1、 黃天柱：對(duì)中國(guó)政黨協(xié)商發(fā)展中存在問(wèn)題及未來(lái)走向的幾點(diǎn)思考內(nèi)容提要：在當(dāng)前推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，深入推進(jìn)政黨協(xié)商實(shí)施， 應(yīng)在切實(shí)貫徹中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)和關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)的同時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注和深入研究中國(guó)政黨協(xié)商發(fā)展中一些深層性、趨勢(shì)性問(wèn)題： 主體界定須兼顧政治慣例與理論邏輯；加強(qiáng)政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的程序銜接；開(kāi)發(fā)政黨協(xié)商的統(tǒng)戰(zhàn)功能；推動(dòng)政黨協(xié)商由中高層向基層延伸與輻射；發(fā)揮民主黨派參與政黨協(xié)商的主動(dòng)性；加強(qiáng)各政黨尤其是民主黨派的協(xié)商能力建設(shè)。關(guān)鍵詞：政黨協(xié)商；主體邊界；程序銜接；統(tǒng)戰(zhàn)功能；層級(jí)延伸；協(xié)商主動(dòng)性；協(xié)商能力作者簡(jiǎn)介：黃天柱，復(fù)旦大學(xué)

2、國(guó)務(wù)學(xué)院博士生，浙江省社會(huì)主義學(xué)院參政黨建設(shè)研究中心執(zhí)行秘書(shū)長(zhǎng)，副研究員，復(fù)旦大學(xué)統(tǒng)戰(zhàn)理論研究基地兼職研究員，研究方向：多黨合作與中國(guó)政治。中共十八大以來(lái)，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展逐步被明確為全面深化改革新階段我國(guó)政治體制改革和民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容和發(fā)展方向。2015 年初頒布的中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)（簡(jiǎn)稱意見(jiàn)）對(duì)新形勢(shì)下推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)作出了全面部署。意見(jiàn)構(gòu)建了由政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等七種主要渠道組成的社會(huì)主義協(xié)商民主制度體系，其中， 政黨協(xié)商列首位。中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行） （簡(jiǎn)稱 條例）

3、 將“參加中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商”明確為民主黨派一項(xiàng)新的基本職能。 中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)孫春蘭在 求是 上撰文， 強(qiáng)調(diào)政黨協(xié)商“在社會(huì)主義協(xié)商民主的多種形式中處于首要地位” 。2015 年 10 月，關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)（簡(jiǎn)稱實(shí)施意見(jiàn)）經(jīng)中共中央同意，由中辦印發(fā)。實(shí)施意見(jiàn)對(duì)新形勢(shì)下推進(jìn)政黨協(xié)商作出了系統(tǒng)性設(shè)計(jì)，明確了指導(dǎo)思想和重要意義，規(guī)范了內(nèi)容、形式、 程序和保障機(jī)制，并就如何加強(qiáng)和完善中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)政黨協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)提出了要求，為深入推進(jìn)政黨協(xié)商提供了重要的制度規(guī)范和保障。實(shí)施意見(jiàn)指出， 政黨協(xié)商是中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派基于共同的政治目標(biāo)，就黨和國(guó)家重大方針政策和重要事務(wù)，在決策之前和決策實(shí)施之

4、中，直接進(jìn)行政治協(xié)商的重要民主形式。 它是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要內(nèi)容，是社會(huì)主義協(xié)商民主體系的重要組成部分，是中國(guó)共產(chǎn)黨提高執(zhí)政能力的重要途徑。加強(qiáng)政黨協(xié)商，對(duì)于推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)、完善中國(guó)特色政黨制度具有重大意義?？梢哉f(shuō)，意見(jiàn)和實(shí)施意見(jiàn)基本解決了中國(guó)政黨協(xié)商的頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題，但并不是說(shuō)這兩個(gè)文件頒布了，政黨協(xié)商實(shí)施和發(fā)展中一切問(wèn)題都解決了。恰恰相反，意見(jiàn)和實(shí)施意見(jiàn)的頒布實(shí)施，提出了更多需要在理論層面進(jìn)行思考的問(wèn)題，提供了更多可以在實(shí)踐層面進(jìn)行探索的空間。尤其是當(dāng)我們將政黨協(xié)商至于國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的視野下進(jìn)行觀察和把握時(shí)，協(xié)商主體的邊界、政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商

