1、I機關事業(yè)單位臨聘人員調研報告深入基層開展調查研究，是貫徹黨的群眾路線，加強干部的作風 建設的重要內容，為此,我局印發(fā)了關于領導干部深入基層開展調查 研究的意見（以下簡稱意見）。意見緊緊圍繞工作大局和 中心任務,梳理出6個長江水文改革發(fā)展中面臨的重點難點課題，并 明確6位領導班子成員分別作為課題負責人。根據(jù)分工，宋志宏負責 長江委水文局編制外人員管理專題調研。隨著長江水文的持續(xù)快速發(fā)展，特別是對外服務活動的蓬勃開展 我局聘用了比較多的編制外人員。目前，編制外人員已成為我局開展 工作的重要力量。但由于事業(yè)單位編制外人員管理介于事業(yè)單位與企 業(yè)之間,缺乏政策依據(jù)，在用工管理方面還存在著計劃性不強、

2、用工渠 道比較混亂、管理不規(guī)范等問題，這既不利于單位的發(fā)展，也不利于調 動編制外人員的積極性，還給單位的人力資源管理工作帶來了隱患。編制外用工管理，是事業(yè)單位人力資源管理的重要內容 ，關系到單位 改革發(fā)展穩(wěn)定大局和編制外人員的切身利益，加強編制外用工管理， 是我局當前較為緊迫的課題。一、編制外人員及管理情況為摸清我局編制外用工及其管理現(xiàn)狀，我們對全局編制外用工及 其管理情況開展了摸底調查。為此，我們精心設計了長江委水文局 編制外用工情況登記表，共20個指標,主要包括個人基本情況、用 工主體、用工性質、所在崗位、合同簽訂情況、收入情況、社會保障 繳交情況等內容。根據(jù)各勘測局上報的登記表，我們將其

3、組合成長江 委水文局編制外人員數(shù)據(jù)庫。以此為基礎，我們對全局編制外人員進 行了統(tǒng)計分析，形成長江委水文局編制外用工情況統(tǒng)計表，包括單 位、人數(shù)、性質、學歷、崗位、用工性質、用工主體、社會保障、收 入水平、特殊情況等內容。目前，我局編制外人員及其管理情況具體 如下：（一）編制外人員情況截止2月28日，全局編制外用工總數(shù)為420人，約占全局在崗職 工總數(shù)的20%按性別劃分，男性302人，女性118人。按學歷劃分，大學本科21人，大學?？?7人，中專及以下332人。 按崗位劃分，從事水文勘測、水情預報、網(wǎng)絡管理等專業(yè)技術工作的90人，委托觀測員195人，汽車駕駛員24人，船舶駕駛員或船舶 輪機人員3

4、0人，后勤服務人員81人。按用工性質劃分，全日制用工170人，非全日制用工250人；勞動 關系242人，勞務關系178人（主要是派遣人員、返聘外單位退休人 員）。按用工主體劃分，由勘測局直接聘用61人；由勘測局所屬部門直 接聘用212人；由勘測局所屬公司聘用22人；通過勞務派遣公司聘 用125人。特殊人員情況。聘用外單位退休人員29人，分布在上游局、下游 局、長江口局；聘用退伍軍人 22人,其中上游局4人、三峽局8人、 荊江局2人、漢江局6人、長江口局2人，這部分人員“五險一金” 全部繳納；職工子女或原計劃內長期臨時工 27人。（二）編制外用工管理情況了解到的情況看，我局編制外用工全部簽訂了書

5、面合同，辦理了 規(guī)定必須辦理的社會保險，在合同中止、變更、續(xù)簽等環(huán)節(jié)上均嚴格 按規(guī)定辦理，整體上符合勞動合同法有關規(guī)定。在實際工作中，能夠靈活運用多種用工形式，合理規(guī)避編制外用 工風險。在420名編制外聘用人員中，與勘測局或測站簽訂合同的均 是非全日制用工、返聘的外單位退休人員等較為簡單、 風險較小的用 工形式。對于容易產(chǎn)生勞動爭議的21名勞動用工（主要是退伍軍人、 職工子女），則由公司聘用，對于其他132名全日制用工，則由所屬公 司通過派遣公司建立勞務關系。與勘測局或局屬公司簽訂的合同，大多進行了咨詢或在專業(yè)人士指導下進行，從源頭上避免了勞動爭議的 產(chǎn)生。整體上看，各勘測局規(guī)避勞動用工風險的

