1、公共政策案例分析“白色污染”到底如何解決？問題：今天你是否依然“我行我塑 ”？ 中國目前的經(jīng)濟處于飛速發(fā)展時期，人們的生活水平也日益提高。 經(jīng)濟的發(fā)展帶來了國民收入的穩(wěn)步提高， 也使得人們的消費水平和消 費觀念不斷改善和更新。然而，在人們追求更便捷、更舒適、更優(yōu)質(zhì) 的生活的同時，我們的環(huán)境日益遭到破壞，環(huán)境狀況不容樂觀。我國目前面臨的環(huán)境污染和環(huán)境破壞非常嚴重， 就拿“白色污染” 這一令人頭疼的問題來說，白色污染是人們對難降解的塑料垃圾（多 指塑料袋）污染環(huán)境現(xiàn)象的一種形象稱謂。它是指用聚苯乙烯、聚丙 烯、聚氯乙烯等高分子化合物制成的各類生活塑料制品使用后被棄置 成為固體廢物，由于隨意亂丟亂扔

2、，難于降解處理，以致造成城市環(huán) 境嚴重污染的現(xiàn)象。 據(jù)中國塑協(xié)塑料再生利用專業(yè)委員會介紹， 我國 每天買菜要用掉10億個塑料袋， 其他各種塑料袋的用量每天在20億 個以上。北京目前每年廢棄23億個塑料袋，產(chǎn)生廢舊塑料包裝垃圾14萬噸，占整個生活垃圾的3%；上海每年產(chǎn)生廢舊塑料包裝垃圾19萬噸，占生活垃圾總量的7%；天津每年的廢舊塑料包裝垃圾也超過10萬噸。 塑料垃圾帶來的問題非常嚴重， 一， 漫天飄飛的塑料袋或 掛在樹梢，或飛到建筑物上，破壞了城市環(huán)境，造成嚴重的“視覺污 染”；二，塑料袋系高分子化合物，其結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，難以在自然環(huán)境下 被微生物分解， 不可分解的塑料袋自然腐爛需要200年以上?；?/p>

3、入土 壤的塑料袋，會引起土壤結(jié)構(gòu)的改變，造成土壤板結(jié)，影響農(nóng)作物吸 收水分和養(yǎng)分，導(dǎo)致農(nóng)作物減產(chǎn)；三，拋棄在陸地和水體的塑料袋會 被動物和魚類當做食物吞食， 造成動物和魚類死亡， 或影響它們的生 存；四，如果對塑料垃圾進行焚燒， 會造成二次污染， 產(chǎn)生有毒氣體， 污染空氣，。特別是塑料的焚燒會產(chǎn)生強致癌物質(zhì)二惡英，對人們 的身體健康構(gòu)成極大威脅；四，對塑料垃圾進行填埋，不僅會占用大 量土地，而且被占用的土地也長期得不到恢復(fù)， 影響土地的可持續(xù)發(fā) 展，同時，這些塑料垃圾還會對土地和地下水造成污染；五，生產(chǎn)塑 料袋要耗費大量的石油資源。 我國每年為生產(chǎn)塑料袋要消耗480多萬 噸石油，塑料袋的過度使

4、用對我國的能源資源以及環(huán)境產(chǎn)生的負面效 應(yīng)已不容忽視，能源的緊缺必然帶來生產(chǎn)成本的攀升和物價的上漲， 這對我國國民經(jīng)濟發(fā)展以及人民生活是極為不利的。為此，2007年12月31日，我國國務(wù)院辦公廳下發(fā)了 國務(wù)院辦 公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知 ，這份被群眾稱為 “限塑令”的通知明確規(guī)定：“從2008年6月1日起，在全國范圍 內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于毫米的塑料購物袋”；“自2008年6月1日起，在所有超市、商場、集貿(mào)市場等商品零售場所實行塑 料購物袋有償使用制度， 一律不得免費提供塑料購物袋”。 時至今日， “限塑令“到底效果怎么樣？一份2009年民間限塑政策小組發(fā)布的 限塑政策