5、的程序銜接、政黨協(xié)商統(tǒng)戰(zhàn)功能的開(kāi)發(fā)、政黨協(xié)商向基層的延伸與輻射、民主黨派協(xié)商主動(dòng)性的發(fā)揮以及政黨協(xié)商能力的建設(shè)等問(wèn)題就都實(shí)實(shí)在在擺到了面前。一、政黨協(xié)商主體的邊界問(wèn)題由于歷史原因，實(shí)踐中政黨協(xié)商的參加主體除中國(guó)共產(chǎn)黨和民主黨派外，往往還包括無(wú)黨派人士和工商聯(lián)，這已基本形成一種政治慣例。事實(shí)上，對(duì)這一慣例，中共文件中的相關(guān)表述經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展演變的過(guò)程。1989 年頒布的中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)（簡(jiǎn)稱1989 年 14 號(hào)文件） 規(guī)定，政黨協(xié)商的參加者是中共主要領(lǐng)導(dǎo)人、民主黨派主要領(lǐng)導(dǎo)人和無(wú)黨派代表人士，并非提及工商聯(lián)。2005 年頒布的中共中央關(guān)于進(jìn)一步

6、加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)（簡(jiǎn)稱 2005 年 5 號(hào)文件）基本沿用了1989 年 14 號(hào)文件的表述。2010 年中共中央辦公廳印發(fā)的關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范省、自治區(qū)、直轄市黨委同民主黨派、無(wú)黨派人士政治協(xié)商的意見(jiàn)（簡(jiǎn)稱中辦2010 年 7 號(hào)文件）規(guī)定，“召開(kāi)民主協(xié)商會(huì)、座談會(huì)、情況通報(bào)會(huì)等，應(yīng)邀請(qǐng)工商聯(lián)省級(jí)組織主要負(fù)責(zé)同志參加”。 2015 年意見(jiàn)規(guī)定，“無(wú)黨派人士是政治協(xié)商的重要組成部分，工商聯(lián)是具有統(tǒng)戰(zhàn)性的人民團(tuán)體和民間商會(huì)，有關(guān)部門(mén)要為無(wú)黨派人士和工商聯(lián)參加協(xié)商做好聯(lián)絡(luò)服務(wù)。”條例規(guī)定： “政黨協(xié)商是中國(guó)共產(chǎn)黨同民主黨派的政治協(xié)商”；“無(wú)黨派人士可以參照民主黨派履

7、行職能”；“工商聯(lián)參加政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督的具體內(nèi)容和形式參照本條例第三章 有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。 實(shí)施意見(jiàn)規(guī)定， “無(wú)黨派人士是政治協(xié)商的重要組成部分，參加政黨協(xié)商”； “工商聯(lián)是具有統(tǒng)戰(zhàn)性的人民團(tuán)體和商會(huì)組織，參加政黨協(xié)商”?？陀^看，無(wú)黨派人士和工商聯(lián)參加政黨協(xié)商，有特定的歷史源流和背景。就無(wú)黨派人士而言，從建政之初一直到今天，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)其始終有一個(gè)定位，即無(wú)黨派人士“在形式上沒(méi)有結(jié)成黨派，但實(shí)質(zhì)上是有黨派性的” 。因此，1949 年新政協(xié)召開(kāi)時(shí)，無(wú)黨派民主人士是作為黨派單位參加的。在 1951 年第二次全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議的講話中，李維漢提出：只要有民主黨派參加的地方，就要想到無(wú)黨派分子

8、 。 1989 年 14 號(hào)文件沒(méi)有專門(mén)論及無(wú)黨派人士在中國(guó)政黨制度中的地位和作用問(wèn)題，但2005 年 5 號(hào)文件專門(mén)有一段來(lái)論述這一問(wèn)題， 提出“發(fā)揮無(wú)黨派人士的作用是堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的必然要求”。 條例明確規(guī)定：“無(wú)黨派人士可以參照民主黨派履行職能”。就工商聯(lián)而言，其早期與民建在人事和工作方面有較大重合（合稱“兩會(huì)”） 。 1957 年至 1991 年，全國(guó)工商聯(lián)、民建中央合署辦公，長(zhǎng)達(dá)三十余年 。但應(yīng)該說(shuō)，目前民建與工商聯(lián)盡管從大的方面看，都是聯(lián)系經(jīng)濟(jì)界，但兩者之間的關(guān)系已不是那么密切，人事和工作邊界已逐漸清晰， 民建作為參政黨、工商聯(lián)作為人民團(tuán)體的定性也

