1/13消除我國農(nóng)村金融抑制的法律思路安徽合肥230022我國正在推進的社會主義新農(nóng)村建設(shè)所需資金十分巨大，農(nóng)村金融有效供給卻不足。農(nóng)村金融供需矛盾嚴重制約了我國農(nóng)村金融的發(fā)展。學界普遍認為，造成農(nóng)村金融供需矛盾的主要原因在于我國存在農(nóng)村金融抑制?！敖鹑谝种啤笔菒鄣氯AS蕭以“落后經(jīng)濟”國家為研究對象提出的理論，他認為，“落后經(jīng)濟”國家的政府對金融實行了不正當?shù)母深A(yù)制度，阻礙市場參加者實現(xiàn)應(yīng)有的收入，金融關(guān)系受到抑制，阻礙了經(jīng)濟發(fā)展。消除金融抑制要求通過以放松管制為主要內(nèi)容的金融深化手段，實現(xiàn)金融自由化。金融自由化的主要目的之一就是要以市場替代官僚機構(gòu)。1任何理論的適用性都是相對的，金融抑制理論雖為我們提供了一條構(gòu)建合理金融制度的思路，但在解決農(nóng)村金融抑制問題上存在局限性。首先，金融抑制理論的分析框架是以標準化的市場經(jīng)濟為背景的。2我國則是中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制，與標準化市場經(jīng)濟體制不完全一致。其次，金融抑制理論以一國的整個經(jīng)濟為研究對象，并沒有考慮到農(nóng)村金融的特殊性。小農(nóng)經(jīng)濟對資金的需求具有量小、季節(jié)性強、點多面廣分散性高的特點，這使得涉農(nóng)金融資本運營成本增加、風險擴大。如果農(nóng)村金融完全自由化，金融資本只會離小農(nóng)經(jīng)濟越來越遠。農(nóng)業(yè)2/13是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，同時又是具有自然風險、市場風險的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，所以對農(nóng)業(yè)的發(fā)展應(yīng)當提供特別的金融支持。金融抑制理論的局限性要求我們運用金融抑制理論指導(dǎo)農(nóng)村金融改革時必須結(jié)合本國實際，不能生搬硬套。我國的農(nóng)村金融研究多以金融抑制理論為基礎(chǔ)，從農(nóng)村金融競爭、公司治理、金融績效、農(nóng)村金融生態(tài)以及農(nóng)戶需求不足等方面進行了分析，并提出了相應(yīng)的對策。3從總體上來說，以農(nóng)村金融制度為對象探討農(nóng)村金融抑制問題的研究較少。金融抑制理論認為，“政府對金融實行了不正當?shù)母深A(yù)制度”是金融抑制產(chǎn)生的根源。因此本文擬從我國現(xiàn)行農(nóng)村金融制度入手，首先闡述我國農(nóng)村金融抑制的制度表現(xiàn)，其次分析了農(nóng)村金融抑制制度的產(chǎn)生原因，最后提出了消除農(nóng)村金融抑制制度的法律思路。一、我國農(nóng)村金融抑制的制度表現(xiàn)為推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，2016年至2016年連續(xù)四個中央一號文件都要求從農(nóng)村實際和農(nóng)民需要出發(fā)，加快改革和創(chuàng)新農(nóng)村金融體制，引導(dǎo)金融機構(gòu)增加對“三農(nóng)”的信貸投放。在貨幣政策方面，2016年7月、8月中國人民銀行連續(xù)兩次上調(diào)存款類金融機構(gòu)人民幣存款準備金率，但農(nóng)村信用社（含農(nóng)村合作銀行）沒有上調(diào)，充分證明了對農(nóng)村金融發(fā)展的支持。中國銀監(jiān)會頒布的關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策的若干意見，調(diào)整放3/13寬了農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策，旨在解決農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)網(wǎng)點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題，支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)。可見在宏觀層面上，我國對農(nóng)村金融并沒有抑制的動機，相反強調(diào)對農(nóng)村金融的支持，存在的金融抑制主要是具體制度抑制。（一）市場準入的嚴格限制長期以來，由于市場準入的限制，金融機構(gòu)以外的資本很難進入農(nóng)村市場。