5、研究NGO合作項目綜合報告表明，我國大中型超市限 塑令執(zhí)行情況比較樂觀。 在本次調(diào)查中， 北京和杭州等地區(qū)的大中型 超市限塑令執(zhí)行情況最好， 基本都能夠做到向顧客有償提供厚度符合 國家標準的塑料購物袋。蘭州，廣州，成都等地區(qū)的限塑執(zhí)行率也都 達到了80%左右；然而另一方面， 農(nóng)貿(mào)市場的執(zhí)行情況卻出現(xiàn)嚴重的 兩極分化。其中管理制度較為完善、實施條件較好的市場，對于國家 的限塑政策執(zhí)行率較高。 尤其在杭州， 農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場限塑令執(zhí)行率已 達70%。然而一些設(shè)施條件較差、管理混亂的市場，限塑令執(zhí)行情況 卻并不盡如人意。 據(jù)調(diào)查，北京有些農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場限塑令執(zhí)行率僅兩 成。許多露天批發(fā)市場內(nèi)不僅免費向顧客

6、提供塑料購物袋， 甚至各種 帶顏色的、 使用廢塑料生產(chǎn)的超薄塑料袋扔的滿地都是。 在國家明令 禁止使用超薄塑料袋的情況下，許多農(nóng)貿(mào)市場依舊我行我塑（素） ， 而且許多消費者依然習(xí)慣于使用塑料袋，以圖個方便。總的來說， 限塑令頒布的這幾年時間， 大中型超市的執(zhí)行情況令 人比較滿意，而農(nóng)貿(mào)市場卻不容樂觀，甚至情況越來越糟。那么，到 底為什么限塑令會遭到如此“尷尬”的局面，白色污染的問題到底應(yīng) 該如何解決？我們又應(yīng)該怎樣從公共政策這個角度來分析、 把握這個 問題？問題分析：（1）政府在制定政策時考慮不周全，缺乏對可能產(chǎn)生的新問題 以及遭遇的阻礙作必要的預(yù)測分析， 缺乏對政策的長遠性、 整體性評 估實

7、行限塑令畢竟是好事， 但它對人們生活造成的一些不便也是 不容忽視的。正如一位賣菜女所說:“一塊生姜一個袋兒，兩個土豆 一個袋兒，誰都知道這樣不好， 白色污染?？赡阋挥盟?你用啥?。?你上超市買一大包手紙或一箱牛奶， 可以不用塑料袋。 但你要來我這 兒買菜怎么辦？比如說買豆芽，沒袋兒怎么拿？”在她看來，替代品 跟不上，是限塑令遭遇尷尬的主要原因。與此同時，人們已經(jīng)習(xí)慣了 “拎”，“拎”塑料袋給人們帶來了極大地方便，而“購物袋”更成為 人們的一種生活理念， 突然讓人們離開塑料袋而沒有一種替代品作為 補充，會讓很多人難以接受。并且，塑料袋已經(jīng)成為許多家庭裝垃圾 的盛裝食物或放垃圾的必備東西， 人

8、們習(xí)慣于將買了菜的塑料袋順手 套在垃圾簍上裝垃圾， 如果讓人們?yōu)閭€塑料袋而花幾毛錢或?qū)ｉT去商 店買一卷垃圾袋，大多數(shù)人是不能理解和接受的。限塑令的實行同時也給企業(yè)帶來巨大的沖擊。 眾所周知， 塑料制 品產(chǎn)業(yè)是一個“薄利多銷” 的產(chǎn)業(yè)，企業(yè)依靠低成本和低利潤來維持 自身的生存與發(fā)展，龐大的市場需求因而成為企業(yè)唯一的生存基礎(chǔ)。 限塑令的頒布， 對那些大型企業(yè)或許影響不太大， 但對這些中小企業(yè) 就產(chǎn)生了致命的打擊。這些企業(yè)由于缺乏資金、技術(shù)，設(shè)備和管理等 方面的支持，在短時間內(nèi)很難進行轉(zhuǎn)產(chǎn)、轉(zhuǎn)業(yè)，結(jié)果必將有一大批中 小企業(yè)無法擺脫破產(chǎn)的厄運， 塑料制品行業(yè)的大洗牌不可避免， 而由 企業(yè)倒閉所帶來的，

