1、公共政策研究導 論一、基本概念的梳理二、政策科學的形成和發(fā)展三、為什么要研究公共政策公共政策研究領域里，最令學者頭痛的是概念運用的泛濫，學者之間對于政策科學的意義、性質(zhì)與范疇都有不同的詮釋與理解每一位學者都可以不同的名詞指涉相同的理論意涵。但有時相同的名稱，卻又指涉不同的理論內(nèi)涵古爾特（Coulter,1977）曾經(jīng)系統(tǒng)地調(diào)查政策研究機構的研究取向，發(fā)現(xiàn)不論在當代政策研究與社會科學的關系方面，還是在政策過程與實質(zhì)領域的研究方面，以及分析技術的運用方面，政策科學家之間對于這些問題的看法均呈現(xiàn)出相當大的差異一、基本概念的梳理（一）政策科學（policy science）（二）政策分析（policy

2、 analysis）（三）政策研究（policy research）（四）公共政策（public policy）（一）政策科學拉斯韋爾（Lasswell，1970）：Knowledge of the policy process and knowledge in the policy process政策過程的知識：公共政策形成過程本身所應具備的“程序”知識，主要是指政治、行政與組織理論的知識而言關切的問題：政策的形成過程如何？政策形成過程中究竟有哪些行動者？這些知識必須依賴政治學、組織理論與公共行政的政治分析方法政策過程內(nèi)部的知識：有關政策形成過程各階段中所需要的情報資料而言關切的問題：政策問

3、題的性質(zhì)如何？政策目標為何？政策方案的優(yōu)先順序為何？政策方案的可能后果如何？這些知識依賴經(jīng)驗研究、系統(tǒng)分析等管理分析方法雷諾士（Renolds,1975）：政策科學是一種制造經(jīng)驗性知識的調(diào)查形式，它與一般科學理論僅在邏輯上、概念上或認識論上有功能上的相同點問題：政策科學主張經(jīng)驗性的調(diào)查形式，那么，它是否也強調(diào)規(guī)范性的價值判斷？（二）政策分析雷諾士認為政策科學與政策分析有如下區(qū)別政策科學家是獨立的研究者，在學術領域中從事自己所感興起的政策問題分析；政策分析家則是專業(yè)的實務者，在政府機關中，基于職責所在，從事政策咨詢工作政策科學家可以自由地選擇任何一種價值加以研究，但政策分析家必須根據(jù)職責或道德標

4、準加以選擇政策科學家的規(guī)范架構必須透過政治過程的辯證程序加以檢視，政策分析家則以法律權威檢視其規(guī)范架構政策科學家關注廣泛的政策問題，政策分析家則關切具體的政策議題（三）政策研究馬克扎克（Majchrzak, 1984）：政策研究之目的在于探索基本的社會問題，為政策制定者提供實用的、行動取向的建議，以緩和社會問題政策研究是以基本社會問題為探究對象基本社會問題：指與人民生存密切相關的社會問題，如社會福利、環(huán)境污染、住房醫(yī)療等問題政策研究的結果具有高度的實用性，能夠?qū)⑺鼞糜谡咧贫ㄏ到j中，以解決社會問題政策研究的應用結果直接有助于社會問題的解決與緩和漢什克（Hanushek, 1990）：政策研究

5、與學科研究（Disciplinary Research）的關系學科研究：指經(jīng)濟學、社會學、政治學、人類學等傳統(tǒng)學術所進行的學術研究，其研究主題可以不是政策取向的，往往學術理論上的意義重于政策應用上的價值，故其行動取向之程度較政策研究為低政策研究：通常直接研究政策問題，至于在方法論方面則與學科研究并無顯著不同漢什克：政策研究與政策分析的異同兩者具有高度的行動取向政策分析者比較重視技術問題的研究政策研究者則較重視基本社會問題的分析政策分析家與政策研究者分別處在兩個不同的社區(qū)（Community）政策分析家（Practicing Community）由于擔任政府機關的咨詢者，通常是顧客取向的，其時間

