1、水庫移民安置土地流轉(zhuǎn)調(diào)查研究一 研究目的建設水利水電工程是人類為了更好的利用水力資源，有目的地改造自己生存環(huán)境的自覺行為，而移民安置則是此項行為中不可或缺的一部分。前者是為了改善人類自己的生存環(huán)境，后者則是為了達到此目的而對生存條件作出的必要調(diào)整。一直以來，水庫移民安置是困擾水利水電工程建設的最主要問題。因為移民安置是整個工程建設的矛盾聚焦點，移民能否得到順利安置，直接關系到水利水電工程建設的順利與否。從我國現(xiàn)實情況來看，水庫移民安置主要是實行以土安置的方針。但由于現(xiàn)目前耕地資源本來就緊張，大部分地區(qū)人多地少，加之區(qū)域間耕地資源極不平衡等問題的存在，使得移民安置的土地從哪里來成為一個備受關注的

2、問題。而從以往移民安置的經(jīng)驗來看，一方面是通過開發(fā)移民安置區(qū)的未利用土地，另一方面則是將安置區(qū)居民擁有的土地調(diào)出一部分，重新分配給移民。從我國現(xiàn)實條件來看，由于受可供開發(fā)的耕地后備資源有限和可供開發(fā)的土地質(zhì)量較差等因素的影響，通過開發(fā)未利用土地安置移民的只占很小一部分，而大部分移民安置還是得通過安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)。但是，由于我國人均占有耕地量本來就少，客觀上決定了安置區(qū)居民不愿意將手中少量的土地流轉(zhuǎn)出來。加之，隨著我國經(jīng)濟體制改革的深化，農(nóng)業(yè)實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，土地分散到農(nóng)戶單獨經(jīng)營，農(nóng)業(yè)的經(jīng)營目標已開始向追求利潤方向轉(zhuǎn)變，這就主觀上決定了安置區(qū)居民不愿意將土地流轉(zhuǎn)出來。因此，安置區(qū)居民對將

3、土地流轉(zhuǎn)給移民并不感興趣，這使得要通過在安置區(qū)進行土地流轉(zhuǎn)來安置移民得不到群眾的支持。另外，由于中國農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模在世界上是屬超小型的，為了限制農(nóng)用土地的進一步細分，保證農(nóng)業(yè)適宜的經(jīng)營規(guī)模，國家頒布了一系列政策，諸如：“增人不增地，減人不減地”、土地承包期30、50年不變等，其防止土地經(jīng)營太分散的政策取向很明顯，這就使得通過局部土地流轉(zhuǎn)來安置移民沒有制度上的保障。在沒有群眾支持和制度保障的情況下，怎樣最大程度的既能夠滿足移民的要求，保障移民的利益不受損害，生活水平不降低，又能夠合理的解決安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的各種糾紛，是本文將要解決的問題。筆者將對丹江口水庫部分移民區(qū)和安置區(qū)的調(diào)查問卷進行分析，對

4、調(diào)查過程中反映出來的問題進行總結(jié)，找出移民安置中土地流轉(zhuǎn)還存在的問題并提出解決問題的對策，為未來移民安置中土地流轉(zhuǎn)提供參考。二 調(diào)查基本情況調(diào)查組于2009年3月8日至2009年3月13日對湖北省丹江口市三個鎮(zhèn)進行了為期6天的問卷調(diào)查，調(diào)查采用問卷調(diào)查為主，訪談調(diào)查為輔的方式進行。調(diào)查過程比較順利，基本上達到了預期目的。在筆者進行的調(diào)查過程中，總共調(diào)查到67份調(diào)查問卷，涉及到3個鎮(zhèn)10個村的水庫移民和安置區(qū)居民。其中包括未安置移民區(qū)的問卷共51份，涉及2個鎮(zhèn)8個村的移民；安置移民區(qū)的問卷共9份，涉及1個鎮(zhèn)1個村的移民；安置區(qū)居民的問卷共7份，涉及1個鎮(zhèn)2個村的居民。具體結(jié)構及比例如表1所示。三

