涉及保障性住房的銀行貸款風(fēng)險防范李世俊，魏子鵬盡管保障房項目利潤低，回報周期長，從銀行的角度看并不是有吸引力的貸款對象。但從保障房的政府目標(biāo)、計劃和涉及相關(guān)政策來看，國家給予了保障房很大的支持，也作為穩(wěn)定房價的又一重要舉措，同時，要求商業(yè)銀行給予支持。因此，近年來，銀行信貸對保障房建設(shè)的支持力度不斷加大，貸款的保障房種類更齊全。但，從理論上說，關(guān)注弱勢群體是政府應(yīng)盡的責(zé)任，而銀行是股份制企業(yè)，要對股東負(fù)責(zé)，需要控制風(fēng)險需要盈利，支持保障性住房僅是履行社會責(zé)任，并非法律義務(wù)。實際上，如何把握社會責(zé)任和股東責(zé)任商業(yè)銀行的這個課題來說，防范保障性住房的銀行貸款的風(fēng)險顯得尤其重要。1保障房的概念及涉及到的銀行貸款種類（1）保障房的概念和我國目前保障房基本情況所謂保障性住房,是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價格或租金的住房。從其演變順序看，最初是專指經(jīng)濟(jì)適用房，后來又添進(jìn)了廉租房，再后來，限價房、政策性租賃住房也被納入保障性住房序列。目前形成了由廉租住房、政策性租賃住房、限價房、經(jīng)濟(jì)適用房四大支柱構(gòu)成的保障性住房體系。當(dāng)前我國住房市場主要由廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價房、政策性租賃住房、商品房等構(gòu)成。按照制度設(shè)計，廉租房租賃給最貧困階層，經(jīng)濟(jì)適用房售給較貧困的階層，政策性租賃住房提供給中等收入階層，限價房售給具有更高價格承受力階層，商品房供給或以市場價租賃給其他收入高的家庭。從產(chǎn)權(quán)歸屬來看廉租房和政策性租賃住房對個人來說，僅能租住，無法獲得產(chǎn)權(quán)；限價房屬限制性產(chǎn)權(quán)，如政府強制性回購或3年后才可交易；經(jīng)濟(jì)適用房屬限制性產(chǎn)權(quán)，其使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)受到限制；商品房具有完全產(chǎn)權(quán)。（2）保障房涉及到的銀行貸款類型從保障房涉及到的銀行貸款類型來看，主要涉及開發(fā)貸款和個人貸款。開發(fā)貸款一般是以所建房的占用土地和在建工程作抵押，待經(jīng)濟(jì)適用房銷售后收回貸款資金，個人住房貸款一般是所購經(jīng)濟(jì)適用房作抵押，以個人收入作為還款來源的貸款。2保障房的政府目標(biāo)和計劃和涉及相關(guān)政策（1）政府目標(biāo)和計劃2009年3月份溫家寶總理的政府工作報告中提出，加快落實和完善促進(jìn)保障性住房建設(shè)的政策措施，解決城市低收入居民的住房困難。2011年，計劃建設(shè)保障性住房1000萬套，相比2010年實際開工的590萬套保障性住房，大幅增加了72今后五年，新建保障性住房3600萬套。到“十二五”末，全國城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率將從目前的7到8提高到20以上，基本解決城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難問題。國家保障性安居工程協(xié)調(diào)小組與各省級政府簽訂了2011年工程建設(shè)目標(biāo)責(zé)任書，將1000萬套保障房建設(shè)任務(wù)分解到各地。（2）保障房涉及相關(guān)政策目前，廉租房住房制度、住房公積金制度和經(jīng)濟(jì)適用房制度共同構(gòu)成了我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度的核心內(nèi)容。2008年12月，國務(wù)院辦公廳頒布了關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見國辦發(fā)2008131號，要求商業(yè)銀行加大對符合貸款條件的保障性住房建設(shè)項目信貸支持。