6、架構亦較緊迫政策研究者（Academic Community）更關切嚴謹?shù)睦碚撆c精密的知識（四）公共政策戴伊（Dye）：政府選擇要做或者不做的事詹金斯（Jenkins）：由政治行動主體或行動主體團體在特定的情境中制定的一組相關聯(lián)的決策，包括目標選擇、實現(xiàn)目標的手段，這些政策原則上是行動主體力所能及的安德森（Anderson）：政策是某一行動主體或一群行動主體解決問題或相關事務的一個有意識的行動過程威爾遜（Wilson）：公共政策是“由政治家即具有立法權者制定的而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)”戴伊：政策選擇要做或者不做的事不足：這一陳述過于簡單，不足以賦予公共政策概念足夠的內(nèi)涵。公共政策的概念應包

7、括政府行為的每一個方面，比如從采購或者不能采購水果到發(fā)動或者不能發(fā)動核戰(zhàn)爭。因此，這個定義不能表達“把政府行動的重要方面與無關緊要的方面區(qū)別開來”的意思價值：一是明確地說明了公共政策制定的行動主體是政府。問題：個人商業(yè)決策、利益團體的決策、其他社會組織的決策是不是公共政策？二是強調(diào)政府在“做”與“不做”之間做選擇，突出了公共政策還包括政府“選擇不做”的那些事情公共政策是政府所做的要采取某些行動的選擇問題：決策上的無為是不是公共政策？如政府決定不會為了救市而出臺新政策詹金斯：由政治行動主體或行動主體團體在特定的情境中制定的一組相關聯(lián)的決策，包括目標選擇、實現(xiàn)目標的手段，這些政策原則上是行動主體力

8、所能及的把公共政策制定看作是一個過程，而不是一個選擇是一組相互關聯(lián)的決策；因為很少有政府用一個單一的決策來解決某個問題。如一個醫(yī)療政策實際上由與市民健康問題相關的一系列決策組成。所以，為了全面理解政府的一項政策，我們需要通盤考慮所有政府行動主體的所有決策，如醫(yī)療政策，包括與財政和醫(yī)療管理有關的決策公共政策是一種“目標導向”的行為，這一觀點為公共政策評估提供了一個標準包括了目標的中肯性、目標的一致性、實現(xiàn)目標的手段，目標最終要實現(xiàn)的程度或者偏離目標初衷的程度安德森：政策是某一行動主體或一群行動主體解決問題或相關事務的一個有意識的行動過程與戴伊或詹金斯的定義相比增加了兩個元素一是指出政策制定通常由

9、幾群行動主體而不是一群行動主體或單一行動主體來實現(xiàn)；多元的政策通常由分散在政府中的多元的政策制定者來制定二是強調(diào)了政府行動與對問題的出現(xiàn)或其他必備行動的洞察力之間的關聯(lián)性威爾遜（Wilson）：公共政策是“由政治家即具有立法權者制定的而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)”強調(diào)了公共政策是政治家和立法者的決定，而不是瑣碎的日常事務決定政策與法律的區(qū)別政策注重“要做什么、怎樣做”，法律注重“可以做什么，不許做什么，必須做什么，做了會有什么后果”政策是按規(guī)則進行價值分配與資源配置的過程，法律是對規(guī)則的維護政策對象的權利義務并不對稱，法律是權利義務的統(tǒng)一體法律一視同仁，政策則差別對待法律適用以形式正義為本，形

10、式重于實質(zhì)；政策執(zhí)行奉行結果主義，實質(zhì)優(yōu)于形式二、政策科學的形成和發(fā)展（一）政策科學產(chǎn)生的歷史背景（二）政策科學的宏大學科抱負（三）政策科學的發(fā)展（一）政策科學產(chǎn)生的歷史背景1、社會問題2、學科問題3、方法論問題1、社會問題政策科學是在“二戰(zhàn)”后，研究政治的學者尋求對政府和公民之間的關系的更新理解而誕生的西方各國拋棄了主張自由放任的亞當斯密學說，奉行政府廣泛干預社會經(jīng)濟領域活動的凱恩斯主義政府的干預范圍擴大化經(jīng)濟危機與社會危機使人們認識到，需要由政府來代表公共力量對市場和社會進行干預。政府對市場活動的干預和調(diào)節(jié)就成為經(jīng)濟政策；政府對社會生活的干預和調(diào)節(jié)就成為社會政策政府干預的力量日漸多樣化越來