20世紀80年代中期興起的農(nóng)村合作基金會，雖深受農(nóng)戶歡迎，但因為其自身存在的一些問題，更主要是為了消除其對農(nóng)村信用社的沖擊，1997年開始被解散、清算。2001年以后，一些地方設(shè)立農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行，但主要是以農(nóng)村信用社和農(nóng)村信用社縣（市）聯(lián)社為基礎(chǔ)組建。農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行成為農(nóng)村唯一的正規(guī)金融機構(gòu)，缺乏有效的競爭。2016年中國銀監(jiān)會發(fā)布的關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策的若干意見，雖降低了設(shè)立門檻，但仍然存在嚴格的設(shè)立主體限制，如村鎮(zhèn)銀行應(yīng)采取發(fā)起方式設(shè)立，且應(yīng)有1家以上（含1家）境內(nèi)銀行業(yè)金融機構(gòu)作為發(fā)起人；設(shè)立貸款公司應(yīng)為境內(nèi)商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行全額出資。四大國有銀行商業(yè)化改革后基本退出農(nóng)村金融市場的實踐證明，引導(dǎo)金融資本進入農(nóng)村市場存在難度，農(nóng)村金融市場壟斷經(jīng)營狀況將長期存在。4/13（二）經(jīng)營范圍的嚴格控制現(xiàn)有制度大多規(guī)定農(nóng)村金融機構(gòu)的經(jīng)營范圍以生產(chǎn)性貸款為主要業(yè)務(wù)。雖然農(nóng)村金融機構(gòu)可代理發(fā)行、代理兌付、承銷政府債券；代理收付款項及代理保險業(yè)務(wù)，但這些中間性業(yè)務(wù)在農(nóng)村的市場份額很小，對于擴大經(jīng)營規(guī)模意義并不大，有較大市場的農(nóng)村消費貸款卻受到限制。對農(nóng)民消費性貸款的限制，本意是為了讓支農(nóng)資金更好地用在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，但卻抑制了農(nóng)戶的資金需求，不利于金融機構(gòu)經(jīng)營規(guī)模的擴大，降低經(jīng)營成本。對于農(nóng)民來說，需要借貸的消費資金一般是必須支出的費用，當從正規(guī)金融不能得到滿足時，只能求助于非正規(guī)渠道，因而付出高額利息，加劇了他們的貧困，這與農(nóng)村金融支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)富裕農(nóng)民的根本目的背道而馳。（三）經(jīng)營地域的嚴格控制現(xiàn)有制度大多規(guī)定農(nóng)村金融機構(gòu)的經(jīng)營地域主要為當?shù)?，尤其是村?zhèn)銀行不得發(fā)放異地貸款。經(jīng)營地域的限制既不利于農(nóng)村金融機構(gòu)經(jīng)營規(guī)模的擴大，進一步惡化了農(nóng)村金融機構(gòu)的生存環(huán)境，也遏制了農(nóng)村金融機構(gòu)間的競爭，助長了農(nóng)村金融機構(gòu)怠于加強經(jīng)營管理的惰性。（四）金融機構(gòu)獨立經(jīng)營權(quán)的限制根據(jù)中國銀監(jiān)會有關(guān)規(guī)定，縣聯(lián)社管理轄內(nèi)農(nóng)村信用社人事、勞資；農(nóng)村信用社?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）聯(lián)5/13合社管理暫行規(guī)定規(guī)定，經(jīng)省級政府授權(quán)，省聯(lián)社承擔對轄內(nèi)農(nóng)村信用社（農(nóng)村合作銀行）的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能。因縣聯(lián)社和省聯(lián)社的管理控制，農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行的合作性質(zhì)大打折扣，也為縣聯(lián)社和省聯(lián)社通過行使管理職權(quán)干預(yù)農(nóng)村信用社的經(jīng)營決策提供了可能。農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行雖然是按照公司法成立的法人，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)相對完善，但農(nóng)村商業(yè)銀行的發(fā)起人以原農(nóng)村信用社為基礎(chǔ)，仍不可避免地受到聯(lián)社的間接干預(yù)、影響。