1、高校內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置及其完善建議    一、高校內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀 高校目前較為流行的內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置方式包括以下幾種：一是與紀委監(jiān)察機構(gòu)合署辦公；二是隸屬財務(wù)部門；三是設(shè)置獨立審計機構(gòu)。合署辦公仍是目前高校內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置主要方式。領(lǐng)導(dǎo)體制上，按照教育系統(tǒng)內(nèi)部審計規(guī)范的要求，要建立以主要行政負責(zé)人為分管領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)體制。高校普遍實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制。審計工作職責(zé)劃分上各高校也各不相同。審計工作重點集中在財務(wù)、基建、后勤服務(wù)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的評定、審核工作，對高校內(nèi)部控制流程、領(lǐng)導(dǎo)決策參謀等較高職能涉及不多。同時，本科院校和高職高專對內(nèi)部審計重視

2、程度和審計作用認識差異較大。通過以上實證分析可以發(fā)現(xiàn)高校內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系和職能界定上存在以下幾個方面問題： （一）內(nèi)審機構(gòu)設(shè)置隨意性較大 雖然早在2004年教育部就在頒布實施的教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定中明確提出要設(shè)置獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)。但通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置隨意性較大，將紀委監(jiān)察審計合署辦公仍是內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置主流方向。究其原因，一是認為高校紀委、監(jiān)察、審計同為監(jiān)督部門，職能相近、聯(lián)系密切；二是從精簡機構(gòu)，簡化工作流程看，將紀委監(jiān)察審計合三為一，能夠方便辦案，節(jié)約開支。三是認為內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置僅僅是為了滿足上級考核機構(gòu)是否健全要求，同時為了方便行權(quán)，縮減制約機構(gòu)，通過合署辦

3、公也能避免內(nèi)控防范機制。從各高校內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置情況來看，與國家法規(guī)的規(guī)定差距較大，內(nèi)審在學(xué)校內(nèi)部的地位也普遍不高，權(quán)威性不大，加上內(nèi)審只有建議權(quán)，無處置權(quán)，在領(lǐng)導(dǎo)不是十分重視和支持的情況下，審計只能流于形式。 （二）內(nèi)審機構(gòu)隸屬關(guān)系不明確 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在內(nèi)部審計的領(lǐng)導(dǎo)體制上，大部分院校主管內(nèi)部審計工作的校領(lǐng)導(dǎo)不是學(xué)校的法人或最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，這也從一定程度上影響了內(nèi)部審計的深度和客觀性。按照國際注冊內(nèi)部審計職責(zé)規(guī)范要求，內(nèi)部審計機構(gòu)分別要從業(yè)務(wù)上職責(zé)權(quán)限、行政上職責(zé)權(quán)限分別隸屬于不同委托主體。從委托代理理論角度分析，高校內(nèi)部審計機構(gòu)作為獨立辦公部門，直接對高校法人負責(zé)。而目前國家審計機關(guān)和上級主管

4、部門內(nèi)部審計機構(gòu)的指導(dǎo)和檢查力度也相對不足，不利于內(nèi)部審計工作的開展和發(fā)展。紀委、監(jiān)察、內(nèi)審看似均為監(jiān)督部門，但其職責(zé)不同、隸屬層次不同，之間既有聯(lián)系，又有區(qū)別，并不能看作一體。在對紀委、監(jiān)察、審計認識模糊、職責(zé)不清情況下，內(nèi)審工作開展起來困擾重重，關(guān)系不順，出現(xiàn)許多矛盾，給內(nèi)審工作帶來了很大困難。 （三）內(nèi)部審計職能界定標(biāo)準模糊 目前高校內(nèi)部審計職能界定標(biāo)準較為模糊。認為紀委、監(jiān)察、審計同為監(jiān)督部門，從事工作內(nèi)容、要求工作技能都接近，造成了對于紀檢和審計職能認識上的混淆和模糊。簡單將其“三合一”會使內(nèi)控體系、監(jiān)督防范機制流于形式。長遠看，合署辦公不會產(chǎn)生“1+1+l>3”遞增效應(yīng)。如果