為做好支持國家保障性住房建設(shè)的金融服務(wù)工作，落實好房地產(chǎn)信貸政策,支持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，銀監(jiān)會2008年225中國房地產(chǎn)金融2011第9期月、12月份分別發(fā)布了經(jīng)濟(jì)適用住房開發(fā)貸款管理辦法及廉租住房建設(shè)貸款管理辦法的規(guī)定。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門2011年2月下發(fā)了加快推進(jìn)保障性安居工程的若干意見征求意見稿。另外，2010年起，我國開始了住房公積金結(jié)余資金貸款支持保障性住房的試點工作，公積金正式開始參與保障房建設(shè)?；咀》勘Ｕ戏ㄒ蚜腥雵鴦?wù)院的2010立法計劃，被賦于現(xiàn)有中國住房保障制度體系重構(gòu)的厚望，據(jù)報道，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部已于2011年初形成基本住房保障法的征求意見稿。3涉及保障性住房銀行貸款存在的風(fēng)險分析（1）貸款第一還款來源的風(fēng)險分析政策性風(fēng)險。雖然，目前我國已經(jīng)建立起如城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法、經(jīng)濟(jì)適用住房價格管理辦法等的部門法規(guī)以及一些地方性住房保障法規(guī)。但是，我國仍未建立全國統(tǒng)一的住房保障法，同時我國保障性住房建設(shè)金融政策體系還不完善，缺乏明確的擔(dān)保和保險政策，也在一定程度上加大了貸款的風(fēng)險?，F(xiàn)有的部門法規(guī)以及一些地方性法規(guī)涉及到的住房保障制度制訂、實施隨意性強，缺乏統(tǒng)一法律指導(dǎo)和約束。在具體運作中存在保障性住房供應(yīng)量嚴(yán)重不足、保障對象覆蓋面過于狹窄、運作不規(guī)范等現(xiàn)象。從商業(yè)銀行內(nèi)部來看，銀行一般無專門的經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)貸款或個貸管理的相關(guān)辦法，或者說，即使有，并沒有根據(jù)經(jīng)濟(jì)適用房的特點細(xì)化相關(guān)貸款流程,和普通的開發(fā)貸款和個人住房貸款在操作流程方面區(qū)別并不大。銷售資金回款較慢，影響貸款的償還。由于征地拆遷不順利、開發(fā)商和政府的建設(shè)資金不能很快到位、銷售不理想等原因，經(jīng)濟(jì)適用房的銷售資金回款較慢，如果經(jīng)濟(jì)適用房賣不出去，勢必難以回籠資金，形成潛在開發(fā)貸款的風(fēng)險。具體原因如下一是投資回收期較長，利潤不高。實際上，目前經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)模式主要是政府免收土地出讓金的方式交開發(fā)商建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房，較低的開發(fā)利潤預(yù)期（利潤不高一般不高于3）和地方政府的以地生財?shù)挠^念，常常存在一個開發(fā)商與地方政府的利益博弈過程，加上開發(fā)商和政府的建設(shè)資金不能很快到位，導(dǎo)致投資回收期較長，開發(fā)商的積極性不高，如公租房還款本身就存在一定的難題我國公租房還處在起步階段，多數(shù)項目很難實現(xiàn)資金平衡，現(xiàn)在主要是靠財政擔(dān)保，每年償還利息，筆者認(rèn)為并非長遠(yuǎn)之計；二是價格定位相對較高。商品房的逐利性很強，不管是開發(fā)商還是投26資者都希望從中獲利，這也傳導(dǎo)到了與之相關(guān)聯(lián)的保障性住房領(lǐng)域。盡管經(jīng)濟(jì)適用房利潤率不高，但畢竟有利可圖，有時經(jīng)濟(jì)適用房的定價過高，甚至形成與商品房的價格倒掛。另外，經(jīng)濟(jì)適用房的相對地理位置一般較偏，配套設(shè)施不全，導(dǎo)致滯銷或棄購現(xiàn)象；三是個人的購買力較低，難以付清的首付或個人貸款無法審核通過。