1、淺談行政合同的認(rèn)定及其合法性審查淺談行政合同的認(rèn)定及其合法性審查19/19淺談行政合同的認(rèn)定及其合法性審查淺談行政合同的認(rèn)定及其合法性審查市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體應(yīng)當(dāng)具有充分和獨(dú)立的自由與權(quán)利，不受人為的限制和干預(yù)，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中遵循市場(chǎng)自身的規(guī)則，接受法律制度的約束。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體為了追求物質(zhì)利益的目的，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中往往帶有盲目性，需要政府的監(jiān)管和控制，以保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本秩序，政府要對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)施民主化管理，要保證政府有足夠的能力駕馭市場(chǎng)，又不壓制經(jīng)濟(jì)主體的自主性。行政合同是保證公共利益需要的雙務(wù)合同，按照合同的公平對(duì)等原則，締結(jié)合同的雙方均負(fù)有履行合同，達(dá)到合同目的的責(zé)任，此目的對(duì)經(jīng)濟(jì)主體而言，是一定

2、的經(jīng)濟(jì)效益及協(xié)助政府實(shí)現(xiàn)管理目的，對(duì)行政主體而言是相應(yīng)的行政管理目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)公平、合理的交易，行政合同中相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)權(quán)利應(yīng)受到一定的限制，以防止無(wú)序的交易及腐敗的滋生，因此，行政合同要突出以人為本的行政管理理念，要在行政主體與相對(duì)人之間架起和諧的管理與被管理的橋梁。行政合同是以私法之長(zhǎng)彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政之短并適應(yīng)現(xiàn)代行政的需要，以合同方式豐富行政的手段，以私法精神指引行政活動(dòng)，從而在行政實(shí)踐過(guò)程中提高行政效能，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)行政權(quán)力手段的不足，是政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)行民主化管理的最佳方式。政府作為管理者應(yīng)當(dāng)窮盡一切行政管理手段，尋找最佳管理方式，樹(shù)立法制管理理念，建立法制管理模式，來(lái)構(gòu)建法制社會(huì)。因此，研究行

3、政合同案件審理中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，探討、統(tǒng)一行政合同案件的審理和裁判規(guī)則，積極穩(wěn)妥地審理行政合同案件，合理解決現(xiàn)實(shí)中的行政合同糾紛，是一個(gè)理論和實(shí)務(wù)上都值得探討的突出問(wèn)題，具有十分重要的意義。一、行政合同的認(rèn)定行政合同也叫行政契約，是指行政機(jī)關(guān)為達(dá)到維護(hù)與促進(jìn)公共利益，為實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，與相對(duì)人之間經(jīng)過(guò)協(xié)商一致達(dá)成的協(xié)議。在行政合同中，行政機(jī)關(guān)是以行政主體的身份與行政相對(duì)人訂立涉及民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議，在合同的履行過(guò)程中行政主體享有行政優(yōu)益權(quán)。（一）我國(guó)行政合同的產(chǎn)生、發(fā)展和現(xiàn)狀政府作為當(dāng)事人簽訂合同，在我國(guó)古代以及近代的國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期，都曾出現(xiàn)過(guò)，黨的十一屆三中全會(huì)中提出的建立農(nóng)業(yè)聯(lián)

4、產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)際上是我國(guó)真正意義上的行政合同開(kāi)始。農(nóng)民通過(guò)與政府簽訂行政合同獲得土地使用權(quán)，在承包期限內(nèi)獲得一定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，其收益直接與勞動(dòng)成果掛鉤。實(shí)踐證明，在當(dāng)時(shí)的國(guó)情下，該種方式極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)生了舉世矚目的變化。1985年1月1日，國(guó)務(wù)院又發(fā)布了關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策，規(guī)定糧食、棉花取消統(tǒng)購(gòu)，改為合同定購(gòu)。隨著土地承包合同與農(nóng)業(yè)訂購(gòu)合同的出現(xiàn)和相關(guān)制度的建立，國(guó)家在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域管理上，行政合同管理占據(jù)了主導(dǎo)地位。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革中行政合同的廣泛運(yùn)用和巨大成功，為隨后在城市進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。黨的十三大明確指出“無(wú)論實(shí)行哪種經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，