5、 調(diào)查結(jié)果分析經(jīng)過對調(diào)查問卷的認真總結(jié)和歸納，筆者將其中有關土地流轉(zhuǎn)所反應出來的情況分析如下：（一）大部分移民更愿意依靠政府進行土地流轉(zhuǎn)從移民獲取安置地土地流轉(zhuǎn)信息的途徑上看，有74.51%的移民選擇政府提供信息。因此可以看出，政府始終是主導移民安置中土地流轉(zhuǎn)的關鍵因素，大部分移民對政府在移民過程中的指導作用仍然持積極態(tài)度，而對政府的移民工作也是持支持態(tài)度的。這主要是由于移民在移民安置的過程中處于一種比較被動的地位，對移民工作的不了解，對移民搬遷政策的陌生，以及在土地流轉(zhuǎn)、生產(chǎn)就業(yè)信息方面的不對稱，只能靠政府行為來進行彌補。另外，移民文化程度普遍較低，這也影響了移民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)（或自謀職業(yè)）的

6、積極性，往往寄希望于政府在土地流轉(zhuǎn)方面能夠做出更多的幫助。尤其對年齡大的或者孤寡老人等移民更是如此，在筆者調(diào)查浪河鎮(zhèn)浪河口村的過程中，就遇到一個81歲的孤寡老人，他就希望政府把所有事情都解決好。這充分的說明了，作為弱勢群體的移民，在面對土地流轉(zhuǎn)信息對稱等問題的時候，還是更愿意依靠政府來解決問題的。（二）移民家庭非農(nóng)收入越高，越不愿意流入土地從整個調(diào)查過程中，可以體會到，當移民的非農(nóng)收入越高時，只要國家一次性給與他們足夠的補償，他們就越愿意以非農(nóng)業(yè)（或自謀職業(yè)）的方式進行安置，也就是說，當家庭非農(nóng)收入高的時候，就不需要再在安置區(qū)與安置區(qū)居民進行土地流轉(zhuǎn)。這是由于非農(nóng)業(yè)收入高的移民從事的職業(yè)涉農(nóng)程

7、度都比較低，從調(diào)查中可以看出，這部分移民主要是從事外出打工、網(wǎng)箱養(yǎng)魚或者果樹栽培等職業(yè)。他們在對安置方式的選擇上也比較靈活，主要是確保能夠繼續(xù)從事相關產(chǎn)業(yè)就可以，不需要解決承包地問題，對是否進行土地安置沒有太多的要求，也就不需要通過土地流轉(zhuǎn)獲得承包地。而從這部分人的特征來看，主要是以年輕人為主，或者是有一技之長的移民。這也充分的說明了這類人在面臨就業(yè)時，擁有更多的就業(yè)機會。而由于從事非農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)之間存在的收入差距巨大，這部分人的念土情節(jié)都不是很重，也就越愿意采取非農(nóng)安置的方式進行安置。（三）國家對農(nóng)業(yè)越關注，移民越愿意流入土地在浪河鎮(zhèn)小店子村調(diào)查中，有部分移民明確表示了現(xiàn)在國家在農(nóng)業(yè)上比較重視

8、，政策上也較為傾斜，對未來從事農(nóng)業(yè)表現(xiàn)出了極大的興趣，這也直接決定了移民在進行安置的過程中，不愿意以農(nóng)轉(zhuǎn)非進行安置，以此確保自己擁有一定數(shù)量的土地。而這種程度越深，移民就越愿意在安置區(qū)流進土地。這是由于國家越重視農(nóng)業(yè)，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)的未來前景就更看好，就對農(nóng)業(yè)的發(fā)展更有信心，都愿意繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，才會出現(xiàn)這種現(xiàn)象。從這里也可以看出，最近幾年國家對農(nóng)業(yè)的政策還是深入人心的，還是起了不小的作用的，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)上的政策表現(xiàn)出了極大的信心，對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)表現(xiàn)出了極大的興趣。（四）移民年齡越大，越不愿意流入土地一般情況下，移民年齡越大，念土情節(jié)越嚴重，也更應鐘情于以土安置的方式，更愿意在安置區(qū)流入土地。但是