6、意識比較強，勘測局、 分局與公司之間的用工權限較為清晰。在規(guī)避用工風險的同時，注意調動編制外人員的工作積極性，保 證了各項工作的正常開展，較好滿足了我局對靈活用工和船員、駕駛 員等緊缺崗位用工的需求；絕大多數(shù)編制外人員都能較好地完成本職 工作,其中部分編制外人員的勤勉工作，甚至產(chǎn)生了 “鯰魚效應”，激 發(fā)了編制內職工的積極性；在船舶駕駛、輪機、網(wǎng)絡信息管理等崗位， 由于編制內人員緊缺，編制外人員在這些崗位上已發(fā)揮骨干作用；上 游局為編制外人員參加公開招考創(chuàng)造條件，從中選拔優(yōu)秀的人員充實 基層測站，既提高了招聘人員的質量，又讓編制外人員看到了希望。合同簽訂情況。我局編制外用工，全部簽訂了勞動合同

7、、勞務協(xié) 議,派遣人員全部履行了勞務派遣手續(xù)。非全日制用工合同期限絕大 多數(shù)為1年；全日制用工合同期主要為2-3年；簽訂無固定期限合同 的共16人，具體為上游局8人（原計劃內長期臨時工，與其公司簽訂）、 荊江局2名（退伍軍人，與荊江局簽訂）、漢江局 6名（退伍軍人， 與其公司簽訂）。社保繳交情況。我局全日制用工中，具備辦理條件的，都為其辦理、 繳交了“五險”；另有10人應辦而未辦，原因在于其年齡偏大，無法 辦理有關手續(xù)；對于農(nóng)村的編外人員，則為其辦理、繳交了新農(nóng)合醫(yī) 療保險；目前住房公積金政策雖然尚未強制執(zhí)行，但上游局、三峽局、 荊江局、漢江局、下游局、長江口局共為 92名編制外人員繳納了住

8、房公積金。收入情況。從全局情況看，均嚴格按照所在地有關規(guī)定執(zhí)行，沒有 違反最低小時工資或最低工資標準的情況。 非全日制用工收入按小時 工資計算：從事委托觀測工作的，每年5800-21600元不等；從事后勤 服務工作的，每年2400-30000元不等；從事躉船值班的，每年8000元 左右。全日制用工待遇通過協(xié)商確定，合同管理,按月發(fā)放：從事委托 觀測、后勤服務、船舶輪機、專業(yè)技術、汽車駕駛、網(wǎng)絡管理等工作 的,每年 12000-96500 元。二、調查研究工作開展情況為確保更加全面地掌握我局編制外用工及其管理情況，找準存在 的問題,提出有針對性的意見或建議，進一步完善我局編制外用工管 理，課題組

9、對編制外用工問題開展了多次討論 ，進一步加強了政策法 規(guī)學習，分析了長江水文人力資源現(xiàn)狀，到上游局等編制外用工重點 單位與用工負責人、編制外人員及其同事進行了走訪座談。具體如下：（一）學習、梳理有關政策法規(guī)在梳理相關政策法規(guī)時，我們對中華人民共和國勞動法、勞 動部關于 中華人民共和國勞動法 若干條文的說明、中華人民共 和國勞動合同法、中華人民共和國勞動合同法實施條例、中 華人民共和國社會保險法、工傷保險條例、勞務派遣暫行規(guī) 定以及有關人民法院關于適用勞動合同法若干問題的意見等與 企業(yè)用人相關的政策法規(guī)進行了認真學習。同時,考慮到事業(yè)單位編制外人員管理處于事業(yè)單位與企業(yè)之間 的邊緣地帶的特殊情況

