1、淺析城市社區(qū)管理模式并以此對厚安社區(qū)建設提出建議摘要：社區(qū)管理是重要的城市基層社會管理模式，在我國不同地區(qū)以不同的形式發(fā)揮著重要的作用。本文對社區(qū)管理的產生、特點其各種運行模式進行了探討，并結合煙臺市厚安社區(qū)的實際，為社區(qū)建設提出了發(fā)展思路。關鍵詞：城市社區(qū) 社區(qū)管理模式 厚安社區(qū)管理模式“社區(qū)管理是指在政府領導下，社區(qū)職能部門、社區(qū)單位、社區(qū)居民對社區(qū)的各項公共事務和公益事業(yè)進行自我管理?！?參見汪大海 魏娜 郇建立主編：社區(qū)管理，9頁，北京，中國人民大學出版社，2010隨著單位制、街居制的崩潰在城市基層社會管理中成為主流，那么城市社區(qū)管理是的特點是什么？有哪些模式？對于煙臺市厚安社區(qū)的建設

2、有何借鑒？本文將針對這幾個問題進行探討。1、 社區(qū)管理的產生自建國以來，我國城市基層社會管理體制相繼經歷了單位制、街居制和社區(qū)制，街居制也曾配合單位制一起作為城市基層社會管理模式，但是隨著所有制結構的變動、市場經濟的發(fā)展和社會資源流動性的加強，單位制漸漸不能適應社會發(fā)展的需要。而后，隨著單位制職能的外移，城鄉(xiāng)社會流動的加劇和街道的有職無權現狀的出現，街居制也不能承受城市基層社會管理的壓力。而在社會整合、人的全面發(fā)展的要求下，社區(qū)管理體制應運而生。1991年民政部提出了“社區(qū)建設”的概念。1998年的國務院的政府體制改革方案中，確定民政部在原基層政權建設司的基礎上設立基層政權和社區(qū)建設司,旨在推

3、動社區(qū)建設在全國的發(fā)展。2000年11月，國務院辦公廳又轉發(fā)了民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見，從此，社區(qū)建設在全國城市中轟轟烈烈地開展起來。2、 社區(qū)管理的特點與單位制和街居制相比，社區(qū)管理是對兩者的超越和重整。與前兩者不同，社區(qū)管理變管理為服務，面向全體居民，以居民為主，以人為本。過去的單位制、街居制對人們有很強的控制性，對人生活的方方面面有很強的管理和，如限制人口流動，固定職工與單位之間的關系，使得全部社會生活呈政治化、行政化趨向。而社區(qū)制則以服務為核心，合理配置社區(qū)資源，解決社區(qū)問題，為社區(qū)全體民眾提供切實的服務，努力為社區(qū)居民營造一個環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關系和睦的

4、人文居住環(huán)境，最終促成人與自然、社會的和諧發(fā)展。其次，社區(qū)制強調居民參與而不是強調行政控制。社區(qū)制強調居民參與，居民要廣泛參與到社區(qū)發(fā)展的各項規(guī)劃、各項社區(qū)事務之中，社區(qū)建設都要與居民的要求相適應。在社區(qū)制里，居民是社區(qū)的主體，是社區(qū)發(fā)展的動力源泉。再次，社區(qū)制強調政府與社區(qū)的合作，政府不再是社區(qū)管理的唯一主體，社區(qū)自治組織和社區(qū)服務機構、社區(qū)工作機構都作為社區(qū)管理的主題參與其中。政府在社區(qū)管理中的作用是有限的，有些事情政府管理不了也管不好，這就需要社會力量的參與，在政府的指導下讓社區(qū)自治，自己管理自己的事務。而且社區(qū)自治與政府管理的關系也由原來的領導與被領導變?yōu)橹笇c被指導，社區(qū)可以根據自己