5、都要運(yùn)用法律手段，以契約形式確定國(guó)家與企業(yè)、企業(yè)所有者與企業(yè)經(jīng)營(yíng)者之間的責(zé)權(quán)關(guān)系”。這實(shí)際上為城市經(jīng)濟(jì)體制改革中運(yùn)用行政合同提供了基本依據(jù)。此后，行政合同開(kāi)始運(yùn)用于國(guó)有企業(yè)，運(yùn)用范圍涉及工業(yè)、商業(yè)、外貿(mào)、城鄉(xiāng)建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域。隨后，國(guó)家對(duì)土地使用權(quán)的管理也開(kāi)始從行政劃撥部分地轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓贤芾矸绞?。如今，行政合同制度已遍布?guó)家的各個(gè)管理行業(yè)，但是這一制度還很不完善，存在著理論和立法滯后，沒(méi)有確立區(qū)分行政合同與民事、商事合同的標(biāo)準(zhǔn)，在理論上和實(shí)踐中尚未確定行政合同的基本原則，行政合同糾紛的法律救濟(jì)不完善等問(wèn)題，亟待出臺(tái)行政合同法律規(guī)范。（二）行政合同的特征行政合同是行政主體為了實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)而簽

6、訂的，因此，當(dāng)事人中必有一方主體是行政機(jī)關(guān)。沒(méi)有行政主體的參加，不能稱為行政合同。行政合同必須有行政機(jī)關(guān)參加并不意味著凡有行政機(jī)關(guān)的合同都是行政合同。行政機(jī)關(guān)具有行政主體和民事主體雙重身份，當(dāng)行政機(jī)關(guān)以民事主體身份簽訂的合同，如與商店簽訂的購(gòu)買辦公用品合同，則該合同是民事合同，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)以行政主體身份簽訂合同時(shí)，該合同才是行政合同。行政主體簽訂行政合同的目的是實(shí)現(xiàn)行政管理職能，維護(hù)公共利益，而不是為了自身的經(jīng)濟(jì)利益，比如像修建道路、廣場(chǎng)、機(jī)場(chǎng)等公共設(shè)施時(shí)行政主體與企業(yè)簽訂的共同投資建設(shè)合同。行政主體對(duì)行政合同的履行享有民事合同主體不享有的行政優(yōu)益權(quán)，具體體現(xiàn)為對(duì)合同履行中的監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、

7、單方變更權(quán)和解除權(quán)等。但行政主體只有在合同訂立后出現(xiàn)了由于公共利益的需要或法律政策的重大調(diào)整，必須需要變更或解除時(shí)，才能行使單方變更、解除權(quán)，由此造成相對(duì)人合法權(quán)益損害的，要予以補(bǔ)償。行政合同盡管不同于民、商事合同，但其也具有合同所具有的共性，符合合同的一般特征，合同一經(jīng)簽訂就應(yīng)遵循自愿、平等、對(duì)價(jià)的原則，行政合同不能背離合同的原始含義。行政合同是一種雙務(wù)的行政行為，應(yīng)受行政法所調(diào)整，出現(xiàn)行政合同糾紛，相應(yīng)的法律救濟(jì)就是行政法的救濟(jì)方式，但行政合同是在雙方合意的前提下成立的，盡管行政主體在締結(jié)與履行中擁有一定的優(yōu)益權(quán)，但優(yōu)益權(quán)的行使要受到限制，行政主體的預(yù)期不能完全通過(guò)單方意思表示直接在相對(duì)方