5、將發(fā)現(xiàn)問題（內(nèi)審負責(zé)）、查處處理問題（紀委、監(jiān)察負責(zé)）由合署辦公形式處理，結(jié)果是問題查找不專業(yè)、處理結(jié)果不權(quán)威。對于內(nèi)審工作開展，還僅僅停留在審核、檢查的功能，忽略了內(nèi)審管理、增值的功能。工作開展上側(cè)重于易于滋生問題的基建、財務(wù)、采購等方面，沒有系統(tǒng)的界定內(nèi)審職能重心和判斷標(biāo)準。二、高校內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置的完善 根據(jù)我國公司法要求，目前國內(nèi)上市公司大多采用股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層四位一體的治理模式（如圖1所示），監(jiān)事會的職責(zé)是對公司董事、經(jīng)理和高管人員的行為進行一般監(jiān)督和對公司財務(wù)會計進行專業(yè)監(jiān)督。2001年1月，中國證監(jiān)會發(fā)布上市公司治理準則，要求上市公司建立獨立董事制度，在董事會下設(shè)立

6、審計委員會（圖1），審計委員會中獨立董事應(yīng)占多數(shù)并擔(dān)任召集人，且至少有一名獨立董事是會計專業(yè)人士。審計委員會的主要職責(zé)有五項：提議聘請或更換外部審計機構(gòu)、監(jiān)督公司內(nèi)部審計制度及其實施、負責(zé)內(nèi)部審計與外部審計之間的溝通、審核公司的財務(wù)資料及其披露、審查公司的內(nèi)控制度，內(nèi)部審計職能管理劃歸審計委員會。 根據(jù)上述分析，上市公司因涉及利益主體眾多，在權(quán)利制約、內(nèi)部控制體系上，公司治理結(jié)構(gòu)較為完善。雖然設(shè)置了審計委員會、內(nèi)部審計機構(gòu)、監(jiān)事會、獨立董事監(jiān)督部門，但并沒有進行合署辦公等形式，而是分別設(shè)置了獨立部門。監(jiān)事會由監(jiān)事負責(zé)，審計委員會由獨立董事負責(zé)，雖同為監(jiān)督部門，但職責(zé)明確、機構(gòu)獨立，起到了較好監(jiān)

7、督、治理效果。反觀高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，高校在治理結(jié)構(gòu)上絲毫不遜于上市公司，分別設(shè)置了紀委、監(jiān)察、審計監(jiān)督部門，但從實施效果看，合署辦公效力大大削減了內(nèi)控體系完善。 （一）以公司治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，重塑高校內(nèi)部審計設(shè)置 借鑒公司治理結(jié)構(gòu)，高校在紀委、監(jiān)察、審計機構(gòu)設(shè)置上，不能因為考慮人員冗余問題，而縮減編制、合署辦公，而應(yīng)從職務(wù)不相容原則、成本效益原則出發(fā)，盡可能以較低成本發(fā)揮紀委、監(jiān)察、審計各自職責(zé)。 高等院校治理結(jié)構(gòu)雖不同于上市公司，但是隨著我國高校教育體制的改革，高等院校行政自主權(quán)能力已逐步放大。高等院校政府主管部門教育部對高校管理方式也從過去的精細管理向宏觀管理過渡。通過財務(wù)預(yù)算、教學(xué)評估、校

8、長輪換等方式激勵、監(jiān)督高校正常運作。這種治理模式與上市公司治理模式較為類似。上市公司的所有者代表股東大會類似于高等院校主管部門教育部、教育廳；公司管理層董事會，類似高等院校黨委。高校校長負責(zé)制類似于公司董事長負責(zé)制。上市公司監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)事會、內(nèi)部審計委員會類似高校紀委、監(jiān)察和內(nèi)部審計機構(gòu)。雖然上市公司和高校治理結(jié)構(gòu)存在較大相似。但是內(nèi)部審計機構(gòu)到底向誰負責(zé)卻存在較大差異。在公司法中對于上市公司監(jiān)督治理集中于監(jiān)事會、內(nèi)部審計委員會，并且直接向董事會負責(zé)。而目前高校對于監(jiān)督治理監(jiān)察部門負責(zé)行政違規(guī)項目查處、紀委負責(zé)黨政違規(guī)項目查處，而內(nèi)審機構(gòu)作為發(fā)現(xiàn)問題職能機構(gòu)向向隸屬部門報告。此種治理結(jié)構(gòu)模式雖然