5、的實際情況進行科學的管理。3、社區(qū)管理的模式3.1社區(qū)管理理論理論指導實踐，首先探討一下我國的社區(qū)管理理論。在我國社區(qū)制發(fā)展的過程中，對于社區(qū)管理的理論主要有兩種取向，一種是從我國本土出發(fā)的“行政化” 參見何海兵：我國城市基層社會管理體制的變遷:從單位制、街居制到社區(qū)制J.2003.6取向，他們認為應該加強街道辦事處的權利，加強基層政權，因為在單位制解體后街道辦事處實際上已承擔起一級行政政府的職能，只是因為沒有行政授權、權責不一致而限制了街道辦事處的整合能力。因此，政府應將權力重心下移，將社區(qū)內各種社會組織、企事業(yè)單位、居民群眾等資源整合起來，由街道辦事處進行引導，共同推動社區(qū)發(fā)展。另一種是在

6、向西方學習過程中形成的“自治化” 參見何海兵：我國城市基層社會管理體制的變遷:從單位制、街居制到社區(qū)制J.2003.6取向。他們認為應該建構“小政府、大社會”模式，轉變政府職能，政府管理好本該自己管理的公共事務，把不該管和管不好的交給社區(qū)自己管理。街道政府由對上負責轉為對社區(qū)居民負責，充分發(fā)揮社區(qū)自治組織和社區(qū)服務、社區(qū)工作組織的作用，實現充分的社區(qū)自治。 這兩種模式都各有缺點，“行政化”傾向沒有考慮到社會發(fā)展的歷史和趨勢，難以解決好社區(qū)自治的長久的動力問題，畢竟有許多事是政府管不了的；而“自治化”傾向雖然從宏觀和長遠的角度來看符合社會發(fā)展的趨勢，而這很多都是照搬西方國家的治理模式，沒有考慮到

7、我國發(fā)展的實際情況，它想要建立的“小政府大社會”是很理想的狀態(tài)，而目前我國的社會還大不起來。所以在實際運用中應該把兩者結合起來，既要加強基層自治組織的構建也要完善基層政權的建設。3.2社區(qū)管理模式在這兩種理論的指導下，總結我國社區(qū)管理的模式主要有三種：“行政型模式、自治型模式、混合型模式” 參見桑玉成 楊建榮 顧錚錚：從五里橋經驗看城市社區(qū)管理的體制建設J.1999.2。行政型模式的特點是在政府部門中設立專門的社區(qū)管理機構，強化政府管理，社區(qū)自治性弱；自治型模式的特點在于政府行為與社區(qū)行為分離，政府對社區(qū)的干涉是間接性的，對社區(qū)由總體上的規(guī)范治理，但是對社區(qū)具體事務不做干涉，社區(qū)有很大程度的自

8、治權利；混合型模式的特點是政府部門與社區(qū)部門共同管理社區(qū)，政府對社區(qū)工作撥以經費，并給以一定程度的規(guī)劃、指導，但與行政模式不同，政府對社區(qū)的干預比較寬松，社區(qū)工作和建設還是以自治為主。具體模式： 政策側重模式上海模式“上海模式實行兩級政府，三級管理，四級網絡的模式，將社區(qū)建設與城市管理體制相結合，強化街道辦事處的權利、地位和作用，依靠行政力量，通過街區(qū)聯動發(fā)展社區(qū)各項事業(yè)?！?參見汪大海 魏娜 郇建立主編：社區(qū)管理，288頁，北京，中國人民大學出版社，2010上海模式通過街道劃分和管理社區(qū)，并且構筑了領導系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和支持系統(tǒng)相結合的街道社區(qū)管理體制。（1）社區(qū)管理領導系統(tǒng)：由街道辦事處和城