8、身上實(shí)現(xiàn)，要求解決爭(zhēng)議的也有可能是行政主體。因此，行政主體也存在著要求法院查清事實(shí)，促使相對(duì)人履行合同義務(wù)的要求，僅僅依照行政訴訟來(lái)解決行政合同顯然不妥。在我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)生活中，存在著大量的行政合同已是不爭(zhēng)的事實(shí)，目前的狀況是實(shí)踐先行，理論、立法滯后，故需要對(duì)我國(guó)行政合同制度加以規(guī)范，創(chuàng)立適合行政合同案件的審理機(jī)制。（三）行政合同的原則行政合同的原則是行政合同在訂立、履行、變更和解除過(guò)程中所應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則。依據(jù)行政法原理和合同原理，行政合同的原則應(yīng)當(dāng)遵循：1、公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)原則，該原則是指行政合同一般應(yīng)當(dāng)在公開(kāi)招標(biāo)、投標(biāo)，公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上訂立。該原則不僅是民、商事合同訂立的原則，也應(yīng)當(dāng)是行政合

9、同訂立時(shí)應(yīng)遵循的原則。以國(guó)有土地有償使用合同的簽訂為例，法律規(guī)定國(guó)有土地有償使用可以采用協(xié)議、拍賣和投標(biāo)的方式簽訂，但體現(xiàn)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)原則的招標(biāo)方式和半公開(kāi)或秘密的協(xié)議方式，在合同簽訂的結(jié)果方面差異明顯，招標(biāo)方式的采用，會(huì)使得政府財(cái)政收入增加，使得政府行為透明度增加，使得行政管理行為處于監(jiān)督之下，而不公開(kāi)的協(xié)議方式則會(huì)為權(quán)錢交易創(chuàng)造機(jī)會(huì)。2、全面履行原則，該原則是指行政合同依法成立之后，行政主體和相對(duì)人必須根據(jù)行政合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)全面履行行政合同的條款。行政合同的全面履行是行政合同依法成立的必然結(jié)果，是行政合同法律效力的核心和行政合同消滅的主要原因。（四）行政合同與民、商事合同的區(qū)別民、商事合

10、同是平等主體的當(dāng)事人之間設(shè)立、變更或者終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。行政合同是為了實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，行政主體與行政相對(duì)人之間經(jīng)過(guò)協(xié)商一致而簽訂的設(shè)立、變更或者消滅行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。首先，簽訂合同的主體不同，民、商事合同雙方當(dāng)事人的主體地位平等，而行政合同雙方當(dāng)事人的主體地位不平等，一方是處于主導(dǎo)地位，享有一定的行政優(yōu)益權(quán)，是從事行政管理的行政主體，另一方是處于被動(dòng)地位的行政管理相對(duì)人；其次簽訂合同的目的不同，民、商事合同當(dāng)事人簽訂合同的目的都是為了追求各自的經(jīng)濟(jì)利益，而行政合同當(dāng)事人簽訂合同的目的是為了履行公法上的權(quán)利和義務(wù)，實(shí)現(xiàn)特定的國(guó)家行政管理目標(biāo)；再次，簽訂合同的內(nèi)容不同，民、

11、商事合同的內(nèi)容只涉及私法上的權(quán)利和義務(wù)，而行政合同的內(nèi)容則具有公益性；又次，合同變更和解除的方式不同，民、商事合同的變更或者解除，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人平等協(xié)商確定，而行政合同的變更或者解除，行政主體可以根據(jù)國(guó)家行政管理的需要，單方面依法變更或解除合同，而作為行政管理相對(duì)人的公民、法人或其他組織則不享有此種權(quán)力；還次，簽訂合同的法律依據(jù)不同。民、商事合同受民商法調(diào)整，而行政合同的內(nèi)容除受民商法調(diào)整外，總體上是受行政法調(diào)整的；最后，簽訂合同的糾紛解決途徑不同，民、商事合同糾紛應(yīng)通過(guò)民事訴訟的途徑解決，而行政合同糾紛則應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政訴訟的途徑解決。（五）行政合同的種類目前，我國(guó)的行政合同主要有以下幾種形式：1