村鎮(zhèn)銀行如果主要股東為農(nóng)信社，也將和農(nóng)村商業(yè)銀行一樣，受到聯(lián)社的影響。農(nóng)村金融制度抑制導(dǎo)致農(nóng)村金融機構(gòu)難以提供有效供給。由于其不能成為獨立的經(jīng)營主體，在市場上沒有適度的競爭，金融機構(gòu)既沒有加強管理、提高服務(wù)水平的壓力，也沒有金融產(chǎn)品創(chuàng)新的動力；對經(jīng)營范圍和經(jīng)營領(lǐng)域的限制造成金融機構(gòu)營業(yè)規(guī)模難以擴大，盈利水平難以提高。為了防范經(jīng)營風險，不得不提高利率和設(shè)置繁瑣的貸款手續(xù)。結(jié)果是農(nóng)戶有現(xiàn)實的信貸需求卻不能獲得貸款，農(nóng)村金融機構(gòu)有放貸能力卻因規(guī)避經(jīng)營風險的需要而不得不惜貸，供求關(guān)系因此失衡，經(jīng)濟增長陷入困境。當農(nóng)村金融機構(gòu)不能滿足農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)戶的需求，非正規(guī)金融包括高利貸得到快速發(fā)展的空間。在農(nóng)村地區(qū)，非正規(guī)的資金來源估計滿足了超過70的資金需求。46/13二、我國農(nóng)村金融抑制制度的產(chǎn)生原因我國農(nóng)村金融抑制是嚴格的金融制度的結(jié)果，政府是制度的設(shè)計者和執(zhí)行者，分析原因當從政府層面入手。那么又是什么原因?qū)е抡扇×诉@樣的制度呢（一）制度選擇的路徑依賴原因我國對農(nóng)村金融的發(fā)展采取嚴格的干預(yù)措施由來已久。究其原因，一是為了發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)。新中國成立后，百廢待興，為了保衛(wèi)新興的社會主義制度，必須建立強大的國防力量，這迫使國家大力發(fā)展工業(yè)，農(nóng)業(yè)處于支持工業(yè)發(fā)展的地位。改革開放后，農(nóng)業(yè)仍未能擺脫支持工業(yè)發(fā)展的命運，政府為了發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，把有限的金融資本配置到工業(yè)等部門。二是為了防范金融風險，維護金融秩序。金融市場是虛擬資本市場，很容易被操縱，比一般商品市場的風險更大、更復(fù)雜，政府一般都對金融市場采取了監(jiān)管措施。此外，政府主導(dǎo)著經(jīng)濟社會的發(fā)展，渴望對資金的控制，尤其我國的新農(nóng)村建設(shè)是在政府主導(dǎo)下推動的，巨大的資金需求迫使政府控制資金配置?，F(xiàn)階段工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的機會成熟，實施了金融支農(nóng)的政策，政策的變化為金融支持農(nóng)業(yè)提供了可能，但政策的落實需要配套的制度措施來保證。按照路徑依賴理論，人類社會中的制度變遷過程中存在物理學中的慣性，一旦人們做了某種制度選擇，慣性的力量是這一選擇不斷自我強化，在一定時期內(nèi)持續(xù)7/13存在并影響其后的制度選擇，產(chǎn)生對這種選擇的依賴。反映在農(nóng)村金融制度設(shè)計上，現(xiàn)階段的制度選擇受到以前金融制度的影響。因為一種制度形成以后，會給一些集團形成一種既得利益，他們對這個制度就會有強烈的要求，即使有新的更有效的制度他們也只會忠于現(xiàn)有制度。這在農(nóng)村信用社制度設(shè)計中體現(xiàn)得尤為明顯，農(nóng)村信用社多次改革的關(guān)注點是如何修補千瘡百孔的農(nóng)信社制度，試圖通過注資維持農(nóng)村信用社活力，設(shè)立信用聯(lián)社并賦予其一定的管理職能以加強控制，而不是恢復(fù)農(nóng)村信用社的合作本質(zhì)。（二）小農(nóng)經(jīng)濟生產(chǎn)形態(tài)原因小農(nóng)經(jīng)濟與金融資本背離決定了大型金融機構(gòu)不適合在農(nóng)村市場生存發(fā)展，相比較而言，小型農(nóng)村金融機構(gòu)具有機構(gòu)小、人員少、經(jīng)營成本低的優(yōu)勢，易在農(nóng)村市場獲得發(fā)展空間。但農(nóng)村金融機構(gòu)點多、面廣、資本不大、業(yè)務(wù)量少，對金融監(jiān)管者來說，相比較于大型機融機構(gòu)，單位監(jiān)管成本大幅上升，監(jiān)管難度增加。從金融安全出發(fā)，監(jiān)管機構(gòu)采取嚴格的管制措施，限制準入、減少機構(gòu)數(shù)量、保證現(xiàn)有機構(gòu)的生存發(fā)展空間以及設(shè)立信用聯(lián)社并賦予其一定的管理職能就不難理解了。