9、必將是許多人的失業(yè)。例如，限塑令頒布將近半 個月，福建泉州千余家塑料袋企業(yè)仍處于煎熬之中，企業(yè)已經(jīng)停產(chǎn)好 長時間，員工“放假”一個多月，人人是談“限塑”而色變。國家實行限塑令， 但在推廣可降解塑料袋的過程中困難重重。 據(jù) 國家發(fā)改委數(shù)據(jù)顯示，超市、商場在“限塑”方面效果明顯，塑料購 物袋使用量減少了2/3以上。然而在農(nóng)貿(mào)市場， “限塑令”的效果就 顯得不是特別明顯，尤其是價格上的差距， 令不少農(nóng)貿(mào)市場的經(jīng)營戶 選擇使用普通塑料袋， 而不是更為環(huán)保的可降解塑料袋。 “普通塑料 袋與可降解塑料袋的規(guī)格都可分為很多種， 就最常用的一種規(guī)格而言， 不同塑料袋的價格為13元/100只，而可降解塑料袋的價

10、格則為元/100只，而水產(chǎn)用的可降解塑料袋價格更高，為5元/50只?！痹谀?農(nóng)貿(mào)市場管理可降解塑料袋發(fā)售的毛先生告訴 市場導(dǎo)報記者， 雖然每只塑料袋的價格僅相差幾分錢， 但是對于生意比較好的經(jīng)營戶 來說，一個月下來，其成本也相差了不少。毛先生算了一筆賬，以一 個經(jīng)營戶一天消耗100只塑料袋為例， 適用可降解塑料袋的經(jīng)營戶每 個月的成本就要上升60元甚至更多，這對僅是小本經(jīng)營的農(nóng)貿(mào)市場 經(jīng)營戶來說，也是一筆不小的支出。對于部分經(jīng)營戶來說，使用普通 塑料袋可以降低成本，提高自己的利潤， 這也令可降解塑料袋的推行 受阻。由以上可見， 政府在政策制定及其合法化的過程中， 沒有考慮到 人們的生活需要和生

11、活習(xí)慣， 也沒有及時的替代品以滿足人們的生活 需要。同時，缺乏對限塑令實行之后所帶來的一系列問題，以及可能 面臨的阻礙的預(yù)測與考慮。（2）政府在執(zhí)行政策時，仍存在權(quán)責不明，監(jiān)管力度與處罰力 度不夠等問題菜市場是限塑令執(zhí)行最薄弱的環(huán)節(jié)，它的執(zhí)行力度直接關(guān)系到 “限塑”的成敗。然而“限塑”涉及質(zhì)檢、工商、物價等多個部門， 雖然國家相關(guān)文件大致確定了每個部門的分管內(nèi)容， 可在具體落實過 程中，每個部門責任權(quán)利還是不明確， 特別是對于違反“限塑令”的 行為由誰來監(jiān)督檢查處罰， 此前一直沒有出臺相應(yīng)的實施細則。 政府 部門權(quán)責不明，肯定會使得執(zhí)法工作疏忽、怠慢，執(zhí)法效果不明顯， 導(dǎo)致政策執(zhí)行不力。由此可

12、見，政府在政策執(zhí)行的過程中沒有形成科學(xué)的系統(tǒng)管理， 沒有明確目標，權(quán)責、計劃和考核監(jiān)督。（3）政府在“限塑”方面的投入還不夠首先，我國目前在廢棄塑料制品的回收利用方面還做得不夠， 未 能對數(shù)量龐大的廢棄塑料制品進行專門的統(tǒng)一分類、 回收、管理與利 用，未能使之成為一個產(chǎn)業(yè)，因而大量的塑料垃圾“散落人間” ；另 外，消費者不應(yīng)該全部支付環(huán)保費用， 而政府并未實行塑料袋的有償 回收，并未對回收行為進行物質(zhì)鼓勵，因而回收效果不佳；再者，國 標塑料袋的價格不能讓人接受， 現(xiàn)在塑料的原料塑料樹脂價格是每噸 萬元，10克的塑料袋的價格大約元， 再加上人工、 管理等其他成本， 塑料袋成本大約元， 而售價則會

