1、淺析國外對我國縣級基本財力保障機制建設的啟示隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展, 為保障社會整體的和諧和穩(wěn)定，我國中央政府對省以下財政體制建設問題給予很大的關注。如今，國內(nèi)縣級基本財力保障機制正以縣鄉(xiāng)政府實現(xiàn)“保工資、保運轉、保民生”為目標，向與市場經(jīng)濟相適應的新型財政和公共服務的方向發(fā)展。在這方面, 美國、英國、法國、日本等發(fā)達國家在近年來的發(fā)展過程中積累的具有公平和效率的財政制度和經(jīng)驗有值得我們學習和借鑒之處。而同為發(fā)展中國家的印度在該方面的成就也給我國縣級機制改革帶來一定的參考價值。一、 國內(nèi)現(xiàn)狀我國縣級基本財力保障機制主要包括財政體制、財力構成、省以下轉移支付制度、對實施基本公共服務的職

2、責劃分及保障狀況等方面。目前，我國實施分稅制財政體制。自1994 年分稅制財政體制改革以來， 中央本級支出占全國財政總支出的比重呈逐步下降趨勢。1994 年，中央本級支出占全國財政總支出的比重為30.3%，2010 年下降到17.8%，與1994年相比下降了12.5 個百分點，相應地，地方本級支出占全國財政總支出的百分比提高了12.5 個百分點，財政收入占GDP 的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重呈現(xiàn)大體逐步上升的趨勢，2010 年全國財政收入為83080.32 億元，其中，中央本級收入為42470.52億元， 占全國財政總收入的51.12%， 比1993 年提高了29.1 個百分點，其

3、主要用于對地方稅收返還和轉移支付，地方本級收入為40609.8 億元， 占全國財政總收入的48.88%，比1993 年下降29.1 個百分點孟勐：我國財政體制的現(xiàn)狀、問題與“十二五”時期的改革走向，載于經(jīng)濟視角2011年第7期。從上述數(shù)據(jù)可看出，省以下財政體制是國家財政體制的重要組成部分，是中央對省財政體制的貫徹和延伸，健全省以下財政體制至關重要。雖然分稅制改革后，我國財政狀況得到一定的改善，但是從實施過程看，我國財政體制仍存在不少問題，如稅權過于集中，征收權限劃分錯綜交叉，缺少職權制衡機制等等。一是在某些地區(qū)出現(xiàn)國、地兩個稅務系統(tǒng)征管不一致，使得中央部分稅收立法僅僅是一種形式，失去了立法的實

4、際意義；二是個別地方稅稅種本應由地方直接征收，但在實際操作中卻交給國稅局征收，這造成了責任和權力脫節(jié)，導致地方政府收入流失，稅收增收積極性下降，地方稅務部門失去其原有的獨立性；三是在稅收管理權限上界定缺乏明確性，造成漏征、少征的現(xiàn)象，導致國家稅收的流失。在財政體制存在一定的缺陷的情況下，財力構成中轉移支付也不可能很規(guī)范。國內(nèi)現(xiàn)轉移支付制度仍舊是按收支總額來確定，省以下各級政府間的轉移支付缺乏公正，且透明度不高，導致地方政府向上而不向內(nèi)。除了中央對地方政府專項補助外，其他財政轉移支付用途未能明確界定，又誘使地方政府不將撥款用在刀刃上，從而喪失了轉移支付的目的和意義，形成無效的投入和嚴重的浪費現(xiàn)象

5、。財力構成的另外兩大要素稅收和非稅收入，隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，各級政府財政赤字越來越嚴重，迫使其不斷的增設預算外收入項目，造成了非稅收入規(guī)模日趨增加，對其的管理也出現(xiàn)令人擔憂的不健全，監(jiān)督缺乏約束力。在中央和地方政府不斷建立和完善基本財力保障體制的基礎上，政府越來越重視基本公共服務的提供，但各級政府之間公共服務職責仍缺乏合理的劃分，進而阻礙了基本公共服務水平的提升。二、 國外經(jīng)驗借鑒1、 美國美國實行的是三級政府構架：聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。實施的是分稅制分級財政體制。地方政府財政收入主要包括一般財政收入、公共事業(yè)收入、酒類儲備收入與保險信托收入。其中一般財政收入又由政府間轉移支付、稅收收入、