小農(nóng)經(jīng)濟與金融資本背離現(xiàn)實，要求政府必須干預(yù)農(nóng)村金融市場。政府把農(nóng)村金融機構(gòu)服務(wù)對象、業(yè)務(wù)范圍限定在三農(nóng)領(lǐng)域，并沒有改變資8/13本逐利的本性，因此政府需要在制度上限制農(nóng)村金融機構(gòu)的經(jīng)營地域和經(jīng)營范圍。（三）法律利益平衡功能的缺失原因農(nóng)村金融制度的抑制問題實際上是政府、農(nóng)村金融機構(gòu)、農(nóng)戶三方博弈中權(quán)利義務(wù)分配問題。法律作為權(quán)利、義務(wù)平衡工具，既可確認、界定、分配、協(xié)調(diào)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，又可保障權(quán)利的實現(xiàn)、促進義務(wù)的履行，卻未能在農(nóng)村金融領(lǐng)域充分發(fā)揮作用。現(xiàn)行農(nóng)村金融制度主要是銀監(jiān)會制定的規(guī)范性文件，具有臨時性、內(nèi)容不合理特征。從名稱來看，農(nóng)村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定、農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定、農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定、村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定、農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定、農(nóng)村信用合作社縣級聯(lián)合社管理規(guī)定農(nóng)村信用社?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）聯(lián)合社管理暫行規(guī)定，7個農(nóng)村金融制度有5個是“暫行規(guī)定”；從內(nèi)容來看，與法律存在沖突，根據(jù)中國銀監(jiān)會的規(guī)定，農(nóng)村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行的接管、解散、撤銷和破產(chǎn)，執(zhí)行中華人民共和國商業(yè)銀行法及有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，但農(nóng)村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行并不是按照商業(yè)銀行法成立的，銀監(jiān)會制定的規(guī)章改變商業(yè)銀行法的適用范圍，其合法性是值得推敲的。這些規(guī)范性文件雖然對規(guī)范農(nóng)村金融發(fā)展、維護農(nóng)村金融市場秩序有一定的作用，但因為沒有統(tǒng)籌規(guī)劃，缺少系統(tǒng)性、9/13穩(wěn)定性，實施效果不佳。政府既作為制度的設(shè)計者、執(zhí)行者，又作為農(nóng)村金融關(guān)系參與者，難免會選擇對己有利的制度。三、消除我國農(nóng)村金融抑制的法律思路（一）立法確立政府在農(nóng)村金融發(fā)展中的角色定位金融深化理論告訴我們，消除金融抑制，就要放松金融管制，實行金融自由化。但因為金融資本謀求利潤最大化是其本性，小農(nóng)經(jīng)濟模式下的農(nóng)村金融市場不是其逐利的理想場所，如果農(nóng)村金融機構(gòu)完全市場化的話，在“強者恒強,弱者恒弱”的馬太效應(yīng)作用下，金融資本會離小農(nóng)經(jīng)濟越來越遠。這種遠離是市場經(jīng)濟條件下的必然結(jié)果，市場機制本身不能克服。只有借助政府力量，才能解決由于市場機制本身缺陷造成的資源不能有效配置問題。政府干預(yù)也有可能失敗。政府的不當干預(yù)確實會成為阻礙農(nóng)村金融發(fā)展的因素。包頭市固陽縣、土右旗、達爾罕茂明安聯(lián)合旗三個縣旗的信用聯(lián)社由于政府干預(yù)形成6億多元的牛奶信貸，至今無法落實和收回，使信用社背上巨大包袱，形成潛在金融風險。5因此政府的角色應(yīng)是適度干預(yù)不越位，引導(dǎo)扶持不缺位。首先，政府不能干預(yù)其經(jīng)營活動。按照市場經(jīng)濟規(guī)律運作農(nóng)村金融機構(gòu)，在經(jīng)營范圍、經(jīng)營地域上不應(yīng)嚴格限制，讓農(nóng)村金融機構(gòu)成為完全獨立的市場主體。