9、已非常明確。在這樣的大背景下，將工商聯(lián)作為政黨協(xié)商的參加主體，作為政治慣例有歷史依據(jù)和現(xiàn)實(shí)需要，但在理論和政策層面必須有清晰的認(rèn)識(shí)和區(qū)分，不能有絲毫含糊 。 2000 年，時(shí)任中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)王兆國(guó)在與全國(guó)工商聯(lián)組織負(fù)責(zé)同志的一次談話中就強(qiáng)調(diào)指出，“工商聯(lián)在我們國(guó)家的政治生活中，有參政議政、政治協(xié)商、民主監(jiān)督等職能，但工商聯(lián)不是政黨，不要往政黨上靠，否則將來(lái)會(huì)出現(xiàn)許多問(wèn)題?！?擴(kuò)而言之，統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象范圍廣泛，每個(gè)方面都很重要，但還是應(yīng)分出層次來(lái)。分層次，不是搞親疏遠(yuǎn)近，而是根據(jù)不同對(duì)象的屬性和特點(diǎn)，賦予不同的角色定位和履職空間。在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，治理主體將日益多元，解決每一種主體各司其職、

10、各歸其位將顯得尤為重要。二、政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的程序銜接問(wèn)題現(xiàn)有協(xié)商渠道中，政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商發(fā)育最為成熟，規(guī)范化程度也最高，對(duì)整個(gè)社會(huì)主義協(xié)商民主體系的構(gòu)建和完善發(fā)揮著引領(lǐng)和示范作用。同時(shí)， 這兩種協(xié)商都密切關(guān)聯(lián)著作為我國(guó)基本政治制度的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。從制度設(shè)計(jì)看，兩者既有各自的邊界和規(guī)定性，又相互交融、緊密相連。如何正確把握和處理兩者關(guān)系，從而使這兩種協(xié)商有效銜接、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，是實(shí)踐中必須回答和解決的問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)中兩者關(guān)系面臨的主要問(wèn)題：一是重復(fù)協(xié)商，即同一個(gè)議題分別進(jìn)入政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商，但協(xié)商結(jié)果互不相干，從而降低了協(xié)商效率，造成了資源浪費(fèi)；二是替代協(xié)商，主要表現(xiàn)為

11、以政協(xié)協(xié)商替代政黨協(xié)商，從而矮化了民主黨派作為參政黨在我國(guó)協(xié)商民主體系中的地位和作用，也是政治資源的一種浪費(fèi)。之所以會(huì)出現(xiàn)這些問(wèn)題，除了因?yàn)閮烧叩膮f(xié)商主體有交叉外（政黨協(xié)商的主體也是政協(xié)的參加單位），還因?yàn)閮烧叩膮f(xié)商內(nèi)容雖有邊界，但也有重合。實(shí)施意見(jiàn)規(guī)定，政黨協(xié)商的內(nèi)容主要包括：中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)和地方各級(jí)代表大會(huì)、中央和地方各級(jí)黨委的有關(guān)重要文件；憲法的修改建議，有關(guān)重要法律的制定、修改建議，有關(guān)重要地方性法規(guī)的制定、修改建議；人大常委會(huì)、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子成員和人民法院院長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)建議人選；關(guān)系統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作的重大問(wèn)題；國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃以及年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況；關(guān)系

12、改革發(fā)展穩(wěn)定等重要問(wèn)題；其他需要協(xié)商的重要問(wèn)題。關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)規(guī)定，政協(xié)協(xié)商的主要內(nèi)容是：國(guó)家大政方針和地方的重要舉措以及政治、經(jīng)濟(jì)、 文化和社會(huì)生活中的重要問(wèn)題， 各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務(wù)，政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)，以及有關(guān)愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問(wèn)題等。對(duì)于政協(xié)協(xié)商的主要內(nèi)容，1995 年全國(guó)政協(xié)制定的關(guān)于政治協(xié)商、參政議政的規(guī)定中有更細(xì)化的規(guī)定：國(guó)家在社會(huì)主義物質(zhì)文明建設(shè)、社會(huì)主義精神文明建設(shè)、社會(huì)主義民主法制建設(shè)和改革開(kāi)放中的重要方針政策及重要部署，政府工作報(bào)告， 國(guó)家財(cái)政預(yù)算，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，國(guó)家政治生活方面的重大事項(xiàng)，國(guó)家的重要法律草案，中共中央提出的