9、從調(diào)查后的結(jié)果可以看出，事實是與這種常理相違背的。恰恰是年齡越大的移民，越不愿意以土安置。通過認真的分析，這種現(xiàn)象也是可以解釋的。首先，移民年齡大了，沒有能力再去耕種土地，導致他們在選擇安置方式時不得不顯得很無奈，放棄了一輩子耕種的土地。缺乏勞動力也就成為了解釋這種現(xiàn)象的根本原因。其次，部分年齡比較大的移民家庭，由于子女都在外地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，因此，他們在搬遷后都希望依靠子女，并且不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，采取其他安置方式也是可以的。這也是解釋這一現(xiàn)象的間接原因。（五）土地流轉(zhuǎn)中的土地質(zhì)量問題成為移民關注的焦點通過對三官殿鎮(zhèn)蔡灣村移民的調(diào)查了解到，這里的移民對移民安置存在最多意見的是土地的質(zhì)量問題。對于

10、在安置區(qū)獲得的承包地，普遍認為質(zhì)量沒有以前好，不宜進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。而實際上，筆者在調(diào)查的過程中了解到，移民是非常的關心在安置區(qū)通過土地流轉(zhuǎn)獲得的土地質(zhì)量的。按照移民的想法，他們是希望獲得質(zhì)量與搬遷前相當或更好的土地。但是由于安置區(qū)流轉(zhuǎn)出來的土地往往都是質(zhì)量較差的，而質(zhì)量好的又太貴，移民擔心補償?shù)馁M用不夠用于購置質(zhì)量好的土地，往往無奈的放棄了這種愿望或是接受國家重新分配的土地，使得土地的質(zhì)量問題成為移民關注的焦點問題。四 水庫移民安置土地流轉(zhuǎn)存在的問題（一）水庫移民安置土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范水庫移民安置是比較特殊的工作，它的對象是移民這一特殊群體。而水庫移民安置中的土地流轉(zhuǎn)是不同于一般意義上的土地流轉(zhuǎn)的，

11、由于針對的對象不一樣，作為新性質(zhì)的土地流轉(zhuǎn)，在實踐中還沒有比較好的固定化模式，可以為移民安置的土地流轉(zhuǎn)提供指導。而在水庫移民安置的土地流轉(zhuǎn)中，現(xiàn)行的大多是傳統(tǒng)意義上的國家主導，移民自主的模式。但是國家主導是否就是符合這一特殊流轉(zhuǎn)工作的最佳方法還有待商榷，同時，是否在水庫移民安置土地流轉(zhuǎn)中引進市場機制也是存在爭議的。（二）水庫移民安置土地流轉(zhuǎn)信息不對稱水庫移民作為弱勢群體，在土地流轉(zhuǎn)的過程中，由于對移民工作的不理解，對土地流轉(zhuǎn)信息的不了解等，造成了水庫移民安置中移民土地流轉(zhuǎn)信息上的不對稱。這一不對稱主要體現(xiàn)在：在安置區(qū)，移民無從獲得足夠的土地流轉(zhuǎn)信息，無法通過充分的比較來進行土地流轉(zhuǎn)。而當這種流

12、轉(zhuǎn)沒有足夠的可比性的時候，移民就會感到很盲目，無法正確做出土地流轉(zhuǎn)決定，或是在土地流轉(zhuǎn)的過程中出現(xiàn)失誤。（三）水庫移民土地流轉(zhuǎn)受政策影響大土地本來是農(nóng)民生活和生產(chǎn)的保障，選擇擁有土地理應是必然的，受國家政策的影響不大。但是通過調(diào)查研究可知，國家政策對移民進行土地流轉(zhuǎn)有一定程度的影響，尤其是農(nóng)業(yè)政策。這主要表現(xiàn)在以下兩個方面:首先，國家農(nóng)業(yè)政策的穩(wěn)定度。由于移民對未來農(nóng)業(yè)政策的穩(wěn)定與否不可而知，因此他們對搬遷后繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)興趣不大，擔心因為農(nóng)業(yè)政策的不穩(wěn)定導致不必要的損失，因此不愿進行土地流轉(zhuǎn)。如果國家農(nóng)業(yè)政策更加穩(wěn)定，移民將愿意流入更多的土地，并愿意獲得更長期限的土地承包權。其次，國家對農(nóng)