10、，我們還對事業(yè)單位干部人事制度、收入分配 制度、社會保障制度、財經(jīng)制度等進行了梳理。（二）分析全局人力資源情況我們認為，研究編制外人員及其管理問題，不能孤立地看待，需在 我局人力資源整體框架下進行研究。目前我局的從業(yè)人員大致可以分 為二類：第一類是編制內職工，即編制內正式職工；第二類是編制外 人員,包括與局屬各單位（包括所屬公司）簽訂勞動（勞務）合同的 職工和通過勞務派遣形式招用的人員。為此，我們利用我局人力資源 管理信息系統(tǒng)，對我局編制內職工隊伍有關情況進行了統(tǒng)計分析，包括年齡、學歷、專業(yè)等分布情況?？紤]到編制內、編制外人員之間存 在較大的互補關系，為在較長時間內合理確定編制外用工數(shù)量，我們

11、利用計算機對我局未來25年內編制內職工退休情況進行了推演。（三）組織開展走訪座談在上述工作基礎上，為準確掌握我局所屬各勘測局編制外用工的 真實情況,我們決定深入基層開展現(xiàn)場調研。由于我局點多線長面廣、 編制外人員較為分散，實地調研不可能面面俱到，只能選擇具有代表 性的樣本進行。上游局目前共有編制外人員185人，占我局編制外人員總數(shù)的44%其中勞務派遣43人，主要是大中專畢業(yè)生；康禹公司招聘8人, 主要是原計劃內臨時工以及退伍軍人；非全日制用工115人，主要是水位觀測員、炊事員；返聘退休人員 19人?？紤]到上游局聘用編制 外人員數(shù)量較多、用工種類較全，其所屬水情中心、涪陵分局人員也 相對集中，具

12、有較強的代表性,4月16日至19日,宋志宏、袁衛(wèi)中就 編制外用工管理問題到上游局機關、 水情中心、涪陵分局進行了走訪 座談。為360度了解與編制外用工有關的各方面情況，在上游局機關， 我們進一步了解了上游局編制外用工管理情況以及編制外人員數(shù)量、 崗位、用工性質、收入、保障等有關情況；在其水情中心、涪陵分局 及其所屬清溪場站、武隆站，我們與用工單位負責人、編制外人員以 及與其一起工作的同事開展了多次座談。有關情況如下：上游局用工管理情況：從其用工管理情況看，雖然整體情況較好， 但調研中我們了解到，下列幾個方面需要引起重視：一是規(guī)章制度方 面,有的制度尚未建立，有的制度有待修訂完善；二是用工計劃、

13、用工 主體方面，用工數(shù)量缺乏相應的約束機制，部分用工沒有履行書面審 批手續(xù),用工主體既有上游局、康禹公司，也有勘測分局、業(yè)務部門， 較為混亂；三是歸口管理方面，部分用工歸口管理部門并不知情，一些 聘用手續(xù)未在歸口管理部門指導下進行，歸口管理需進一步加強；四 是工資福利待遇方面，編制外人員來源復雜，既有因歷史原因遺留下 來的原計劃內臨時工、存在親屬關系的職工子女 ，也有直接從社會上 招聘的人員，待遇處理上難免存在差別。用工方對編制外人員的看法：聘用的編制外人員 ，主要從事水位 觀測、汽車駕駛、船舶駕駛或輪機、后勤服務等臨時性、輔助性或者 替代性工作，在工作中大多積極主動、盡職盡責，較好地完成了工

14、作任 務,滿足了我局對靈活用工和船員、駕駛員等緊缺崗位用工的需求，對我局編制內職工隊伍是一種有益補充；此外，部分編制外人員從事 水文勘測、水情預報、網(wǎng)絡管理等技術含量相對較高的工作，對我局 來講在一定程度上也起到了人力資源儲備的作用。在座談中，用工單位負責人還對事業(yè)單位分類改革后編制外用工 失去經(jīng)費來源甚為擔憂。一旦我局確定為公益一類事業(yè)單位，實行財 政全額撥款，不再開展創(chuàng)收活動，編制外人員則將因失去經(jīng)費來源面 臨大的震蕩。編制外人員的主要訴求：一是工資待遇問題。收入增長機制不明 確,與編制內人員相比還存在較大的差距，住房公積金還有待落實，船 長、輪機長等特殊崗位，在收入方面沒有得到相應體現(xiàn)；