13、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人人選，國(guó)家省級(jí)行政區(qū)劃的變動(dòng)，外交方面的重要方針政策， 關(guān)于統(tǒng)一祖國(guó)的重要方針政策，群眾生活的重大問(wèn)題，各黨派之間的共同性事務(wù)，政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)以及有關(guān)愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問(wèn)題。根據(jù)文件規(guī)定以及實(shí)踐情況，政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商的內(nèi)容中，有部分是重合的，如有關(guān)重要文件、重要法律法規(guī)制定修改建議或草案、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃、政府工作報(bào)告、統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作的重大問(wèn)題等。 針對(duì)這部分共同的協(xié)商內(nèi)容，應(yīng)通過(guò)一定的程序設(shè)計(jì)，解決兩種協(xié)商的相互銜接問(wèn)題。建議在制定年度協(xié)商計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)將政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商統(tǒng)籌起來(lái)綜合考慮、科學(xué)安排，在 具體參加協(xié)商的人員確定、時(shí)間節(jié)點(diǎn)的選擇把握等方面作適當(dāng)

14、調(diào)整。參加政黨協(xié)商的人選，以各民主黨派、工商聯(lián)主要負(fù)責(zé)人以及無(wú)黨派代表人士為宜，這既體現(xiàn)政黨協(xié)商的高層性特點(diǎn)，又體現(xiàn)政黨協(xié)商的嚴(yán)肅鄭重。參加政協(xié)協(xié)商的人選，只要其獲得了本黨派的授權(quán)，能夠代表本黨派集體意愿，具體人選身份可不必作過(guò)多限定。在時(shí)間節(jié)點(diǎn)的安排上，政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商也應(yīng)有意識(shí)地錯(cuò)開(kāi) 。三、政黨協(xié)商的統(tǒng)戰(zhàn)功能開(kāi)發(fā)問(wèn)題政黨協(xié)商作為一種統(tǒng)戰(zhàn)機(jī)制，發(fā)揮了多重功能：一是決策咨詢功能。民主黨派主要由不同界別的知識(shí)精英構(gòu)成，人才密度高。各黨派基于界別分工和對(duì)特定政策問(wèn)題的長(zhǎng)期關(guān)注，在一些政策領(lǐng)域形成了相對(duì)優(yōu)勢(shì)。此外， 立場(chǎng)的超脫性也有利于民主黨派擺脫部門(mén)利益影響，從更客觀的角度發(fā)現(xiàn)一些當(dāng)事人不易發(fā)現(xiàn)

15、的問(wèn)題，提出獨(dú)到的解決問(wèn)題的辦法。正如鄧小平當(dāng)年所指出的： “共產(chǎn)黨從一個(gè)角度看問(wèn)題， 民主黨派就可以從另一個(gè)角度來(lái)看問(wèn)題，出主意。這樣，反映的問(wèn)題更多，處理問(wèn)題會(huì)更全面，制定的方針政策會(huì)更加恰當(dāng)，即使發(fā)生了問(wèn)題也比較容易糾正?！?這些特點(diǎn)使政黨協(xié)商對(duì)執(zhí)政黨和政府的科學(xué)決策，能起到積極的推動(dòng)作用。二是民主監(jiān)督功能。黨際互相監(jiān)督，并主要由參政黨監(jiān)督執(zhí)政黨，是建國(guó)之初保留民主黨派一個(gè)非常重要的考慮，是具有中國(guó)特色的一種政治平衡機(jī)制。政黨協(xié)商的過(guò)程，本身就包含著對(duì)執(zhí)政黨和政府決策的糾偏防錯(cuò)功能。三是利益代表功能。各民主黨派具有較廣泛的代表性，他們有各自特定的聯(lián)系對(duì)象，反映和代表著特定群體的利益。這部