13、業(yè)政策的關注度。顯而易見，國家對農(nóng)業(yè)政策的重視度越高，移民對搬遷后繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信心越大，也就越愿意流入更多土地，土地流轉(zhuǎn)的頻率也就越高。（四）水庫移民安置土地流轉(zhuǎn)的土地質(zhì)量不高，進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)困難在調(diào)查安置區(qū)居民愿意轉(zhuǎn)出何種質(zhì)量的承包地給移民使用時，100%的居民都選擇了流轉(zhuǎn)出質(zhì)量差的土地。從這里可以很明顯的看出，通過土地流轉(zhuǎn)出來共移民使用的土地，如果完全按照安置區(qū)居民的意愿，土地的質(zhì)量是得不到保障的。只會導致流轉(zhuǎn)出來的都是質(zhì)量不好的荒山、荒丘等，這就為移民安置的后續(xù)工作埋下隱患。如果國家在這方面不做好恰當?shù)囊龑В且泼褚诎仓脜^(qū)獲得的土地上進行生產(chǎn)是相當苦難的，也無法滿足搬遷后的生存需要。

14、（五）政府缺乏對水庫移民安置土地流轉(zhuǎn)工作的指導總的來說，國家在移民安置土地流轉(zhuǎn)上還是缺乏強有力的指導。我們知道，移民對國家的依賴性是比較強的，如果國家不能很好的指導水庫移民安置中的土地流轉(zhuǎn)問題，移民搬遷后的生活生產(chǎn)問題是得不到保障的。而從現(xiàn)目前的情況來看，由于國家相關政策法規(guī)還存在不夠系統(tǒng)化，不夠完善等問題，導致了在指導移民安置土地流轉(zhuǎn)過程中缺乏力度，諸如提供土地流轉(zhuǎn)信息、制定土地流轉(zhuǎn)價格等方面。五 解決水庫移民安置中土地流轉(zhuǎn)問題的建議（一）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，完善土地流轉(zhuǎn)制度國家要針對水庫移民工作的特殊性質(zhì)，形成一套與常規(guī)土地流轉(zhuǎn)不同，完全適合于水庫移民安置的土地流轉(zhuǎn)程序、制度。在特殊情況下，

15、可以考慮進行制度上的突破。改變土地流轉(zhuǎn)過程中方式單一化的現(xiàn)狀，適當引進市場機制，發(fā)揮市場的靈活作用，完善土地流轉(zhuǎn)制度，保證水庫移民安置土地流轉(zhuǎn)的順利進行。（二）政府加強提供土地流轉(zhuǎn)信息力度，保障信息暢通水庫移民安置土地流轉(zhuǎn)作為一個潛在的、特殊的市場，信息對移民安置工作順利進行起到關鍵作用。由于信息不對稱引起的失誤是不必要的，政府在這一過程中要發(fā)揮主導作用。要改變以往比較封閉的流轉(zhuǎn)市場和由于政府力度不夠引起的不必要失誤，加強政府提供信息的力度。可以考慮在移民安置的過程中，專門設置有關這方面的機構，或者是通過市場建立中介機構等，主要負責土地流轉(zhuǎn)信息的收集與公布。（三）增強農(nóng)業(yè)政策的穩(wěn)定性，加大農(nóng)業(yè)

16、扶持力度朝令夕改的政策是保持農(nóng)業(yè)穩(wěn)定的大忌，也是阻礙移民安置中土地流轉(zhuǎn)順利進行的因素。國家制定的農(nóng)業(yè)政策一定要符合水庫移民的特殊性質(zhì)，符合可持續(xù)發(fā)展的客觀需要，一定要分三步做到穩(wěn)得住、安置得好、發(fā)展得好。因此，水庫移民過程中，一定要保持農(nóng)業(yè)政策的穩(wěn)定性，加大對農(nóng)業(yè)的投入力度，重視農(nóng)業(yè)的發(fā)展。（四）提高移民安置補償標準，提高土地流轉(zhuǎn)后的土地質(zhì)量在耕地資源非常有限的情況下，要想在安置區(qū)通過流轉(zhuǎn)獲得更多好質(zhì)量的土地，空間是非常有限的。一方面要對安置區(qū)居民提供好地的給與政策上的獎勵，鼓勵流轉(zhuǎn)質(zhì)量好的土地。另一方面，適當提高移民安置的補償標準，增強移民購置質(zhì)量好的土地的購買力。另外，在保持自然供給總量不變的情況下，通過采用科學技術手段，對質(zhì)量差的土地進行