13、在元左右， 不少市民對塑料袋價格的 爭議較大。杭州市景芳二區(qū)的包小姐認為，出臺塑料袋國標是好事， 但3毛一只的塑料袋價格過高。 按照上面專家提到的成本價和零售價， 這些國標塑料袋的利潤也高達50%，這對她來說還是接受不了。解決對策：政府，企業(yè)，以及公民應(yīng)該攜手奮進，共同努力一、針對存在的問題，政府各相關(guān)部門之間應(yīng)該明確權(quán)力與責任， 劃清權(quán)限，并加強合作，協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系，加強內(nèi)部互相監(jiān)督，確保執(zhí) 法工作協(xié)調(diào)有力。 要加強行政監(jiān)察和執(zhí)法監(jiān)督檢查， 切實落實執(zhí)法責 任追究制度，強化地方各級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門的責任。質(zhì)檢部門要建立塑料購物袋生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督機制。對違 規(guī)繼續(xù)生產(chǎn)超薄塑料購物袋的

14、，或不按規(guī)定加貼（?。┖细袼芰腺徫?袋產(chǎn)品標志的，以及存在其他違法違規(guī)行為的，要依照中華人民共 和國產(chǎn)品質(zhì)量法等法律法規(guī)，相應(yīng)給予責令停止生產(chǎn)、沒收違法生 產(chǎn)的產(chǎn)品、沒收違法所得、罰款等處罰。要完善質(zhì)量監(jiān)管措施，加大 執(zhí)法力度，嚴格執(zhí)行曝光、召回、整改、處罰等制度。工商部門要加強對超市、商場、集貿(mào)市場等商品零售場所銷售、 使用塑料購物袋的監(jiān)督檢查，對違規(guī)繼續(xù)銷售、使用超薄塑料購物袋 等行為，要依照中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法等法律法規(guī)予以查處。 商品零售場所開辦單位要加強對市場內(nèi)銷售和使用塑料購物袋的管 理，督促商戶銷售、使用合格塑料購物袋。塑料購物袋銷售企業(yè)要建 立購銷臺賬制度，防止不合格塑料購

15、物袋流入市場。財政、稅務(wù)部門要盡快研究制定抑制廢塑料污染的稅收政策，利 用稅收杠桿調(diào)控塑料購物袋的生產(chǎn)、銷售和使用，支持、鼓勵廢塑料 綜合利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二、政府應(yīng)本著為人民服務(wù)的宗旨，加大資金、科技的投入，加 強同其他國家的技術(shù)交流，努力開發(fā)塑料袋的環(huán)保型替代品， 滿足人 們?nèi)粘Ｉ畹男枰?，逐步改變?nèi)藗兊南M行為和生活方式， 逐步引導(dǎo) 人們過環(huán)保新生活。三、 政府應(yīng)該加大對中小型塑料制品企業(yè)在資金， 技術(shù)，管理方 面的扶持力度，幫助困難企業(yè)順利實現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)，促進塑料制品企業(yè)的產(chǎn) 業(yè)升級。四、政府應(yīng)該加大投入，鼓勵支持廢棄塑料制品的回收，加強對 廢舊塑料制品的回收、管理和處理，積極引進國外先進的技術(shù)和管理 經(jīng)驗，加強國際交流，促進廢棄塑料制品回收與利用的產(chǎn)業(yè)化，以加 強對白色污染的控制，實現(xiàn)塑料垃圾的減量化、無害化、資源化處理。五、政府應(yīng)該一方面控制可降解塑料的生產(chǎn)成本， 一方面加大對 使用可降解塑料袋的經(jīng)營戶的財政補貼， 減輕經(jīng)營戶的成本壓力，努 力促進可降解塑料袋的推廣使用，達到限塑和環(huán)保的目的。六，政府應(yīng)該加強環(huán)保宣傳和政策宣傳