16、分人的利益是社會(huì)整體利益的組成部分，通過(guò)政黨協(xié)商將這部分人的利益訴求反映出來(lái)，有利于執(zhí)政統(tǒng)戰(zhàn)黨和政府更全面了解社會(huì)利益結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)利益的最佳整合。工作說(shuō)到底是做人的工作，它的主要任務(wù)是爭(zhēng)取人心、團(tuán)結(jié)社會(huì)，同。政黨協(xié)商的過(guò)程，就是執(zhí)政黨與參政黨就重大問(wèn)題進(jìn)行討論、程。從實(shí)際情況看，政黨協(xié)商的決策咨詢功能受到了較多關(guān)注，從根本上說(shuō)，就是構(gòu)建認(rèn)求同存異、達(dá)成共識(shí)的過(guò)實(shí)踐中也做得較好一些，與之相比，民主監(jiān)督、利益代表和認(rèn)同構(gòu)建等功能的發(fā)揮，還有較大開(kāi)發(fā)空間。目前，各級(jí)統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)都在熱議和探索推進(jìn)民主黨派智庫(kù)建設(shè)。推進(jìn)民主黨派智庫(kù)建設(shè)，毫無(wú)疑問(wèn)是新形勢(shì)下提升民主黨派協(xié)商能力和水平的重要途徑。但筆者認(rèn)為

17、，要慎提“民主黨派往智庫(kù)方向轉(zhuǎn)”（一些統(tǒng)戰(zhàn)干部、黨派領(lǐng)導(dǎo)和專家學(xué)者已開(kāi)始熱衷于這樣一個(gè)提法）。 民主黨派內(nèi)有大 量專業(yè)人才，可以發(fā)揮一定的智庫(kù)作用。但與專業(yè)智庫(kù)不同，民主黨派通過(guò)參加政黨協(xié)商，不僅要發(fā)揮決策咨詢作用，而且還要發(fā)揮民主監(jiān)督、利益代表和認(rèn)同建構(gòu)作用，并最終要服務(wù)于統(tǒng)一戰(zhàn)線凝聚人心、匯聚力量的主要任務(wù)，而這是專業(yè)智庫(kù)無(wú)法替代的。事實(shí)上，如果說(shuō)政黨協(xié)商只是發(fā)揮咨政功能，那么在國(guó)家大力推進(jìn)智庫(kù)建設(shè)的背景下，民主黨派的空間將可能被大大擠壓。更好發(fā)揮政黨協(xié)商的民主監(jiān)督、利益代表和認(rèn)同建構(gòu)等功能，一個(gè)非常重要的途徑是逐步提升政黨協(xié)商的透明度。從民主監(jiān)督角度看，公開(kāi)透明既是監(jiān)督的條件，其本身就是

18、一種重要的監(jiān)督；從利益代表和認(rèn)同建構(gòu)角度看，公開(kāi)協(xié)商過(guò)程與結(jié)果有助于公眾尤其是各黨派所聯(lián)系群眾了解民主黨派的政策主張及這些政策主張是否體現(xiàn)和表達(dá)了自己的愿望和訴求。目前政黨協(xié)商的透明度很低，媒體的報(bào)道形式比較單一，傳遞的信息量很少，各政黨在協(xié)商過(guò)程中提出了哪些具體的主張、意見(jiàn)和建議，在報(bào)道中很少涉及，給老百姓的感覺(jué)就是“走過(guò)場(chǎng)”而已。 應(yīng)加大對(duì)政黨協(xié)商的宣傳力度，將政黨協(xié)商的過(guò)程置于公眾的關(guān)注和監(jiān)督之下。這反過(guò)來(lái)會(huì)對(duì)執(zhí)政黨和參政黨都形成一種倒逼機(jī)制：因?yàn)閰f(xié)商過(guò)程和結(jié)果是要公開(kāi)的，那么從參政黨的角度就會(huì)去認(rèn)真考慮如何提高自身的協(xié)商能力和建言獻(xiàn)策的質(zhì)量，從執(zhí)政黨的角度就會(huì)去思考如何提高在協(xié)商過(guò)程中