6、使用者付費和專項收益稅款組成，地方收入中來自州政府的轉移支付與稅收收入并重，成為兩大支柱來源。美國的地方收入體系大致而言具有以下特點：其一，獨立的稅權。財產(chǎn)稅為地方政府收入的穩(wěn)定來源。此外，在州憲法范圍內(nèi)，各級地方政府還有獨立的稅收立法權和稅收管理權。稅收收入占總收入比重一般不到35，且其中財產(chǎn)稅占大頭，而銷售稅和所得稅所占比重較輕，尤其企業(yè)所得稅，對地方財政貢獻極為有限。對于與GDP掛鉤的財政收入，如所得稅（尤其公司所得稅）、銷售稅等，美國將其歸由聯(lián)邦或州政府收取，這樣更有利于聯(lián)邦和州政府充分考慮經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，對整體產(chǎn)業(yè)布局統(tǒng)籌兼顧，合理安排工業(yè)聚集。其二，健全的轉移支付制度

7、。美國政府是一個高度分權的國家，州與地方政府承擔了較多的事權。地方政府如果僅憑借自己獲得的收入維持政府的運作，那公共服務的供給將會面臨很大困難。因此美國州政府的收入中有很大一部分來自于聯(lián)邦政府的轉移支付。2007-2008年，美國州政府一般性收入的27.95%來自聯(lián)邦政府，地方政府收入的37.45%來自聯(lián)邦和州政府。強有力的轉移支付在敗仗州與地方政府公共物品供給的同時，也對州與政府的行為進行了監(jiān)督和制約。上級政府的監(jiān)督配合著選民的民主監(jiān)督，有力保障了州與地方政府資質(zhì)的合理性和有效性。其三，發(fā)債權的限定。美國州與地方政府都有發(fā)債權，主要發(fā)行市政債券。為了遏制美國市政債券“地方政府無節(jié)制”現(xiàn)象，州

8、和政府發(fā)行債券都要經(jīng)過公眾投票批準。北卡羅來納州法律規(guī)定，一個地方政府的發(fā)債規(guī)模不能超過其地方財產(chǎn)價值總額的8%。最后，美國地方財政收入透明度高，各項收入均有源可溯。美國的地方政府并不對州或聯(lián)邦政府負責，而是對轄區(qū)內(nèi)居民負責。地方財政收入與GDP脫鉤，地方政府財政收入對各經(jīng)濟部門的依賴性較小。這一方面較大地降低了地方政府為了創(chuàng)收而投身地方經(jīng)濟建設的沖動，另一方面也促使地方政府為了提高財產(chǎn)稅收入而迎合居民意愿、改善地方環(huán)境、創(chuàng)造更多更好的就業(yè)機會，也為了獲得更多的轉移支付而加強政府間配合與合作。2、 英國英國是一個中央集權型單一制國家，在政府級次上分四級，即中央聯(lián)邦政府、省政府，大區(qū)政府、市（小

9、區(qū)）政府。在財政管理體制上，中央政府的權責比較集中，涉及整個國家利益或具有規(guī)模經(jīng)濟特點的公共勞務或事業(yè)，如教育、空間開發(fā)、環(huán)境保護、海洋開發(fā)、尖端科技、衛(wèi)生保健、社會保險、全國性的交通運輸、通訊和能源發(fā)展都由中央政府提供和管理楊立文：英國財政體制和政府投資監(jiān)管體系政府投資監(jiān)管體系林業(yè)考察團赴英國培訓考察報告，載于林業(yè)通信2010年第1期。地方政府雖然對某些事項有一定的自由裁決權，但總體上要受中央政府的監(jiān)控，服從中央政府的統(tǒng)一領導。中央政府的財政職能包括資源配置、穩(wěn)定經(jīng)濟和提供公共勞務等涉及整個國家的全局性利益以及地方政府無能力去實現(xiàn)的政府職能。英國政府的財政活動由財政部主管，與其它發(fā)達國家不同

10、的是，該國財政部對貨幣發(fā)行與利率調(diào)整有最終決定權，而作為中央銀行的英格蘭銀行則有責任向財政部提供有關經(jīng)濟信息，并代表財政部發(fā)行貨幣、登記債券、管理外匯和發(fā)行國庫券等，英國財政部負責組織并實施英國全面的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，部內(nèi)設有若干機構，其中公共服務局負責政府投資項目的投資計劃和會計安排。英國財政根據(jù)各級政府的事權與財權來劃分收入范圍，實行高度集中的分稅制財政管理體制，中央與地方收入完全按稅種劃分，實行嚴格的分稅制，但不設共享稅，分別由與收入歸屬相一致的稅收機關負責征收。英國政府投資支出主要用于經(jīng)濟項目方面和社會基礎設施方面的支出。主要包括能源、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、就業(yè)、出口鼓勵、環(huán)保，給私人部門補助支出等