12、、國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同,這是行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家與行政相對(duì)人簽訂的將國(guó)有土地使用權(quán)在一定期限內(nèi)出讓給相對(duì)人，相對(duì)人支付出讓金并按合同的規(guī)定開(kāi)發(fā)利用國(guó)有土地的合同。國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同由土地行政管理部門與土地使用者簽訂，并由土地行政管理部門對(duì)合同的履行進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)使用者沒(méi)有按合同的約定開(kāi)發(fā)利用土地的，有權(quán)進(jìn)行糾正或處罰，是一種比較典型的行政合同。2、農(nóng)村土地承包合同，農(nóng)村土地承包合同是我國(guó)出現(xiàn)最早的行政合同，中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法對(duì)此作出明確規(guī)定，但目前仍在按民事合同進(jìn)行審理。3、公用征收補(bǔ)償合同，公用征收補(bǔ)償合同是指行政主體為了社會(huì)公共利益，征用、征收相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)并給予補(bǔ)償?shù)男姓贤＿@

13、類合同目前廣泛用于城市建設(shè)、交通鐵路、水利設(shè)施等基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域。公用征用、征收補(bǔ)償合同中，關(guān)于征用、征收部分屬于單方行政行為，由行政主體的單方?jīng)Q定，但行政補(bǔ)償部分是行政合同的范疇，應(yīng)與相對(duì)人協(xié)商如何補(bǔ)償及補(bǔ)償?shù)臄?shù)額。例如集體土地征收補(bǔ)償合同、國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償合同等，但目前按民事合同進(jìn)行審理。4、國(guó)家訂購(gòu)合同，國(guó)家訂購(gòu)合同是指行政機(jī)關(guān)基于國(guó)防和國(guó)家經(jīng)濟(jì)的需要，與相對(duì)人之間簽訂的訂購(gòu)有關(guān)資料和產(chǎn)品的協(xié)議。國(guó)家訂購(gòu)合同與民事合同中的買賣合同不同，行政機(jī)關(guān)的意思表示在其中起著主導(dǎo)作用，相對(duì)人必須認(rèn)真完成合同中所規(guī)定的具體事項(xiàng)，不得拒絕，但雙方在費(fèi)用、方式等方面可以協(xié)商。我國(guó)軍用物資和其他有關(guān)國(guó)防物

14、資的訂購(gòu)，一般都采用訂購(gòu)合同的形式。糧食、棉花、煙草等訂購(gòu)合同，是以國(guó)家提供優(yōu)惠條件并保證收購(gòu)，農(nóng)民向國(guó)家繳納糧食、棉花、煙草取得報(bào)酬為內(nèi)容，由各級(jí)政府及主管部門和農(nóng)民之間簽訂的協(xié)議。該類合同目前除軍事、國(guó)防物資的訂購(gòu)?fù)庖阎鸩降鑫覈?guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)。5、全民所有制工業(yè)企業(yè)承包合同，全民所有制工業(yè)企業(yè)承包合同是由政府指定的有關(guān)部門作為發(fā)包方，實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)的企業(yè)作為承包方，雙方協(xié)商一致而簽訂的承包經(jīng)營(yíng)合同。政府簽訂全民所有制工業(yè)企業(yè)承包合同，是為了提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。行政機(jī)關(guān)有權(quán)按照合同的規(guī)定，對(duì)承包方的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督、檢查，承包方完不成合同任務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任，并可視情