15、二是組織歸 屬問題。因為在編制外，覺得工作沒有保障，對自己的未來缺乏信心， 工會組織的很多活動，因不是會員無法參加，心理上把自己*外人,難 有歸屬感；三是職業(yè)發(fā)展的問題。通過座談發(fā)現(xiàn) ，年紀大的員工更關 注養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障，年輕員工更看重進編制、教育培訓、職業(yè) 發(fā)展等機會，希望單位能夠在公開招考、資格認證、職稱或等級評鑒 方面,提供時間和經(jīng)費支持。三、調研形成的幾點共識（一）聘用編制外人員是出于我局生產(chǎn)工作的客觀需要自2002年我局機構改革以來，我局事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展持續(xù)快 速發(fā)展,在編制內人力資源和人事管理機制模式無法完全滿足“兩個 發(fā)展”戰(zhàn)略需求的情況下，聘用編制外人員便成為必然。并且

16、，由于下 列原因，在今后較長的時間內，編制外聘用人員仍將是我局一支不可 忽視的力量。1、編制內職工退休高峰期已逐步到來從今年起至未來10年內,將出現(xiàn)退休高峰，平均每年退休106人 （若年齡分布均衡應為58人）。預計2023年全局退休達到峰（退休164人）。退休高峰期內，我們不可能退一個就編制內招一個，而是應 避免公開招聘人數(shù)的大起大落，以適應事業(yè)單位改革和優(yōu)化編制內隊 伍年齡結構的需要。退休人數(shù)與公開招聘人數(shù)之間的缺口，暫時只能通過挖掘現(xiàn)有編制內外人員的潛力來彌補。調研單位上游局退休情況與我局整體情況相同，近5年其退休人 數(shù)為73人，公開招聘指標只有47人,缺口為26人；未來5年退休人 數(shù)達1

17、06人,根據(jù)目前的情況，缺口將會進一步加大。2、編制內技能人才隊伍逐漸萎縮自上世紀90年代以來,編制內技能人才隊伍新陳代謝基本停止， 整體上處于逐漸萎縮狀態(tài)。目前，我局技能人才隊伍整體上日趨老化， 在船舶駕駛、輪機等技能要求相對較高的崗位，已在較多勘測局出現(xiàn) 了船員緊缺的情況，部分水文測船甚至滿足最低配員都有困難。例如 上游局河道勘測中心共有水文測船 4艘,按最低安全配員要求，應配 船員10人，編制內缺員10人，目前臨時外聘8人。以上的船員配備是 白天一班人的最低要求配備，如考慮到夜晚船上值班，缺員程度就更 嚴重了。正是基于上述情況，加上聘用編制外人員較為靈活，能夠迅速滿 足實際工作需要，各勘

18、測局便通過聘用編制外人員來滿足用工需求。（二）聘用編制外人員應以輔助性人員為主我局人力資源格局大致為：占用正式編制的，應該“精”，培養(yǎng)目 標為長江水文的核心人才層；借用的“外腦”，應該“高”，目標為急 需的高級人才；從社會上聘用的編制外人員，應該“活”，以輔助性人 員為主。勞務派遣是我局聘用編制外人員的主要形式。目前 ，國家對勞務 派遣進行了規(guī)范，勞務派遣暫行規(guī)定第三條對臨時性、輔助性、 替代性工作崗位作了明確規(guī)定。顯然，我局臨時性、替代性用工需求 很少。在大力開展水文巡測、無人值守有人看管模式的條件下 ，輔助 性用工需求將是主要形式。例如上游局共有 122個水位觀測站，這些 站點大多地處偏僻

