案暫行規(guī)定出臺(tái)了，規(guī)定明確指出，個(gè)人查閱房產(chǎn)檔案必須出示權(quán)利人證明文件。于是，董某在訴訟過(guò)程中不得不面對(duì)一個(gè)充滿悖論色彩的查閱規(guī)定董某之所以要查閱房產(chǎn)原始資料，因?yàn)樵假Y料遺失，可查閱的前提卻是拿出原始資料證明自己是權(quán)利人。這實(shí)在是一個(gè)令人啼笑皆非又讓人充滿無(wú)奈的規(guī)定。而這一切的根源在于檔案保存部門對(duì)封閉期內(nèi)檔案的提供利用擁有絕對(duì)的自由裁量權(quán)。癥結(jié)三延期移交檔案屬于現(xiàn)行檔案范疇。在這個(gè)案子中，有一個(gè)細(xì)節(jié)是值得我們反復(fù)推敲的，董某需要查閱的檔案資料的形成時(shí)間是1947年至1968年。而根據(jù)檔案法實(shí)施辦法第十三條規(guī)定“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其它組織，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家檔案局關(guān)于檔案移交的5/11規(guī)定，定期向有關(guān)的國(guó)家檔案館移交。屬于縣級(jí)國(guó)家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應(yīng)當(dāng)自檔案形成之日起滿10年即向有關(guān)的縣級(jí)國(guó)家檔案館移交。經(jīng)同級(jí)檔案行政管理部門檢查和同意，專業(yè)性較強(qiáng)或者需要保密的檔案，可以延長(zhǎng)向有關(guān)檔案館移交的期限”。按照這一規(guī)定，作為法定移交進(jìn)館范圍的上海市徐匯區(qū)房地局所保存的房地產(chǎn)檔案早在20年前就應(yīng)該向徐匯區(qū)檔案館移交了，為什么至今還保存在徐匯區(qū)房地局呢它是專業(yè)性較強(qiáng)的檔案嗎它是需要保密的檔案嗎假設(shè)這些檔案屬于專業(yè)性較強(qiáng)或者需要保密的檔案范疇，那么它的延期移交行為是否征得徐匯區(qū)檔案局的檢查和同意呢它延期移交的期限是多少年呢我們暫且不去深究徐匯區(qū)房地局保管的檔案是否屬于專業(yè)性較強(qiáng)或者需要保密的檔案，暫且不去深究徐匯區(qū)房地局保管的檔案是否經(jīng)過(guò)徐匯區(qū)檔案局的檢查和同意，因?yàn)闄n案由誰(shuí)保存其實(shí)并不重要，重要的是檔案法律法規(guī)對(duì)于延期移交的檔案的開放問(wèn)題竟然未作出任何規(guī)定，這才是問(wèn)題的關(guān)鍵所在。這一問(wèn)題直接造成了延期移交的檔案滿30年后卻依然按照機(jī)關(guān)檔案工作條例作為機(jī)關(guān)內(nèi)部檔案處理，不對(duì)社會(huì)公開提供利用。更為令人尷尬的是，這種狀態(tài)竟然是沒(méi)有期限的。張世林博士在其著作中曾尖銳指出“這種狀況一定程度上造成了我國(guó)對(duì)機(jī)關(guān)保存的檔案或政府信息利用的隨意性、壟斷6/11性，可能助長(zhǎng)兩種不良現(xiàn)象發(fā)生的可能，其一，應(yīng)當(dāng)公開的政務(wù)信息公民遲遲得不到利用，其二，不應(yīng)當(dāng)公開的政務(wù)信息可能因利益驅(qū)動(dòng)而過(guò)早流失于社會(huì)，對(duì)整個(gè)國(guó)家的檔案事業(yè)會(huì)造成不利的輿論環(huán)境，也易于助長(zhǎng)政府機(jī)構(gòu)的官僚作風(fēng)乃至腐敗行為的發(fā)生?！盜I癥結(jié)四未開放檔案目錄無(wú)須公布。完善的檔案檢索工具是查詢并利用檔案信息的唯一途徑，沒(méi)有完善的檔案檢索工具，無(wú)法對(duì)檔案信息進(jìn)行有效查詢，更談不上利用。