9、區(qū)管理委員會構成。街道辦事處依據法律、法規(guī)和上級區(qū)政府的授權，履行相應的“準政府” 參見桑玉成 楊建榮 顧錚錚：從五里橋經驗看城市社區(qū)管理的體制建設J.1999.2管理職能，對轄區(qū)內的城區(qū)管理、社區(qū)服務、社會綜合治安管理、精神文明建設和街道經濟組織行使領導、協(xié)調、監(jiān)督等行政管理職能，對地區(qū)性、群眾性、社會性的工作承擔全面責任。城區(qū)管委會是由街道辦事處牽頭建立的，由派出所、房管所、環(huán)衛(wèi)所、工商所、街道醫(yī)院、房管辦、市容監(jiān)察分隊等單位組成。城區(qū)管委會定期召開例會，商量、協(xié)調、督查城區(qū)管理的各種事項，制定城區(qū)發(fā)展新規(guī)劃。二者協(xié)調完成社區(qū)日常事務的領導和社區(qū)服務、社區(qū)建設工作的組織。上海模式的主要工作

10、思路是在“以塊為主、條塊分割” 參見汪大海 魏娜 郇建立主編：社區(qū)管理，288頁，北京，中國人民大學出版社，2010的同時避免“各塊分割” 參見汪大海 魏娜 郇建立主編：社區(qū)管理，288頁，北京，中國人民大學出版社，2010。街道辦事作為一級管理，成為街道行政權力中心，從而形成“以塊為主，條塊分割”，而城區(qū)管委會作為條與塊之間的中介，發(fā)揮重要的協(xié)調功能，使“條”與“塊”形成有機的整體合力，從而有效地克服了“條塊分割”，理順了條塊管理體制的需要。（2）社區(qū)管理執(zhí)行系統(tǒng)：由4個工作委員會構成：市政管理委員會、社區(qū)發(fā)展委員會、社會治安綜合治理委員會、財政經濟委員會。其具體分工是：市政管理委員會負責市

11、容衛(wèi)生、市政建設、環(huán)境保護、除害滅病、衛(wèi)生防疫、城市綠化。社區(qū)發(fā)展委員會負責社會保障、社區(qū)福利、社區(qū)服務、社區(qū)教育、社區(qū)文化、計劃生育、勞動就業(yè)、糧籍管理等與社區(qū)發(fā)展有關的工作。社會治安綜合管理委員會負責社會治安與司法行政。財政經濟管理委員會對街道政負責預決算，對街道內經濟進行工商、物價、稅收方面的行政管理,扶持和引導街道經濟。（3）社區(qū)管理支持系統(tǒng)：由轄區(qū)內企事業(yè)單位、社會團體、居民群眾及其自治性組織構成。它們的組織形式主要有社區(qū)委員會、社區(qū)事務咨詢會、協(xié)調委員會、居民委員會等，主要負責議事、協(xié)調、監(jiān)督和咨詢，對社區(qū)管理提供有效的支持。而作為群眾性自治組織的居民委員會在上海模式中充當著 “四

12、級網絡” 參見汪大海 魏娜 郇建立主編：社區(qū)管理，289頁，北京，中國人民大學出版社，2010的角色，在社區(qū)管理中充分發(fā)揮居委會的作用，推動居民參與社區(qū)管理，維護社區(qū)治安穩(wěn)定。3.2.2 自治模式沈陽模式沈陽模式是把城市管理從以行政管理為主的模式逐步過渡到以社區(qū)自管為主的模式，還權于民。沈陽模式將社區(qū)定位于小于街道而大于居委會轄區(qū)的范圍上，在社區(qū)內創(chuàng)造性地設立了社區(qū)成員代表大會、社區(qū)協(xié)商議事委員會、社區(qū)管理委員會和社區(qū)黨組織4個社區(qū)自治的主體組織。社區(qū)成員代表大會即“決策層”,是社區(qū)最高的民主管理權力機構。社區(qū)成員代表由社區(qū)居民、駐社區(qū)單位、團體按一定比例推薦產生，定期討論決定社區(qū)重大事項；社