11、。英國政府投資支出主要用于教育、交通、醫(yī)療保健和住房。3、 法國與其他歐洲國家一樣, 法國也是實行分稅制財政體制。上百種稅種劃分為中央稅和地方稅：中央稅主要稅種是增值稅、個人所得稅和公司所得稅等, 地方稅主要稅種是職業(yè)稅、居住稅、房地產(chǎn)稅、注冊稅、印花稅等等。法國奉行稅收平等和“殺富濟貧”的稅收政策，所得稅起征點較高，繳納個人所得稅的家庭只占總家庭數(shù)的一半，并且所得稅采取了高額累進稅率,這樣可以使得富人與高收人者繳納的稅收比重較高，從而減小貧富差距。之所以法國能做到公正平等這一點，從根本上講離不開其財政國庫管理職能。法國財政機構的一大特色就是其國庫司的設置及職能配備。國庫司的主要職責是在管理政

12、府現(xiàn)金的基礎上, 對政府預算進行控制, 制定政府融資政策, 負責國債的發(fā)行和管理。所有國庫資金收人均通過公共會計司在中央銀行開立的國庫單一賬戶設分類賬戶進行的, 國庫支付實行控制實際支出資金的支出方式。國庫監(jiān)督不僅包括財政監(jiān)察總署的財政監(jiān)督、公共會計的支出撥付監(jiān)督等日常業(yè)務監(jiān)督, 還包括審計法院的事后監(jiān)督。法國財政收入的主要來源是稅收，非稅收入占比例較小，只占約10%。法國稅收體制為中央、省、市鎮(zhèn)三級管理體制，中央政府掌握征稅權和稅額分配權，實行自上而下的垂直領導體制。相對財政收入而言，法國財政支出管理更為嚴謹，其管理的主要特點是財政支出管理具有很強的剛性約束，且預算管理支出非常規(guī)范化。法國財

13、政支出的約束性在發(fā)達國家中是極強的，這也加強了其財政體制的嚴謹性建設，使得國家和地方財政得到了強有力的保障。4、 日本日本的稅收管理具有獨特的調(diào)整制度，雖然國稅、地稅分離，但國家仍舊掌握著國稅、地稅劃分的權力，權限相對集中，其地方稅收入的比重相對較低，地方政府不得不依賴中央，因而自主性和自治性受到限制。為了緩解稅權集中與事權分散的矛盾，日本建立了由地方交付稅、地方讓與稅等中央稅收組成的相應稅收調(diào)整制度，彌補了地方財力不足，從而避免出現(xiàn)不公平的現(xiàn)象。因為日本財政收入大部分集中在中央政府，而財政支出又以地方為主，因此，必須有一套聯(lián)系中央政府和地方政府的傳導機制即轉移支付制度。在轉移支付方面，日本的

14、根本原則是保證全國任何一個地區(qū)的地方政府都能夠向其居民提供一定水準之上的公共產(chǎn)品和服務。在日本，中央政府財政收入中的相當部分要轉移給地方政府，以支持和保障地方政府履行職責，這種轉移支付主要有三種：地方交付稅、地方讓與稅和國庫補助金。國庫補助金是中央政府指定支出方向和附加支出條件的資金，它是中央支出通過地方政府來實現(xiàn)的；地方交付稅和地方讓與稅屬于規(guī)范的轉移支付資金，是對地方履行本身職責發(fā)生資金不足的補充，不附加任何條件，不指定使用方向，可以認為是地方本級的收入周宇宏：日本財政體制對我國的借鑒意義，載于經(jīng)濟研究參考2003年第88期。日本稅收的成功之處還在于其國家稅收宣傳力度很大，地方政府每年向市

15、民公布財政收支情況，詳細報告稅收的各種用途，同時還公布市民人均納稅額和享稅額，使公民既了解自己的義務，也享受著稅金使用帶來的利益，做到了權利和義務的有機結合，使得稅收工作具有很大的透明性。除此之外，地方政府還設置了專業(yè)機構，配備專業(yè)人員，劃撥專項經(jīng)費，日本稅務機構均設立了“面談室”（即咨詢機構），配備了專門人員接待、采訪、電話詢問、解答疑難問題、專門從事稅法宣傳、協(xié)調(diào)外部關系、融洽征納雙方感情、改進稅收環(huán)境等，此外日本各級稅務機關成立咨詢室，電話咨詢占咨詢總量的78.7%李力文：日本、加拿大稅收宣傳方式的啟示，載于古今中外稅。采取這種稅收宣傳方式，讓各地公民從本質(zhì)上了解了稅收的真正用途，可以減