而在整個(gè)案件中，有一個(gè)技術(shù)細(xì)節(jié)可能是很多人都忽略的，董某不僅無(wú)法利用她所需要的檔案資料，而且連她所需要的檔案資料的目錄也是看不到的。給不給董某看檔案資料是檔案保存單位說(shuō)了算，給不給董某看她所需要的檔案資料的目錄，同樣是檔案保存單位說(shuō)了算，一切完全取決于檔案保存單位的社會(huì)良知。原因似乎也非常簡(jiǎn)單，檔案法或檔案法實(shí)施辦法只對(duì)檔案館開放的檔案有公布目錄的義務(wù)，對(duì)于檔案館保存的未開放檔案和其它檔案保存單位保存的檔案的目錄，沒(méi)有提出公布要求。顯然這一技術(shù)細(xì)節(jié)大大增加了檔案保存單位的自由裁量權(quán)，進(jìn)一步限制了公民檔案信息的知情權(quán)。癥結(jié)五涉及第三方信息的檔案未經(jīng)第三方同意不予提供利用。法院判決的另一主要依據(jù)是，董某訴求的檔案信息涉及上海徐房集團(tuán)公司，未經(jīng)該公司允許，董某無(wú)7/11權(quán)查閱。我們暫且不去深究該房產(chǎn)在1947年至1968年期間，是否確實(shí)屬于徐房集團(tuán)所有。僅就該房產(chǎn)檔案信息本身來(lái)講，一、它是民用建筑，顯然不屬于國(guó)家秘密范疇；二、徐房集團(tuán)是法人，法人無(wú)隱私權(quán)可言，顯然也不屬于隱私范圍；三、就目前所掌握的信息來(lái)看，該房產(chǎn)的公布不會(huì)造成徐房集團(tuán)商業(yè)利益的損害，也談不上商業(yè)秘密。那么，對(duì)于行政機(jī)關(guān)形成的不涉及國(guó)家秘密、公民隱私、商業(yè)秘密的，但涉及第三方信息的檔案其提供利用到底誰(shuí)說(shuō)了算呢令人遺憾的是，法律沒(méi)有明確規(guī)定。顯然，不管董某是否繼續(xù)上訴，勝敗已經(jīng)變得不怎么重要了，筆者唯一強(qiáng)烈感受到的是,因?yàn)橄嚓P(guān)法律法規(guī)的缺失，占有國(guó)有檔案信息的機(jī)構(gòu)對(duì)于普通公民信息知情權(quán)的藐視和冷落。雖然作為國(guó)有檔案信息重要組成部分的政府檔案信息，在某些地方信息公開政府規(guī)章的保駕護(hù)航下，讓社會(huì)公眾在向政府索取信息時(shí)感受到了些許底氣，可當(dāng)公民信息的知情權(quán)無(wú)法得到進(jìn)一步滿足的時(shí)候，又有幾個(gè)人具備董某那樣的勇氣和精力，去打一場(chǎng)根本無(wú)法預(yù)測(cè)勝負(fù)的曠日持久的民告官的官司呢三、啟示加快檔案信息公開的立法進(jìn)程建國(guó)初期，由于極左思潮的影響，人們片面強(qiáng)調(diào)檔案的政治性和機(jī)要性，忽視了檔案的社會(huì)性和開放型，所以在檔案公開利用上限制頗多。改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)建8/11設(shè)和科學(xué)文化事業(yè)的發(fā)展，各項(xiàng)工作都需要利用檔案，檔案公開的呼聲日益高漲。XX年在上海出現(xiàn)的這一案件，及之前和之后出現(xiàn)的眾多同類型案件，實(shí)際上是十分自然和可喜的事，這是國(guó)家社會(huì)安定、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民主法制健全的必然反映，也是全社會(huì)檔案意識(shí)提高的必然反映。同時(shí)，黨的十六大提出，要完善公開辦事制度，認(rèn)真推行政務(wù)公開制度，改善投資環(huán)境，提高法規(guī)和政策透明度。黨的十六屆三中全會(huì)明確要求加快形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，多次強(qiáng)調(diào)要建立健全透明的行政管理體制，提出要完善政府重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化決策程序，增強(qiáng)透明度和公眾參與度；要形成穩(wěn)定、透明的涉外經(jīng)濟(jì)管理體制，創(chuàng)造公平和可預(yù)見的法制環(huán)境。