19、的領(lǐng)導(dǎo)水平。四、政黨協(xié)商向基層延伸與輻射的問(wèn)題根據(jù)現(xiàn)有文件，政黨協(xié)商實(shí)施的層級(jí)主要是在中高層，即中央、省、市三級(jí)。文件沒(méi)有對(duì)縣級(jí)及縣級(jí)以下的政黨協(xié)商作出規(guī)定 。 這與當(dāng)前多黨合作制度在縱向上的基本格局尤其是民主黨派組織建設(shè)的現(xiàn)狀是相吻合的。但這并不代表政黨協(xié)商在基層沒(méi)有實(shí)施的空間和可能。 事實(shí)上， 由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡及歷史因素影響，多黨合作在各地也呈現(xiàn)出不平衡的發(fā)展態(tài)勢(shì)。同樣是地級(jí)市，一些市的民主黨派地方組織比較健全，一些市則可能只有兩三個(gè)地方組織；在縣級(jí)，總體上民主黨派的地方組織不健全，但也有一些縣（市、區(qū)）建有 3 個(gè)或 3 個(gè)以上民主黨派地方組織（一些地方還推動(dòng)成立基層委員會(huì)，并

20、視同地方組織對(duì)待）。如東部某省現(xiàn)有41 個(gè)民主黨派縣級(jí)地方組織，覆蓋了90 個(gè)縣（市、區(qū)）中的22 個(gè)。基本健全的民主黨派地方組織建制是實(shí)施政黨協(xié)商的前提條件。因此， 一方面要支持民主黨派加強(qiáng)市級(jí)組織建設(shè)11 ，另一方面要允許和鼓勵(lì)有條件的縣（市、區(qū)）結(jié)合實(shí)際開(kāi)展政黨協(xié)商 12 。同時(shí)，要推動(dòng)政黨協(xié)商實(shí)施的效應(yīng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)、企事業(yè)單位等基層空間輻射， 通過(guò)協(xié)作共建等形式全面帶動(dòng)中共基層黨組織與民主黨派基層組織合作共事、相互促進(jìn)。具體實(shí)踐中，有的地方稱為“協(xié)作共建”， 有的地方稱為“合作共建”， 也有的地方稱為“結(jié)對(duì)共建”。 共建的一方為中共黨組織，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、街道黨工委、社區(qū)黨組織

21、或企事業(yè)單位黨組織；另一方為民主黨派組織，主要是民主黨派基層組織和縣級(jí)地方組織；一般會(huì)以協(xié)議的方式規(guī)定共建的形式和內(nèi)容，并明確雙方的職責(zé)義務(wù)。協(xié)作共建以前也有，但以往主要是作為民主黨派開(kāi)展社會(huì)服務(wù)的一種形式，而社會(huì)主義協(xié)商民主全面推進(jìn)新形勢(shì)下開(kāi)展的協(xié)作共建，逐步與基層協(xié)商相互聯(lián)結(jié)。在該模式中，民主黨派所扮演的角色不僅僅是協(xié)商參與者， 同時(shí)也是基層公共事務(wù)的合作共治者。盡管這并非嚴(yán)格意義上的政黨協(xié)商，但對(duì)于更好發(fā)揮民主黨派的積極作用，夯實(shí)多黨合作的社會(huì)基礎(chǔ)，體現(xiàn)多黨合作的制度效能，同樣具有重要意義。例如， 寧波北侖區(qū)積極探索推動(dòng)多黨合作在基層的創(chuàng)新實(shí)踐，全面開(kāi)展中共基層組織與民主黨派基層組織協(xié)作

22、共建工作，推動(dòng)全區(qū)9 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委及19 個(gè)社區(qū)黨組織與7 個(gè)民主黨派18 個(gè)（總）支部全面結(jié)成共建對(duì)子，并將“協(xié)作共建”納入全區(qū)黨建和基層協(xié)商民主建設(shè)重要內(nèi)容，建立完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和社區(qū)協(xié)商議事制度，支持和推動(dòng)全區(qū)民主黨派基層組織及其成員共商民生大事，共管區(qū)域要?jiǎng)?wù)，共推合作項(xiàng)目，共解基層難題。再如， 杭州下城區(qū)7 個(gè)民主黨派基層組織分別與7 個(gè)街道簽訂合作共建協(xié)議，明確各街道、社區(qū)在重大決策出臺(tái)前征求社會(huì)意見(jiàn)建議時(shí)，在召開(kāi)各類議事會(huì)、懇談會(huì)前，要邀請(qǐng)共建黨派團(tuán)體的負(fù)責(zé)人和有專長(zhǎng)的成員參加會(huì)議，共同參與街道民主決策；同時(shí)還規(guī)定共建街道聘請(qǐng)黨派團(tuán)體成員擔(dān)任工作監(jiān)督員，協(xié)助街道、部門(mén)和