16、少其逃稅、漏稅現(xiàn)象，從而保障地方政府稅收收入，促進基層保障機制的建設。5、 印度與混合經(jīng)濟體制相適應，印度財政體制具有如下幾個方面的特征：其一，分稅制。印度財政分聯(lián)邦政府和邦政府（包括直轄區(qū)）財政兩級。印度實行的聯(lián)邦制財政體制里包含著兩個必要的組成部分：一是中央和地方籌集和分配資金權力的劃分，二是中央向地方的資金轉移。中央與地方之間分享權責和資金，實行分級預算。聯(lián)邦政府與邦政府在稅收方面分權表現(xiàn)為：聯(lián)邦政府有權征收關稅、聯(lián)邦貨物稅、所得稅、財產(chǎn)稅、公司稅、鐵路客運與貨運稅；邦政府有權征收農(nóng)業(yè)稅、營業(yè)稅、車輛稅、船舶稅、職業(yè)稅、土地所得稅、遺產(chǎn)稅、房地產(chǎn)稅、開礦稅。印度中央與地方在劃分事權、財權

17、的基礎上，形成中央與地方的獨立預算。在稅收收入中，由中央政府本級征收的稅收占總稅額的65-70%，其中中央政府將15%左右的稅收下?lián)芙o各邦政府，這樣，邦政府的實際稅收約占總稅收的45-52%。其二，財權高度集中。印度財政大權主要掌握在中央手中，年財政收入分成三部分，即聯(lián)邦財政收入、邦財政收入、聯(lián)邦和邦共同分享的財政收入。共同分享部分不是聯(lián)邦政府給邦政府以征稅權力，而是在聯(lián)邦所收的稅款中分一部分給邦政府，使邦政府在財政上依靠中央，從而達到使它們在政策上聽命于中央的目的。中央預算在整個財政預算中占有支配地位，在整個公共部門的財力分配中居于強有力的主導地位，中央收大于支，邦支大于收。中央本級籌集的財

18、政收入占全國財政總計收入的70%以上，比例一直比較穩(wěn)定。中央用于本級的支出則不到財政總支出的一半，所余的財力用于自上而下對邦政府補助撥款。其三，中央與邦之間存在固定的資金分配關系。這種分配關系體現(xiàn)了中央政府通過自上而下援助的形式，調(diào)節(jié)各邦間的發(fā)展和平衡的目標，近年來邦級政府的財力約有40%來自中央政府的補助撥款。邦政府的收入除了它們本身專有的稅收而外，還從中央政府那里得到轉移支付，這有三種形式：一是某些稅收收入的部分轉移，即聯(lián)邦所得稅，中央貨物稅，這由財政委員會監(jiān)管至少五年分派一次；二是印度政府給予各邦額外的援助和貸款，以解決那些財政委員會無法解決的問題，因為是非計劃性支出，則被稱做自由資金轉

19、移；三是計劃委員會為計劃項目所提供的計劃援助資金。除上述稅收收入外，地方政府還存在非稅收收入，如利息收入、紅利等。除了收益賬目上的這些收入而外，還有資本收入如從市場上得到的貸款等等。當然，印度財政也存在一定的缺陷，如印度的財政赤字一直居高不下。為了減少財政赤字，當?shù)卣谪斦喜扇￠_源節(jié)流，精簡政府機構，減少行政開支的方式。值得一提的是，印度稅收中與眾不同的支出稅，它的設置有很多優(yōu)點：（1）它比所得稅更公正，可以達到減少支出的目的。它激勵人們誠實儲蓄，這點對印度很重要，支出稅可使儲蓄存款增加，帶來了利潤和安全保障，并將增加投資資金。（2）這一稅種沒有區(qū)分高風險的經(jīng)營活動的收入。（3）可以降低逃

20、稅等地下交易活動。由于印度存在高稅率，因此存在大規(guī)模的逃稅行為，而支出稅就能解決這些問題。三、 對我國的啟示1、 科學界定財權事權，提高縣級政府獨立性縣級財政事權負擔不合理、過重是縣級財政困難的重要原因?？h級財政承擔了許多本該由中央或省級政府承擔的事權。又或者，如果中央賦予地方以及縣級政府充足的、必須的財力保障，縣級政府的這些困難也是可以承受的。而事實是，中央在讓縣級政府承擔沉重負擔的同時，沒有給與其足夠履行事權的財權，造成了事權和財權的嚴重不對稱。1994年我國實施分稅制時，為了消除財政包干制下財力分散、中央財政集中度低的弊端，分稅制采取適度集中財權和財力的辦法增強中央政府的財政能力，中央財