由此可見，實(shí)現(xiàn)檔案信息公開也是社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容，讓人民群眾了解和參與國(guó)家的各項(xiàng)管理活動(dòng)，這既是保障人民當(dāng)家作主的基本權(quán)利，也是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)盡的職責(zé)。為此，1980年5月，黨中央提出開放歷史檔案的方針，1987年9月5日，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議通過(guò)了檔案法，從法律上規(guī)定了檔案館應(yīng)當(dāng)向社會(huì)開放檔案。但從目前的立法現(xiàn)狀看，除檔案法外，我國(guó)在信息領(lǐng)域內(nèi)的專項(xiàng)立法還是空白，過(guò)去只在保密法等一些相關(guān)法律法規(guī)中涉及一些信息方面9/11的立法問(wèn)題，但更多的是強(qiáng)調(diào)對(duì)政府信息的保密而非公開。如今，檔案信息是一種資源，獲得檔案信息是一種權(quán)利。知情權(quán)在很多國(guó)家已作為民眾的一項(xiàng)基本權(quán)利予以保障。為此我們必須加快檔案信息公開的立法進(jìn)程，并重點(diǎn)注意以下二個(gè)問(wèn)題第一、保存在機(jī)關(guān)檔案室的檔案和保存在檔案館的檔案信息公開立法并重。國(guó)外，保存在機(jī)關(guān)的檔案主要由信息自由法進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)入檔案館后，已經(jīng)全面鑒定，檔案館沒(méi)有對(duì)大規(guī)模檔案進(jìn)行開放鑒定的任務(wù)。而我國(guó)，保存在機(jī)關(guān)檔案室的檔案根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，明確不屬于開放范圍，并主要由檔案保存機(jī)關(guān)自行決定是否對(duì)外提供利用，給予檔案保存機(jī)關(guān)太大的自主權(quán)。接收進(jìn)館以后，檔案一般仍處于封閉狀態(tài)，在開放檔案之前，檔案館還必須對(duì)所有檔案進(jìn)行開放鑒定。由于現(xiàn)實(shí)中各檔案館保管檔案數(shù)量龐大，內(nèi)容繁雜，滿30年應(yīng)該開放的檔案通常不能及時(shí)開放。因此借鑒國(guó)外做法，制定相應(yīng)法律，規(guī)范保存在機(jī)關(guān)檔案室的檔案信息公開，并協(xié)調(diào)好保存在檔案館的檔案信息公開的銜接，是檔案信息公開立法的重中之重。第二、檔案信息立法和相關(guān)信息立法的協(xié)調(diào)和融合。當(dāng)前，檔案信息公開工作中遇上的棘手問(wèn)題是，檔案信息涉及大量自然人和法人信息，哪些信息應(yīng)該作為公民隱私予以保護(hù)哪些信息應(yīng)該作為商10/11業(yè)機(jī)密予以保護(hù)當(dāng)公民的隱私權(quán)和法人的商業(yè)秘密權(quán)與公民的知情權(quán)發(fā)生沖突的時(shí)候，如何處理這些矛盾尚缺少一系列相配套的法律法規(guī)。為此，我們應(yīng)從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，盡快制定本國(guó)的有關(guān)隱私權(quán)法等法律法規(guī)，以適應(yīng)新形勢(shì)下社會(huì)對(duì)信息利用的權(quán)利要求。檔案法從制定到現(xiàn)在已經(jīng)有將近20個(gè)年頭，法律當(dāng)然應(yīng)當(dāng)保持其穩(wěn)定性與連貫性，但