19、，只能就地聘請輔助性人員解決問題。（三）編制外人員管理應以互利共贏為目標通過與編制外人員的面對面座談，我們深深地感到，編制外用工 管理,不能單純追求降低成本、規(guī)避用工風險。野百合也有春天，編制 外人員也有他們的夢想。從實際情況看，編制內外人員在工資待遇、 社會保障和發(fā)展空間等方面確實存在較大差別。對這種差別，不能因 為是體制方面的原因，就理所當然，聽之任之，要轉變觀念，順應時代 潮流,適應當前人才結構的變化，推行更適應長江水文發(fā)展的人本管 理理念。應換位思考，關注編制外人員切身利益，暢通編制外人員職業(yè)發(fā) 展通道,建立編制外人員正常的收入增長機制；同時加強交流對話，消除影響編制外人員加入黨、團、

20、工會的障礙 ，盡可能給予他們歸屬 感,努力創(chuàng)造公平、和諧的文化環(huán)境，使編制外人員能排除顧慮，看到 前景,把其個人目標和長江水文發(fā)展統(tǒng)一起來 ，把更多的精力投入到 長江水文的各項工作中去，最終實現(xiàn)長江水文與編制外人員的互利雙 贏。（四）編制外用工急需一套行之有效的管理辦法在實地調研上游局的同時，我們也利用出差機會對其他勘測局編 制外用工管理情況進行了補充了解。從補充了解到的情況看，上游局 編制外用工管理情況只是全局的一個縮影。在局屬其他勘測局中，同 樣或多或少、不同程度地存在用工計劃性不強，用工主體混亂，歸口管 理部門不明確，工資福利待遇增長機制不健全，安全教育培訓不足等 問題。產(chǎn)生這些問題的根

21、本原因，在于規(guī)章制度不健全、不合理、不完 善。為此,必須結合實際情況，針對存在的問題，加強分析研究，總結提 煉出一套行之有效的管理辦法，以進一步優(yōu)化、完善編制外人員管理。四、關于編制外人員管理的幾點建議加強編制外人員管理，既是依法規(guī)范勞動用工行為、建立健全勞 動力市場體系的必然要求，也是構建社會主義和諧社會的重要內容。 雖然我局編制外人員管理整體情況較好 ，但綜合方方面面的情況，我 們認為我局編制外用工管理還存在需要進一步完善的地方。為此，特就加強我局編制外人員管理提出以下建議：（一）進一步完善編制外人員管理制度從這次調研情況看，各勘測局大多結合本單位實際情況，制定了 相應的管理規(guī)定。在這些管

22、理規(guī)定中，多數(shù)勘測局對編制外聘用人員 的工資正常增長、職稱等級評定、黨團生活都作了規(guī)定。整體上說，編制外聘用人員政治上、待遇上、業(yè)務上等各方面的上升通道已初步 建立。例如,2009年以來,全局共有21名編制外聘用人員參加了技術 工人升等考試。但是仔細研究這些制度，發(fā)現(xiàn)其中部分管理規(guī)定還需 進一步完善，主要有以下兩個方面：一是管理制度的合理性問題。例如工資正常增長方面，按學歷增 加工資只考慮了全日制，讓獲得后續(xù)學歷的編制外聘用人員感到不公 平,并且這項規(guī)定還存在與國家有關政策相抵觸的嫌疑；編制外人員 評定技術職稱、技術等級雖然制度上已放開，但有關管理辦法中卻沒 有如何聘用以及聘用后的待遇規(guī)定，評

23、聘之間存在脫節(jié)的問題。如此 等等0二是管理制度的有效性問題。勞動合同法第四條規(guī)定“用人 單位在制定、修改或者決定有關勞動報酬、工作時間、休息休假、勞 動安全衛(wèi)生、保險福利、職工培訓、勞動紀律以及勞動定額管理等直 接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項時 ，應當經(jīng)職工代表 大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等 協(xié)商確定”。了解情況看，部分單位未能提供相應的痕跡材料。從目 前勞動合同法司法實踐看，如果不能證明已履行規(guī)定民主程序， 這樣的制度是不具備法律效力的。綜上,我們建議對編制外人員管理制度進行清理、修訂和完善，以便從制度層面上規(guī)范編制外用工管理。（二）進一步加強編制