11、越多的利益群體要求一種公共政策來保護自己的利益。如一個人失業(yè)、生病和貧窮，以前只是被看作是個人不幸?，F(xiàn)在人們普遍認為是公共問題政府干預的后果復雜化越來越多的領域受到公共政策的影響，越來越多的現(xiàn)象成為公共政策實施的后果2、學科問題傳統(tǒng)政治學面臨的問題二戰(zhàn)前，對政治生活的研究往往關注的是政府的規(guī)范性或者道德方面，或者具體政治機構操作的細節(jié)如何使公民過上優(yōu)越的生活、政府的目的何在，以及政府應該從事哪些活動？導致了有關社會的本質(zhì)、國家的角色以及公民與政府的權利與責任等問題的廣泛關注問題：規(guī)范性的政治理論與現(xiàn)代國家的政治實踐之間的距離日益突顯行為主義政治科學的興起關注政府機構的學者對政府進行了詳細的經(jīng)驗

12、性考察，這些考察基本上忽視了這些機構的規(guī)范性內(nèi)容政策科學希望把政治理論研究與政治實踐結合起來3、方法論問題系統(tǒng)論、運籌學、 投入/產(chǎn)出分析（I/O）、線性規(guī)劃（LP）、動態(tài)規(guī)劃（DP）與計算機科學的發(fā)展（二）政策科學的宏大學科抱負1、宏大的學科抱負：政策科學2、政策過程方案的提出3、純粹理性主義的形成1、宏大的學科抱負拉斯韋爾的六項提案政策科學是民主主義的學問，它涉及個人的選擇，必須以民主體制作為前提。個人選擇 -政策干預政策科學是建立在實證主義基礎上的學問（方法論），是用科學方法論進行研究的學問，通過實證性“數(shù)據(jù)”分析，追求政策客觀、真理-科學合理性政策科學是一門對時間和空間非常敏感的學問（

13、70年代發(fā)展成為“時間系列模型”、“狀態(tài)空間模型”）政策科學是一門跨學科的學問；政治學、經(jīng)濟學、社會學和心理學等多學科共同研究的學問政策科學是一門必須與政府官員共同研究的學問政策科學是一門“發(fā)展建構”（Developmental Construct）的學問。所謂發(fā)展建構（發(fā)展模型）政策科學是一門2、政策過程方案：功能過程論模型情報：引起決策者注意的與政策事務有關的信息是怎樣被收集并予以處理的？建議：處理某一問題的那些建議（或備選方案）是怎樣形成和提出來的？規(guī)定：普遍的規(guī)則是如何通過和由誰頒布的？行使：由誰決定特定的行為是否違犯規(guī)則 或法律，并要求對規(guī)則或法律加以遵守？運用：法律和規(guī)則實際上是怎

14、樣被運用和實施的？評價：政策是如何實施的？怎樣評價政策的成功或失??？終止：最初的規(guī)則與法律是怎樣終止的，或經(jīng)修改以改變了的形式繼續(xù)存在著？政策過程(Policy Process)問題的形成：何謂公共問題？是什么使它成為政策問題？它是怎樣被提到政府的議事日程上的（政策議程）？政策方案的制定：解決問題的備選方案是怎樣制定的？什么人參與政策方案的制定過程？政策方案的通過：政策方案是怎樣被正式通過和頒布的？政策方案的通過需要滿足那哪些條件？是哪些人通過的政策？經(jīng)過何種程序？被正式通過的政策的內(nèi)容是什么？政策的實施：什么人參與了政策實施？在政策實施過程中采取了哪些具體的行動措施？這些行動措施對政策的內(nèi)容

15、發(fā)生了什么樣的影響？政策的評估：怎樣衡量政策的效果和影響？由什么人來評價政策？政策評價的結果是什么？有無改變或廢止政策的要求？3、純粹理性模式 決策者面臨的是一個既定的問題。這一問題可以同其他問題相區(qū)別，它是重要的。引導決策者作出決策的各種目標和價值是明確的；而且，可以按它們的重要性不同而依次排列。處理問題的各種可供選擇的方案為決策者一一考慮。決策者對可供選擇的每一方案可能出現(xiàn)的結果（成本/效益）進行了調(diào)查研究。每一個選擇方案和其可能出現(xiàn)的結果能與其他選擇方案相比較。決定者將采用其結果能最大限度地實現(xiàn)其目標和價值的方案。（三）政策科學的發(fā)展 研究領域不斷拓展：政策制定、執(zhí)行和評估研究和培訓機構