近年的房價與購買力嚴(yán)重背離，相對高房價而言，符合經(jīng)濟(jì)適用房資格的人本身的購買力較低，如武漢的經(jīng)濟(jì)適用房項目青潤家園，價格2700元/平方米，相對于武漢市中心城區(qū)的商品房過萬元的價格，已是非常便宜，申請人購房資格的月收入要求低于800元。共有400戶認(rèn)購，100戶中簽，棄購者競有30戶。如此大規(guī)模棄購，據(jù)經(jīng)濟(jì)適用房項目“青潤家園”開發(fā)商調(diào)查，貸款未能審核通過是棄購主要原因，這恰恰說明符合經(jīng)濟(jì)適用房資格的人本身的購買力較低，商業(yè)銀行風(fēng)險意識增加。符合經(jīng)濟(jì)適用房資格的人個人收入較低，個人貸款的第一還款來源不足。從制度上來看，經(jīng)濟(jì)適用房的本身就是矛盾，買得起得不能買，能買的買不起一方面，由于經(jīng)濟(jì)適用房是政府投資建設(shè)的，是供中低收入家庭購買自住的優(yōu)惠商品房，屬于政策性住房，買房時要求收入低。另一方面，銀行是股份制企業(yè)，要防范風(fēng)險，個人貸款要求借款人還款能力強，收入高，購買經(jīng)濟(jì)適用房多是低收入人群，經(jīng)濟(jì)狀況不是很穩(wěn)定，一旦在還款期間借款人因資金不穩(wěn)定出現(xiàn)較大波動的話，銀行就要承擔(dān)很大的風(fēng)險，銀行受理時通過的比率較低就可以理解了。因此一般銀行不會大力支持用經(jīng)濟(jì)適用房做抵押物個人貸款，特別是在目前個貸規(guī)?？刂戚^嚴(yán)格的情況下，這也是為了減少商業(yè)銀行的貸款風(fēng)險。（2）第二還款來源的風(fēng)險分析目前經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)模式主要是政府免收土地出讓金的方式交開發(fā)商建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房，經(jīng)濟(jì)適用房占用土地在開發(fā)商報表的入賬價值較低，從實踐操作來看，銀行一般不愿意接受單獨的經(jīng)濟(jì)適用房占用土地作為開發(fā)貸款的抵押物，會接受在建工程抵押（含土地使用權(quán)）。貸款的第二還款來源風(fēng)險如下劃撥土地影響抵押權(quán)人的優(yōu)先受償權(quán)。根據(jù)擔(dān)保法第五十六條的規(guī)定，拍賣劃撥國有劃撥土地使用權(quán)所得的價款，在依法繳納相當(dāng)于應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金的款額后，抵押權(quán)人有優(yōu)先受償權(quán)。劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法第二十六條和城市房地產(chǎn)抵押管理辦法第四十五條都作了相應(yīng)的規(guī)中國房地產(chǎn)金融政策性金融定，法院在執(zhí)行變現(xiàn)時，一旦變現(xiàn)成交，首先應(yīng)從變現(xiàn)款項中提取繳納應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金；其次，還應(yīng)從中扣除因強制執(zhí)行拍賣變現(xiàn)所產(chǎn)生的實際費用，余款才能清償?shù)盅簜鶛?quán)的本金和利息等，抵押權(quán)人方可優(yōu)先受償。政府由優(yōu)先回購權(quán)影響個貸的抵押物變現(xiàn)能力。根據(jù)國務(wù)院頒布的2007年24號文件關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房購買者對經(jīng)濟(jì)適用房的轉(zhuǎn)讓權(quán)也受到了很大的限制。購買經(jīng)濟(jì)適用住房不滿5年，不得直接上市交易，政府有優(yōu)先回購權(quán)。個貸的借款人如果無法正常還貸，銀行想通過拍賣、變賣等形式進(jìn)行資產(chǎn)處置比較困難。個貸抵押物處置存在法律障礙。