15、節(jié)輕重追究企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的行政責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。同時(shí)，雙方還可以約定行政機(jī)關(guān)為合同的履行提高優(yōu)惠條件，如價(jià)格、政策等優(yōu)惠。目前大部分企業(yè)已通過(guò)轉(zhuǎn)制的方式實(shí)現(xiàn)了私有化。6、公共工程承包合同，公共工程承包合同是行政機(jī)關(guān)為了公共利益的需要與建筑企業(yè)簽訂的建設(shè)某項(xiàng)公共設(shè)施的協(xié)議。如修建高速公路、飛機(jī)場(chǎng)、供水、供電、供氣工程等工程合同。7、國(guó)家科研合同，國(guó)家科研合同是行政機(jī)關(guān)與科研機(jī)構(gòu)之間就國(guó)家重大科研項(xiàng)目，由國(guó)家提供資助，科研機(jī)構(gòu)提供科研成果簽訂的協(xié)議。國(guó)家科研合同以公共利益為目的，通常是為了完成某項(xiàng)與國(guó)計(jì)民生有重大關(guān)系的科研技術(shù)項(xiàng)目，科研機(jī)構(gòu)完成項(xiàng)目開(kāi)發(fā)后將成果交付政府。實(shí)踐中，行政合同存在于行政管理的方

16、方面面，種類繁雜，無(wú)法一一列舉，目前大部分行政合同還被認(rèn)定為民事合同在處理，相信隨著我國(guó)政府行政水平的提高，行政合同終究會(huì)發(fā)揮出它應(yīng)有的作用，該類糾紛也會(huì)得到更穩(wěn)妥的解決。二、行政合同的合法性審查合法性審查是行政訴訟法的一條基本原則，在行政訴訟活動(dòng)中處于核心地位，貫穿整個(gè)訴訟活動(dòng)的全過(guò)程。合法性審查的實(shí)質(zhì)是司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的一種司法審查，是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的一種監(jiān)督和制約。從司法實(shí)踐的角度來(lái)看，合法性審查的適用主體是人民法院，是法院審理行政案件的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，具體由法院內(nèi)設(shè)的行政審判庭采用合議制的形式承辦。行政合同的合法性審查和單方行政行為的合法性審查具有共同特點(diǎn)，包括對(duì)所簽訂合同的主

17、體、內(nèi)容、程序和適用法律等是否合法進(jìn)行評(píng)價(jià)。但行政合同又具有合同的一般特點(diǎn)，如訂立合同的主體資格、合同的內(nèi)容和形式是否有效、合同雙方當(dāng)事人變更和解除合同是否合法、違約責(zé)任的承擔(dān)等也需要進(jìn)行評(píng)價(jià)。行政權(quán)利一方面使行政合同按照為國(guó)家實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)順利有效地進(jìn)行，另一方面也會(huì)因權(quán)利的違法或不當(dāng)行使給相對(duì)方造成損失，使合同相對(duì)方的權(quán)利無(wú)法實(shí)現(xiàn)，違背行政合同的宗旨。故而對(duì)行政合同的合法性審查重心應(yīng)放在行政主體行使行政權(quán)是否合法與適當(dāng)、相對(duì)人的權(quán)利是否真正得到實(shí)現(xiàn)上。 也就是說(shuō)，針對(duì)行政合同案件與普通的行政案件的不同，人民法院在審查行政合同案件時(shí)，既要審查行政合同的合法性，也要審查行政合同的內(nèi)容、履行

18、方式等是否合理。行政合同案件一方面應(yīng)堅(jiān)持合法性審查原則，另一方面也應(yīng)遵循合理性審查原則，這是行政合同的雙方性特點(diǎn)的反映。同時(shí)，還應(yīng)確立違約性審查原則。具體而言，行政合同合法性要求行政合同不僅要符合行政法律規(guī)范的要求，同時(shí)，在實(shí)體內(nèi)容上還必須符合有關(guān)民事法律規(guī)范的規(guī)定。行政合同案件的舉證責(zé)任分配應(yīng)結(jié)合現(xiàn)行行政訴訟的規(guī)定與民事訴訟的證據(jù)規(guī)定，從行政合同糾紛自身的特點(diǎn)出發(fā)，合理分配原、被告之間的舉證責(zé)任。行政合同糾紛案件合法性審查中的證據(jù)規(guī)則應(yīng)當(dāng)是由行政機(jī)關(guān)在證明行政合同內(nèi)容的合法性與合理性以及其行使行政優(yōu)益權(quán)的合法性方面負(fù)舉證責(zé)任，在行政合同的違約責(zé)任及其引起的賠償或補(bǔ)償方面，雙方當(dāng)事人負(fù)同等證明