16、相繼建立專業(yè)組織、學會和雜志不斷涌現(xiàn)學派林立，人才輩出三、為什么要研究公共政策（一）政策科學的特質(zhì)（二）公共政策的重要性（一）政策科學的特質(zhì)任何一門獨立的學科，皆有其特色；如果我們不能識別出它的精神與特質(zhì)，便無法掌握學習該學科的真正目的；特別是就一門歷史不甚悠久、性質(zhì)上仍有爭議的新興學科而言，若不能定位出足以突顯出其主體性的特質(zhì)，則很容易被認為是東拼西湊的混合學科布諾爾與愛斯利吉（Brewer & Ethridge）：政策科學的特質(zhì)是“問題取向、多元方法與以人類為中心的研究，以導向有目的之行動”馬克扎克：以人為中心；多元方法；問題取向；應用者取向；經(jīng)驗歸納途徑拉斯韋爾：系絡性（Contextu

17、ality）：考慮每一項政策形成活動在整體社會過程中的認識圖景問題取向：目標的澄清、趨勢的描述、條件的分析、未來發(fā)展的預測、方案的發(fā)明、評估與選擇技術的整合：多元方法的運用與整合迪理恩（deLeon）：政策取向與應用政策系絡科際融合的政策問題研究方法1、多元學科的研究途徑拉斯韋爾：政策科學是科際整合試金石的縮影（a microcosm of multidisplinary touchstone）。政策科學應當突破關于政治機構和結構的狹隘研究范圍，吸收諸如社會學、經(jīng)濟學、法學等領域的研究成果。德羅爾（Dror）：政策科學必須整合來自各種不同領域的知識，構成以公共政策制定為中心的超級學科（Supr

18、adiscipline）內(nèi)格爾（Nagel）：政策分析可以廣義地界定為各種公共政策的性質(zhì)、原因與結果的研究，所有科學知識領域，特別是社會科學，都與政策分析有關，因此必須整合多元學科的知識政策科學發(fā)展初期，從事科際整合運動最積極的人以政治與行政學者為主，因此政治學中的權力結構、精英理論以及行政學中的人事、預算與組織理論皆被大量應用至政策科學中貢獻最大的是經(jīng)濟學者，他們運用成本利益分析、系統(tǒng)分析等量化技術分析公共問題不少學者認為系統(tǒng)分析就是政策分析的代名詞梅瓊與奎德（Majone & Quade）：政策分析與系統(tǒng)分析經(jīng)常被認為是從事相同活動的同義語萊因貝利（Lineberry）：經(jīng)濟學是政策科學的

19、搖籃（Cradel of policy sciences）2、問題取向與系絡特性拉斯韋爾：為什么要提出系絡研究途徑政策科學的系絡研究途徑主要表現(xiàn)在政策過程與政策內(nèi)容兩個方面政策科學是問題取向的，它所關切的是當代社會中的基本民生問題，而不是開展純學術性的、往往毫無結果的爭論這些問題的性質(zhì)相當復雜，因為政策目標之間經(jīng)常產(chǎn)生沖突政策行動者經(jīng)常發(fā)生互動政策問題之間經(jīng)常發(fā)生關聯(lián)政策問題與政策方案之間的信息經(jīng)常是不完全的伽森（Garson）：政策科學的雙重特質(zhì)既重視政策內(nèi)容的科學分析重視政策過程的民主人道主義（Demoratic humanism）政策內(nèi)容：研究者主要是擅長數(shù)學與實務問題的經(jīng)驗研究者或信仰凱恩斯的經(jīng)濟學家為主，特別重視政策方案的與政策技術的運用政策過程：研究者相當重視政治與組織過程的知識，因此，政治與行政學者扮演相當重要的角色主要批評全整理性模式（Comprehensive rational approach）林德布洛姆（Lindleblom）：以漸進主義（Science of muddling through）的反理性模式來探討