經(jīng)濟(jì)適用房為借款申請人名下的第一套房，依據(jù)2005年1月1日開始執(zhí)行的最高人民法院關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的規(guī)定第6條、第7條規(guī)定“被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍賣、變賣或者抵債；對于超過被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬生活所必需的房屋，在保障被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬最低生活標(biāo)準(zhǔn)所必需的居住房屋后，可予以執(zhí)行”。這一規(guī)定使得銀行對個人名下抵押住宅的處置權(quán)大打折扣，影響銀行的追討欠款權(quán)力，銀行拍賣僅擁有一套住房欠款人的住房存在較大障礙（需向借款人提供相應(yīng)居處才可能進(jìn)入拍賣流程）。4建議（1）針對經(jīng)濟(jì)適用房的特點,細(xì)化商業(yè)銀行內(nèi)部相關(guān)操作流程。從商業(yè)銀行內(nèi)部來看，除關(guān)心宏觀政策和法律法規(guī)的變化外，應(yīng)針對經(jīng)濟(jì)適用房的特點,細(xì)化商業(yè)銀行內(nèi)部開發(fā)貸款與個人住房貸的相關(guān)操作流程。如一是經(jīng)濟(jì)適用房涉及到在建工程的評估價值是否高估，因為一般為劃撥土地，應(yīng)考慮將來應(yīng)需繳納一定的土地使用權(quán)出讓金款項二是開發(fā)貸款與個人住房貸款聯(lián)動程度的把握。一般情況下，商業(yè)銀行與開發(fā)商簽訂了開發(fā)貸款的合同，同時會簽訂相應(yīng)的封閉協(xié)議，要求開發(fā)商將相應(yīng)的個人住房貸款由該商業(yè)銀行來做按揭，但在實際操作中，經(jīng)濟(jì)適用房涉及到的“中低收入家庭”這個特殊的群體，個人還款能力存在一定程度的不足。商業(yè)銀行肯定針對個人住房貸款業(yè)務(wù)的風(fēng)險大小有所取舍，并需要和政府部門事先溝通或約定，特別是在目前規(guī)?？刂频那疤嵯?，首先選擇相應(yīng)的優(yōu)質(zhì)客戶，放棄部分還款能力不足且無法提供其他方式擔(dān)保的客戶。（2）加強與當(dāng)?shù)卣块T的溝通，爭取優(yōu)惠的政策支持。事實上，為了鼓勵銀行為經(jīng)濟(jì)適用房提供貸款，各地政府出臺不少優(yōu)惠的政策，如2009年10月合肥市政府專門出臺了政府回購政策，一旦業(yè)主出現(xiàn)無法還貸的情況，政府將購買經(jīng)濟(jì)適用房以降低銀行的貸款風(fēng)險。這就是所說的有“回購協(xié)議”為經(jīng)濟(jì)適用房戶主“兜底”。因此，商業(yè)銀行的一級分行和二級分行學(xué)習(xí)當(dāng)?shù)亟?jīng)適房的政策的前提下，應(yīng)加強與當(dāng)?shù)卣块T的溝通，爭取政府的政策支持，并重點關(guān)注項目可能涉及的政策變化。（3）精選開發(fā)商和項目的基礎(chǔ)上，嚴(yán)密監(jiān)控銷售進(jìn)度和資金回籠情況。在發(fā)放經(jīng)濟(jì)適用房的開發(fā)貸款時，一定要了解項目地理位置情況，配套情況和開發(fā)商的資質(zhì)、經(jīng)營情況，切不可因為是政府主導(dǎo)的項目而盲目發(fā)放開發(fā)貸款，資金的安全性要始終應(yīng)放在首位。如果所涉及的項目地理位置較偏，產(chǎn)生質(zhì)量糾份，一定程度上影響商業(yè)銀行的開發(fā)貸款的歸還。在嚴(yán)把項目準(zhǔn)入關(guān)的基礎(chǔ)上，加強貸后管理，主要是嚴(yán)密監(jiān)控銷售進(jìn)度和資金回籠情況，（4）堅持以還款能力的強弱作為個貸的主要條件，對不符合條件的堅決放棄。對購買經(jīng)濟(jì)適用房的個人住房貸款客戶，如果符合條件的客戶，還款能力一般較差，所以不能僅用一紙收入證明來說明個人還款能力，雖然目前可能不違反相關(guān)制度，應(yīng)要求用其他佐證資料驗證收入證明的真實性，如要求提