9、體現(xiàn)了行政、黨政分開治理的初衷，但是實際操作中，可行性不高。通過上述實證分析看，高校紀委、監(jiān)察、審計部門大多合署辦公，職責(zé)權(quán)利沒有細致劃分，對于對高校管理中應(yīng)發(fā)揮作用沒有清楚認識。 因此，應(yīng)明確界定內(nèi)部審計機構(gòu)在高校中治理位置，確定紀委、監(jiān)察處、內(nèi)部審計機構(gòu)的職責(zé)分配、工作隸屬部門。依據(jù)目前高校流行管理模式，黨委會議是高校最高權(quán)利機關(guān)，高校實行校長負責(zé)制，校長掌管高校行政事務(wù)、書記負責(zé)黨政事務(wù)。借鑒上市公司治理模式，同樣可以將內(nèi)部審計工作分別從業(yè)務(wù)上向校長負責(zé)、行政上向黨委書記負責(zé)。業(yè)務(wù)內(nèi)容主要包括高校內(nèi)審工作計劃審批、審計業(yè)務(wù)范圍、審計報告審核等具體審計工作事項；行政內(nèi)容主要包括內(nèi)審人員配備

10、、內(nèi)審人員選拔考核、內(nèi)審人員后續(xù)教育等。業(yè)務(wù)、行政上職責(zé)分別由監(jiān)察、紀委進行分管（如圖2所示）。通過將審計工作內(nèi)容和審計人員自身利益分屬不同部門負責(zé)，盡可能保證審計工作獨立、客觀、公正，保障了內(nèi)審人員切身利益。 （二）以風(fēng)險評審、防范為主導(dǎo)，完善高校內(nèi)部審計職能 傳統(tǒng)對內(nèi)部審計職能界定多定位在管理、評價、鑒證等方面，服務(wù)對象針對企業(yè)。高校運作具有特殊性，職能應(yīng)圍繞高校特點、服務(wù)對象而設(shè)定。高校運營主要目標(biāo)應(yīng)保證教學(xué)順利完成、高校正常有序發(fā)展。但近年來，高校在運作過程中出現(xiàn)不和諧的因素。高校腐敗現(xiàn)象、學(xué)術(shù)造假、學(xué)生安全等一系列問題，暴露出高校在風(fēng)險治理、內(nèi)控建設(shè)中存在缺憾。風(fēng)險評價是內(nèi)部審計工作

11、責(zé)無旁貸主要責(zé)任。將風(fēng)險控制在合理的范圍內(nèi)，將風(fēng)險出現(xiàn)概率降到最低，是內(nèi)部審計專業(yè)優(yōu)勢。因此，有必要針對目前高校易出現(xiàn)問題加強內(nèi)部審計以評估防范風(fēng)險作用，把風(fēng)險治理作為服務(wù)主要內(nèi)容。 內(nèi)部審計風(fēng)險評審、防范職能對內(nèi)部審計人員提出了更高要求。審計人員必須注重知識的更新和知識面的擴展，要不斷通過后續(xù)教育，培養(yǎng)專業(yè)勝任能力，通過審計實踐，提高敏銳的洞察力、判斷力和組織協(xié)調(diào)能力等。內(nèi)審隊伍建設(shè)主要有三個方面：一是必須具備高超的業(yè)務(wù)技能和優(yōu)良的道德修養(yǎng)，高校內(nèi)部審計人員不但要熟練掌握財務(wù)、會計、審計等基本技能，還要熟悉和了解高校的教學(xué)規(guī)律、科研項目、管理模式、經(jīng)營活動、法律知識、信息技術(shù)等多方面的知識，要具有職業(yè)敏感性和解決問題的能力；二是要加強對內(nèi)審人員的后續(xù)教育；審計人員要不斷更新已有知識，充實業(yè)界發(fā)展的最新理念。同時，對