10/13其次，繼續(xù)放寬農(nóng)村金融市場準入條件，構(gòu)建適度競爭的農(nóng)村金融體系。在制度上進一步放寬農(nóng)村金融準入條件，尤其是要放寬非金融資本進入農(nóng)村市場的條件，允許真正的合作金融形式存在，形成適度的競爭局面。過去在壟斷經(jīng)營、高利率的環(huán)境下，農(nóng)村信用社仍然大面積虧損的實踐證明，抑制農(nóng)村金融競爭并不是促進農(nóng)村金融發(fā)展的良藥。再次，給予適度的政策扶持，目的是讓其能夠持續(xù)發(fā)展。通過調(diào)查研究，了解農(nóng)戶需求，根據(jù)國家財力和農(nóng)民承受能力確定農(nóng)戶可接受的利率，其與市場利率的差額應(yīng)根據(jù)農(nóng)村金融機構(gòu)投入農(nóng)村市場的資本額多少予以彌補；為了降低農(nóng)村金融機構(gòu)的交易成本，實行稅收優(yōu)惠政策，對農(nóng)村金融機構(gòu)的收入免征營業(yè)稅、減征所得稅；還可把農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行一些政策性金融的具體業(yè)務(wù)委托農(nóng)村金融機構(gòu)代辦，并給予一定的代辦費。最后，做好監(jiān)督檢查工作。一旦給予農(nóng)戶貸款的利率補償，就會有一些人巧立名目，把資金轉(zhuǎn)移出農(nóng)村。這不是制度本身之錯，任何制度都不是完美無缺、無隙可擊的，關(guān)鍵在于制度有否適當?shù)膽徒浯胧┖蛧栏竦膱?zhí)法機制。（二）完善相關(guān)立法以改變農(nóng)村小農(nóng)經(jīng)濟模式何琳通過對我國農(nóng)村金融抑制的考證，認為我國農(nóng)11/13村金融抑制是與我國農(nóng)村現(xiàn)行生產(chǎn)力相關(guān)的，要解除農(nóng)村金融抑制，不能就金融論金融，必須強調(diào)經(jīng)濟與金融的互動關(guān)系。6愛德華S蕭也認為，雖然只有金融自由化才能促進經(jīng)濟發(fā)展，但金融自由化應(yīng)當與金融部門以外的各種配套措施和諧地聯(lián)系在一起。7政府采取抑制制度的客觀原因是因為小農(nóng)經(jīng)濟的存在，消除農(nóng)村金融抑制的途徑之一即是消除小農(nóng)經(jīng)濟。我國農(nóng)村主要是以個體家庭為生產(chǎn)單位，生產(chǎn)規(guī)模小，多數(shù)農(nóng)戶通常只耕種幾畝甚至不到一畝土地，所需要的生產(chǎn)資金數(shù)額不大。在部分地區(qū)的調(diào)查顯示，需要小額貸款的農(nóng)戶占了絕大多數(shù)，其中的需求在3000元以下，的需求在1萬元以下，的需求為萬元以下的小額信貸。8小農(nóng)經(jīng)濟對資金的需求規(guī)模較小，加大了農(nóng)村金融機構(gòu)的經(jīng)營成本。在我國一些貧困地區(qū)，其經(jīng)濟活動所產(chǎn)生的資金流量和經(jīng)濟效益根本無法支撐任何商業(yè)性的金融機構(gòu)的運行。消滅小農(nóng)經(jīng)濟實際上既是金融支農(nóng)的目的所在，同時也可擴大農(nóng)戶資金需求，提高農(nóng)戶的還貸能力，降低農(nóng)村金融機構(gòu)的經(jīng)營成本和風險。1、完善土地立法，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機制，逐步實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)民社會保障制度沒有完全建立起來，必然使土地承擔著農(nóng)民的生存保障功能，限制了土地的流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村實行永佃制是當前解決土地流轉(zhuǎn)問題的一個可行辦法土地產(chǎn)權(quán)屬于集體，使用權(quán)屬于農(nóng)民，農(nóng)戶間可以有12/13償轉(zhuǎn)讓。這樣能有效促進土地流轉(zhuǎn)，進城農(nóng)民可將土地出租，獲得進城創(chuàng)業(yè)的資金；他們?nèi)f一失掉城市工作，還可以回到農(nóng)村務(wù)農(nóng)，這樣既有利于農(nóng)民進城發(fā)展，也有利于農(nóng)村社會穩(wěn)定。92、完善專業(yè)合作社配套實施立法，扶持、引導(dǎo)、規(guī)范農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的發(fā)展。發(fā)展農(nóng)民合作化組織，是提高農(nóng)民適應(yīng)市場能力，改變小農(nóng)經(jīng)濟生產(chǎn)模式的重要