23、社區(qū)及時(shí)查找和發(fā)現(xiàn)工作中的缺漏和問(wèn)題。五、民主黨派參與政黨協(xié)商的主動(dòng)性問(wèn)題實(shí)踐中的政黨協(xié)商，大多數(shù)情況下是民主黨派圍繞中共出的題目提意見(jiàn)建議。但從制度設(shè)計(jì)看，民主黨派是可以主動(dòng)發(fā)起協(xié)商甚至主動(dòng)設(shè)置議程的。尤其是書(shū)面協(xié)商（即通常所說(shuō)的“直通車”） 、 調(diào)研協(xié)商和約談協(xié)商這三種形式大大拓展了參政黨主動(dòng)協(xié)商的空間，值得特別關(guān)注?！爸蓖ㄜ嚒痹缫呀?jīng)是中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派之間的傳統(tǒng)， 也是實(shí)踐中運(yùn)用最多的。實(shí)踐也充分證明，民主黨派通過(guò)“直通車”渠道可以對(duì)公共政策制定產(chǎn)生重要影響。 比如， 2005年 2 月 28 日，時(shí)任民建中央主席成思危以親筆信方式向胡錦濤總書(shū)記建言，隨信報(bào)送民建中央對(duì)我國(guó)外匯儲(chǔ)備激

24、增的幾點(diǎn)分析和建議的報(bào)告，受到胡錦濤總書(shū)記高度重視，并作了批示。當(dāng)年4 月， 人民銀行將此信以內(nèi)部材料傳閱至處級(jí)干部，高度重視這一問(wèn)題。2006年 10 月，成思危又以親筆信方式向溫家寶總理建言（對(duì)管好和用好我國(guó)巨額外匯儲(chǔ)備的建議），隨后中央統(tǒng)戰(zhàn)部將該建議呈送胡錦濤總書(shū)記，受到高度重視，胡錦濤總書(shū)記和溫家寶總理都作了批示。在2008 年初全國(guó)政協(xié)召開(kāi)的記者招待會(huì)上，時(shí)任民盟中央主席蔣樹(shù)聲也指出，在過(guò)去五年里，民盟中央曾經(jīng)有22 封寫(xiě)給中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)的政策建議信，都得到了批復(fù)，很多項(xiàng)目得到了落實(shí)。調(diào)研協(xié)商作為政黨協(xié)商的新形式，2015 年意見(jiàn)中首次予以了規(guī)定。但事實(shí)上，在意見(jiàn)頒布之前，中央統(tǒng)戰(zhàn)

25、部已于2014 年 5 月 9 日、 6 月 20 日先后兩次組織召開(kāi)過(guò)黨外人士專題調(diào)研座談會(huì)，兩次會(huì)議均由分管統(tǒng)戰(zhàn)工作的中共中央政治局常委、全國(guó)政協(xié)主席俞正聲主持。意見(jiàn)頒布當(dāng)年，俞正聲先后主持召開(kāi)了兩次調(diào)研協(xié)商座談會(huì)。之所以說(shuō)調(diào)研協(xié)商賦予了民主黨派參與政黨協(xié)商的主動(dòng)性，是因?yàn)檫@種協(xié)商形式具有一些新的特點(diǎn)和元素： 從參與對(duì)象看，會(huì)議邀請(qǐng)中央有關(guān)實(shí)際工作部門(mén)負(fù)責(zé)人參加交流互動(dòng)，使協(xié)商更有針對(duì)性， 成果轉(zhuǎn)化渠道更加順暢；從協(xié)商內(nèi)容看，主要是就民主黨派專題調(diào)研的情況進(jìn)行交流協(xié)商（往往與各民主黨派的年度“大調(diào)研”相結(jié)合） ，更能體現(xiàn)各民主黨派的特色和優(yōu)勢(shì)，或者說(shuō)，民主黨派不是簡(jiǎn)單按照題目“答題”，也可