13、區(qū)議事協(xié)商委員會即“議事層”，是社區(qū)成員代表大會推薦產生的社區(qū)議事協(xié)商委員會。成員由社區(qū)內有聲望的知名人士、居民代表以及單位代表等人組成,主任一般由社區(qū)黨組織負責人兼任。議事協(xié)商委員會是社區(qū)成員代表大會閉會期間的常設的義務的工作機構，定期召開會議，行使社區(qū)民主議事、民主監(jiān)督的職能；社區(qū)管理委員會即“執(zhí)行層”，是經社區(qū)成員代表大會選舉產生的執(zhí)行機構。社區(qū)委員會設主任、副主任及委員若干名，一般36名。委員會是社區(qū)各項工作的實際組織者、實施者；社區(qū)黨組織即“領導層”，根據黨章規(guī)定，設立社區(qū)黨委、總支和支部，主要是支持和保障社區(qū)自治。3.2.3 混合型漢江模式漢江模式是在沈陽模式基礎上的發(fā)展，它以轉變

14、政府職能為核心，在體制創(chuàng)新中體現“小政府、大社會”的理念，通過民主協(xié)商和依法選舉構建社區(qū)自治組織：社區(qū)成員代表大會、社區(qū)管理委員會和社區(qū)協(xié)商議事會，重新理順居委會與街道辦事處、政府部門的關系，明確職責，保障社區(qū)居委會的自治性，政府部門面向社區(qū)，實現政策下移，并且責任到人、監(jiān)督到人。除了以上幾種模式外，各地針對自身的特點，創(chuàng)立了適合自己的模式，如佛山城南模式、深圳羅湖模式、北京九道灣模式、哈爾濱南崗模式等。4、厚安社區(qū)的自治模式4.1社區(qū)概況厚安社區(qū)位于煙臺市芝罘區(qū)東北部，隸屬東山街道辦事處，與2002年1月由原厚安、新坪、東關南街和東南臺子4個居委會合并組建。社區(qū)占地面積14.5公頃，建筑面積

15、24.68萬平方米。厚安社區(qū)是老社區(qū)，由幾個單位社區(qū)轉化而來，港務局、農業(yè)局等單位員工都有在此居住。在東山街道辦事處的指導下，厚安社區(qū)選舉設立了居委會、業(yè)委會、居民代表大會等自治機構，對社區(qū)各項工作進行管理，由于為老社區(qū)，轉換后沒有專門的雇傭物業(yè)公司進行物業(yè)管理，只是有一個小型的私人物業(yè)機構對社區(qū)物業(yè)進行小型的修修補補，社區(qū)內一切工作基本均由居委會負責辦理。4.2 厚安社區(qū)目前的管理模式東山街道辦事處厚安社區(qū)的社區(qū)服務是在東安街道辦事處的指導下，由厚安居委會作為主體，在環(huán)衛(wèi)處等其他組織的配合下施行的。厚安社區(qū)的社區(qū)服務運作模式屬于我國的典型模式，可以概括為政府推動，基層組織主辦，社會各界廣泛參

16、與。厚安社區(qū)的管理主體是東山街道辦和居委會，東山街道為社區(qū)建設提供一部分資金，上級政府也分部門對社區(qū)提供相應補助。厚安社區(qū)居委會本身發(fā)揮居中協(xié)調，上傳下達、落實政策的任務，居委會本身負責政策宣傳，環(huán)境衛(wèi)生工作，有一部分政策咨詢功能，其余的醫(yī)療衛(wèi)生服務、兒童服務則由相關的私人醫(yī)療服務站、幼兒園來承擔，例如厚安社區(qū)醫(yī)療服務站承擔社區(qū)醫(yī)療服務，它在自負盈虧的同時，承接上級民政和醫(yī)療部門的政策為社區(qū)居民提供部分免費社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務。幾家私人幼兒園承擔社區(qū)兒童服務；由國家建立的福利工廠提供殘疾人服務；社區(qū)衛(wèi)生則有環(huán)衛(wèi)處及居委會雇傭的清潔工負責。厚安社區(qū)雖然是政府推動，基層組織主辦，社會各界廣泛參與，但是