19、責(zé)任，應(yīng)遵循民事訴訟的“誰(shuí)舉張，誰(shuí)舉證”這一基本舉證規(guī)則。（一）行政合同案件合法性審查應(yīng)著重審查以下內(nèi)容：1、審查案件當(dāng)事人是否適格首先，在行政合同的訴訟中，應(yīng)當(dāng)對(duì)案件的當(dāng)事人的情況進(jìn)行審查。行政合同的目的在于履行行政職責(zé)，但基于行政合同的特殊性，除行政相對(duì)方享有起訴的權(quán)利外，應(yīng)當(dāng)賦予行政主體具有原告的主體資格。通常的行政合同案件中的適格原告的條件與普通行政訴訟案件適格原告資格條件基本相同，即只要與被訴具體行政行為有直接利害關(guān)系的都有原告資格，并增加行政主體當(dāng)原告的情形。行政訴訟適格的被告是作出被訴具體行政行為的行政機(jī)關(guān)，行政合同案件中的被告也應(yīng)是簽訂行政合同的行政主體，但基于行政合同的特殊性

20、，認(rèn)為適格被告應(yīng)為下列四種情況，一是作為行政合同一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)。二是法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)對(duì)行政合同的簽訂、履行依法享有監(jiān)督、處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，三是行政機(jī)關(guān)委托相關(guān)的與自然人、法人或者其他組織簽訂行政合同的組織。四是增加行政相對(duì)方做被告的情形。行政訴訟案件中的第三人是指與被訴的具體行政行為有法律上的利害關(guān)系參加到訴訟中來(lái)的人。行政合同案件中的第三人有以下幾種，一是在因簽訂行政合同而引起的訴訟中，競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人作為原告起訴，與行政主體簽訂行政合同的另一方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)作為第三人參加訴訟；二是行政合同實(shí)施過(guò)程中，相鄰權(quán)人起訴，依照行政合同履行義務(wù)的自然人、法人或者其他組織應(yīng)當(dāng)作為第三人參加訴訟；

21、三是和合同行為有其他關(guān)聯(lián)的行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織及行政機(jī)關(guān)依法委托的組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)作為第三人參加訴訟；四是行政合同案件中其他可能與行政合同有法律上利害關(guān)系的人，應(yīng)當(dāng)作為第三人參加訴訟。2、審查簽訂行政合同的主體是否合法，是否存在超越職權(quán)、濫用職權(quán)等行為行政主體是訂立合同的實(shí)施方，行政主體簽訂的行政合同必須是與其依法享有的行政職權(quán)密切相關(guān)的，行政主體越權(quán)簽訂的行政合同是無(wú)效的行政合同。如果法律、法規(guī)明確規(guī)定采用行政合同這種特定行政行為的話，行政主體不能任意改變，以強(qiáng)制代替協(xié)商，也不能強(qiáng)制無(wú)履行合同能力或條件的相對(duì)方簽訂行政合同。同時(shí)，行政主體必須嚴(yán)格依法行使職權(quán)，合同的訂立和履行必須嚴(yán)格按