21、政收入比重提高了，地方財政收入比重相應下降了。在實行分稅分級財政體制的國家里, 中央適當集中財權是普遍的做法，這導致財力上移，事權下放。但是在財政收入集中于中央，而財政支出集中于地方的情況下，這更加加劇了二者之間的不對稱。所以事權和財權的合理劃分就顯得尤為重要，這就要求先確定各級政府的事權范圍, 然后根據(jù)其事權范圍所需財力的大小配置相對稱的財權, 遵循財政合理分權的重要原則。在科學合理地界定各級政府的事權范圍的基礎上, 為了保證各級政府擁有與履行其事權相對稱的財權, 可以從以下方面進行改進：（1）依據(jù)財權與事權對等原則，調(diào)整中央與地方政府收入比例，適度降低中央財權，給予縣級政府與事權相配套的稅

22、收收入，提高縣級財政收入。還應改變地方政府層層集中財力的現(xiàn)狀，降低省級、地市級政府的財政集中度，使財力分配的重心逐漸下移到縣級財政，保證基層政府擁有與其支出責任相適應的財力，實現(xiàn)公共服務均等化。而在提供基本公共服務的事權劃分上，應改變義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障縣鄉(xiāng)政府承擔責任過多的現(xiàn)狀，中央政府和省級政府應承擔更大的支出責任。事權明確劃分后，還要通過法律制度固定下來。并要求在各級政府間合理劃分稅收，使得稅收的劃分更加富有彈性、更公平、更加便于管理。（2）在中央必要的監(jiān)督和約束下, 賦予地方政府一定的稅收自主權（如設稅權、稅種選擇權、稅率調(diào)整權）和舉債權。（3）在必要的情況下，上級政府酌情對縣

23、級政府進行專項撥款，加大轉移支付力度，或者對縣級財政進行貸款，為縣級財政補充財力。2、 轉移支付建設透明化，加大落后地區(qū)資金轉移力度近年來，我國財政收入增長較為迅速，但仍然存在資金有限性，制約了中央對地方政府轉移支付的可動用資金，使得部分縣鄉(xiāng)層未能得到資金的轉移。中央財政應在不斷完善轉移支付辦法的同時，加大對欠發(fā)達地區(qū)的轉移支付力度，對存在收支缺口的地區(qū)按一定系數(shù)給予補助，財政越困難的地區(qū)補助系數(shù)越高，提高落后地區(qū)資金轉移支付系數(shù)，做到資金利用真正意義上的公正平等。除合理分配外，有些縣級政府在得到資金后，也未能合理應用，使其失去了原本該起到的經(jīng)濟作用。這也使得政府財政公開透明化的理念越來越突顯

24、。在解決轉移支付建設透明化這一問題上，我國可以借鑒日本政府在稅收上采用的宣傳方式，每年定期公開中央對地方政府的轉移支付情況以及縣鄉(xiāng)政府對于轉移支付的使用說明，實現(xiàn)政府行為的公開化，給民眾較大的知情權和參與權，實現(xiàn)更廣泛的社會輿論監(jiān)督和新聞監(jiān)督，從而達到建設透明化的目的。在轉移支付制度方面，法國財庫管理制度對其有一定的指導意義，在做到事前監(jiān)督、事中監(jiān)督的同時，還要加強事后監(jiān)督，通過法律制度對其起到嚴厲控制的作用。只有在嚴格監(jiān)督和透明化的基礎上，才能避免除專項補助外的其他未制定用途的財政轉移支付去向不明的現(xiàn)象，做到每筆轉移支付都用在刀刃上。規(guī)范轉移支付制度意義重大，中央和地方政府應從有利于經(jīng)濟發(fā)展

25、、有利于社會和諧、有利于提高政府施政效能的角度出發(fā)，提高轉移支付的透明度，做到公平公正，推進轉移支付建設的透明化、合理化。3、 明確劃分基本公共服務職責，著力保障和改善民生在我國現(xiàn)階段，政府越來越重視履行公共服務職能，致力于建立公共服務體系，但各級政府公共服務職責的合理劃分問題并沒有得到解決?；竟卜章毮苁怯芍醒牒偷胤秸餐瑢崿F(xiàn)的，需要通過各級政府的分工合作來共同完成，因此明確劃分各級政府公共服務的職責范圍是建立公共服務體系、保障民生的首要前提和基礎。在職責劃分問題上，可根據(jù)受益原則和效率原則確定各自職責范圍。從受益原則出發(fā)，如果是全國性受益范圍的公共服務項目，因為其惠及全國公眾，所以應該由中央政府