24、外用工內部管理在聘用編制外人員的管理上，我局還在一定程度上存在編制外用 工計劃性不強、用工主體需進一步規(guī)范等問題 ，需進一步加強內部管 理。1、加強編制外用工計劃方面目前由各勘測局自行決定,沒有相應的約束條件。由于編制外用 工不需申報，沒有相應的規(guī)則限制，導致勘測局編制外用工具有一定 的隨意性。為避免編制外聘用人員數(shù)量大幅增長或出現(xiàn)失控，同時兼 顧勘測局的自主性，在不改變各勘測局用工自主權的情況下 ，各勘測 局應考慮制定相應的約束機制，履行相應的申報、審批或備案手續(xù)， 加強編制外用工計劃管理。2、規(guī)范編制外用工主體方面事業(yè)單位編制外人員管理是事業(yè)單位人力資源管理工作的重要部分,其用工主體應該按

25、照法律規(guī)定明確歸屬單位法人 ，或者是法人 授權的管理部門，如單位的人事部門。如果用工主體出現(xiàn)混亂，單位將 面臨著諸多風險。從調研了解的情況看，編制外用工主體既有勘測局、 所屬公司，也有勘測分局、生產(chǎn)業(yè)務部門。不同的用工主體導致了事 業(yè)單位在編制外人員管理中的主體不明確，也增加了事業(yè)單位編制外 人員管理的復雜性。從調研情況看，各勘測局用工主體還有待進一步 規(guī)范。（三）為編制外人員職業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件我局之所以聘用編制外人員，主要還是因為編制外用工比較“活” 從單位利益講，在滿足用工需求的同時，還要盡可能減少勞動糾紛。從 實際情況看，即使我局從源頭避免了爭議的產(chǎn)生，也不能保證不會發(fā) 生糾紛，因為在仲裁

26、不利的情況下，編制外人員還有上訪的途徑。編制外人員之所以申請仲裁或上訪，最根本的原因還在于其離開 單位后,就業(yè)困難。如果他們具有社會上認可的職業(yè)資格證書或技能， 離開本單位后能夠過得更好，又怎會糾纏不休？因此，減少勞動糾紛， 既要規(guī)范管理，從源頭避免爭議，也要為編制外人員職業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條 件,增強他們立足社會的能力。（四）采取措施降低勞動爭議外的風險安全生產(chǎn)方面的風險。我們大致統(tǒng)計了一下 ，2002年以來，編制 外人員約占我局從業(yè)人數(shù)的 20%左右，但其直接引發(fā)的安全生產(chǎn)事故 傷亡人數(shù)約占期間總傷亡人數(shù)的 80%這里沒有把事故責任推給“臨 時工”的意思。雖然事故是“臨時工”造成的，但責任不一定全

27、部由 “臨時工”負。培訓不足、把不合適的人放到崗位上 ，用工單位也是 有責任的。從整體上看，相對正式職工而言，外聘人員確實存在安全教 育培訓不足的問題。建議各單位加強編制外人員安全教育培訓，降低編制外人員安全生產(chǎn)方面的風險。個體健康方面的風險。為降低用工成本，不少單位返聘了外單位 退休人員從事值班等工作。聘用外單位退休人員，屬勞務關系，避開了 簽訂無固定期限合同的風險，且可免繳社會保險有關費用，是一個比 較好的選擇。此舉雖然避免了勞動爭議的風險，但其他風險仍然存在。 由于退休人員年紀比較大，且大多患有“三高”或其他疾病，在值班過 程中如果發(fā)生意外，則聘用單位仍然要承擔責任。因此,在聘用外單位 退休人員時，要特別注意其年齡、健康等有關情況。根據(jù)上述4點建議,結合我局實際情況，我們認為當前急需開展 以下幾項工作：一是要制訂編制外用工管理制度。該制度應明確的內容至少應包 括：歸口管理部門及其職責；用工計劃的申請、批準、備案程序；用 工類型的確定；不同用工類型用工