22、照法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限，不得擅自違反，不能憑借自己的優(yōu)越地位將某些法律未賦予的權(quán)利通過(guò)合同的方式使自己獲得，否則所訂立的合同無(wú)效。3、審查行政相對(duì)方是否符合締約的條件如果行政相對(duì)方不符合法定條件，行政合同將無(wú)效。包括行政相對(duì)方是否具備簽訂行政合同的資質(zhì)，是否具有履行合同能力或條件，是否是被法律、法規(guī)及規(guī)章禁止簽訂行政合同的相對(duì)人等情形。4、審查行政主體行使優(yōu)益權(quán)是否合法優(yōu)益權(quán)是行政主體作為合同的管理方為實(shí)現(xiàn)行政目的而享有的特權(quán)，由于法律、法規(guī)對(duì)這些權(quán)力的行使缺乏具體的規(guī)定，也沒(méi)有規(guī)定對(duì)權(quán)力行使的監(jiān)督責(zé)任，因此，行政主體在合同的履行中可能會(huì)利用特權(quán)干涉相對(duì)方的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)或違法要求相對(duì)方履行義務(wù)，從

23、而損害相對(duì)方的合法權(quán)益，故應(yīng)作為重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行審查。5、審查訂立合同的程序和形式是否合法行政程序的公正與合法，直接關(guān)系到實(shí)體內(nèi)容的合法與正確。審查行政合同，亦應(yīng)注重對(duì)合同的簽訂程序、方式和形式進(jìn)行審查。如審查行政主體簽訂合同時(shí)有無(wú)營(yíng)私舞弊行為，是否采用公開(kāi)的招標(biāo)、邀請(qǐng)發(fā)價(jià)、直接磋商等的方式訂立合同，尤其對(duì)采用直接磋商訂立合同的，審查有無(wú)監(jiān)督部門和有關(guān)機(jī)關(guān)參加，審查經(jīng)法定職能部門審批的各種手續(xù)和程序是否完備與合法等。行政合同的簽訂是行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的特定形式與途徑，會(huì)產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)后果，應(yīng)該采用書(shū)面形式。6、審查合同的內(nèi)容是否合法、合理行政合同的條款不得違反法律規(guī)范的明確規(guī)定，不能與禁止性規(guī)定相抵觸，內(nèi)

24、容應(yīng)當(dāng)公平合理，除按照行政管理內(nèi)容的要求外，可按照審查民事合同的方式進(jìn)行審查。7、審查簽訂行政合同的事實(shí)和法律依據(jù)行政合同的簽訂必須要有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，沒(méi)有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)的行政合同屬于事實(shí)不清、證據(jù)不足、適用法律錯(cuò)誤不應(yīng)簽訂的行政合同。8、審查行政主體和相對(duì)方的履約情況行政合同簽訂后雙方是否嚴(yán)格履約，合同中是否約定違約責(zé)任，當(dāng)事人的行為是否符合承擔(dān)違約責(zé)任的條件，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種違約責(zé)任等，均可參照民事合同的審查方式進(jìn)行審查。（二）合法性審查后行政合同案件的處理方式對(duì)于行政合同而言，行政機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)來(lái)自于法律規(guī)定，又來(lái)自于合同約定，并且行政機(jī)關(guān)在行政合同中享有行政優(yōu)益權(quán)，使行政機(jī)關(guān)引導(dǎo)行政合同的訂立與履行向著其所期望的方向發(fā)展。但合同在履行過(guò)程中總會(huì)出現(xiàn)各種情況，既會(huì)有違法的可能，又會(huì)有違約的可能，應(yīng)針對(duì)不同情況進(jìn)行處理。1、裁定駁回起訴及準(zhǔn)許撤回起訴在行政合同訴訟過(guò)程中，經(jīng)審查后認(rèn)為存在原、被告不適格等行政訴訟法規(guī)定的法定情形的，應(yīng)裁定駁回起訴。原告申請(qǐng)撤訴的，經(jīng)審查符合規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。2、行政合同案件的調(diào)解我國(guó)行政訴訟法第五十條規(guī)定，人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。這一規(guī)定的法理基礎(chǔ)是，行政職權(quán)同時(shí)又是行政職責(zé)，是權(quán)利義務(wù)的復(fù)合體，