17、在實際操縱中卻沒有達到預期效果。作為東山街道辦事出指導下的社區(qū)，厚安社區(qū)的資金來源主要是上級政府，其他資金來源基本沒有，而上級政府的撥款明顯不夠用，小區(qū)內基礎設施不完善，除了由居委會落實的上級政府的政策之外，居民享受不到多余的社區(qū)服務，大部分的服務都是由居民所在的單位提供。在運行中居委會與東山辦事處的關系更像是領導與被領導的關系，居委會成員為編制人員，居委會在發(fā)展中逐漸“行政化”，成為街道辦事處的“辦事機構”，居委會的主要工作就是落實東山街道辦等上級政府組織的安排，其次再是協(xié)調社區(qū)各方面的工作，為社區(qū)居民服務。而作為居委會“上級”的街道辦事處也沒有起到統(tǒng)籌規(guī)劃切實為社區(qū)服務的作用。而應該承擔起

18、社區(qū)物業(yè)自治職能的物業(yè)和業(yè)委會基本處于虛設的狀態(tài)，沒有發(fā)揮其應有的作用，社區(qū)服務也沒有統(tǒng)一的物業(yè)公司經營，社區(qū)內的服務機構都為私人單獨開設，只有居委會在其中起到協(xié)調的作用，而居委會不具備經營物業(yè)管理的條件，而且其行動都受到上級政府的影響。這些都導致缺少社區(qū)發(fā)展缺少強有力的動力機制，不能真正提供適應社區(qū)實際需要的自主服務項目。居民代表大會也沒有實質性的作用，只具有通知和傳達的功能，基本上沒有參與社區(qū)管理，也沒有起到應有的監(jiān)督功能。除此之外，由于社區(qū)居民大多都有自己的單位，很多保障服務、福利都是由本單位提供，所以大部分人不關心居委會的工作，社區(qū)居民自治意識普遍不強，對于居委會的工作只是心懷不滿，卻

19、無心去管，沒有形成對社區(qū)管理部門的群眾監(jiān)督，使得很多服務項目流于形式。在調查中了解到大部分居民對居委會、業(yè)委會以及居民代表大會換屆漠不關心，認為“那是他們的事，咱管不了”，普遍缺乏自治意識。 4.3 厚安社區(qū)管理模式的改進方向根據厚上述安社區(qū)的實際情況，厚安社區(qū)最大的問題是缺少強有力的領導核心，發(fā)展動力機制不完善，居民自治意識不高。作為轉型不徹底的老社區(qū)，厚安社區(qū)自治性不強，而行政性較強，單位制在其中的殘留嚴重，這雖然不利于社區(qū)自治，但是筆者認為若將這些因素徹底清除而實行完全自治對于厚安社區(qū)來說并不現實，反而在現有運行機制的基礎上將這些因素加以調整，實行以“行政化”為取向的社區(qū)管理模式，以街道為單位，統(tǒng)一規(guī)劃，政府引導，社區(qū)各方攜手共建的模式更具有可行性。而且據了解東山街道管轄區(qū)內的很多社區(qū)例如海岸路社區(qū)、東花園社區(qū)與厚安社區(qū)的發(fā)展情況極為相似，并且東山街道辦事處轄區(qū)內有很多企事業(yè)單位，也可將單位管理轉入社區(qū)管理中，將社區(qū)管理規(guī)劃納入當地經濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及城市建設管理的總體規(guī)劃中，并以市場原則，進行協(xié)調。具體的做法可以借鑒佛山城南模式，對于社區(qū)的建設由政府投入資金，以街道為單位建立“社區(qū)服務中心”，社區(qū)內居委會、各企事業(yè)單位、個人與之簽約建立各種服務站點。在中心對各服務站的支持和扶植下，各服務站點則可按成本核準為社區(qū)居民提供各種服務（但不應包括一些一般性公共設施