26、以自己“出題”。約談協(xié)商包含了兩個(gè)方面，一方面是中共可以約談黨派（主要指小范圍談心會(huì)這種形式） ， 另一方面是黨派可以約談中共。而后者實(shí)際上是給民主黨派設(shè)置協(xié)商議程留了一個(gè)口子， 即民主黨派如果發(fā)現(xiàn)中共黨委和政府可能還沒(méi)有關(guān)注到的一些重要問(wèn)題或動(dòng)向，可以主動(dòng)發(fā)起協(xié)商。1989 年 14 號(hào)文件就規(guī)定，各民主黨派和無(wú)黨派人士“可約請(qǐng)中共中央負(fù)責(zé)人交談”，但實(shí)踐中民主黨派極少運(yùn)用這種形式?？赡苷怯捎谶@個(gè)原因， 2005 年 5 號(hào)文件沒(méi)有對(duì)黨派約談中共這種形式進(jìn)行專門(mén)規(guī)定。2015 年 3 號(hào)文件重新提出了這種形式，并在實(shí)施意見(jiàn)中對(duì)這種形式的適用范圍和程序作出了原則性規(guī)定： “民主黨派中央主要負(fù)

27、責(zé)同志可約請(qǐng)中共中央負(fù)責(zé)同志個(gè)別交談，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及參政黨自身建設(shè)等重要問(wèn)題反映情況、溝通思想”； “民主黨派中央主要負(fù)責(zé)同志提出的約談， 可由中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部報(bào)中共中央，并協(xié)助中共中央辦公廳落實(shí)”。 可見(jiàn)，這些規(guī)定仍是非?；\統(tǒng)的，下一步應(yīng)認(rèn)真研究和積極探索民主黨派主要負(fù)責(zé)同志發(fā)起約談的制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐形態(tài)，使這種能很好體現(xiàn)民主黨派主動(dòng)性的協(xié)商形式能真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。六、政黨協(xié)商能力建設(shè)問(wèn)題作為協(xié)商主體，中國(guó)共產(chǎn)黨和民主黨派都面臨提升協(xié)商能力的問(wèn)題。對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨而言，重點(diǎn)是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的政黨協(xié)商意識(shí)，熟悉政黨協(xié)商方法，總結(jié)政黨協(xié)商經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)政黨協(xié)商實(shí)踐。對(duì)民主黨派而言，重點(diǎn)是通過(guò)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和

28、人才隊(duì)伍建設(shè)，提高履職能力和協(xié)商水平。政黨協(xié)商能否轉(zhuǎn)化成高質(zhì)量的治理資源，一個(gè)很重要的關(guān)鍵點(diǎn)在于民主黨派能否主動(dòng)地參與協(xié)商以及能否提高協(xié)商的能力和水平。民主黨派參與政黨協(xié)商不僅需要有戰(zhàn)略眼光和合作精神，更需要掌握與政黨協(xié)商相關(guān)的專業(yè)知識(shí)以及一定的協(xié)商方法和溝通技巧。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，政黨協(xié)商地位的凸顯，為民主黨派更好發(fā)揮作用提供了重要機(jī)遇，也提出了更高要求，帶來(lái)了更大壓力。面對(duì)擁有豐富的人才資源、知識(shí)資源、信息資源、財(cái)政資源和治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)的中國(guó)共產(chǎn)黨，民主黨派的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)尤其是人才和智力優(yōu)勢(shì)面臨現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。因此， 支持民主黨派加強(qiáng)協(xié)商能力建設(shè)顯得尤為必要和迫切。首先， 要支持民主黨派切實(shí)提高協(xié)商建言的專業(yè)化

29、水平。專業(yè)化不是學(xué)術(shù)化，也不是專職化， 而是強(qiáng)調(diào)用專業(yè)的知識(shí)、精神和方法研究特定政策問(wèn)題13 。其次， 要支持民主黨派充分發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)。政黨協(xié)商的參與者一般是民主黨派的負(fù)責(zé)人，但其所提意見(jiàn)建議應(yīng)是本黨派意志的集中與智慧的結(jié)晶。因此，在協(xié)商前，應(yīng)在黨內(nèi)進(jìn)行充分討論，做到集思廣益，進(jìn)而形成能代表黨派組織的意見(jiàn)建議。再次， 要支持民主黨派在特定政策領(lǐng)域形成相對(duì)優(yōu)勢(shì)。在協(xié)商議題非常廣泛而民主黨派的資源和能力相對(duì)有限的條件下，在與中共的合作與協(xié)商中， 要更好凸顯八個(gè)民主黨派作為一個(gè)整體的作用，而具體到每個(gè)黨派，則應(yīng)依托各自的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和人才優(yōu)勢(shì)選擇特色領(lǐng)域和優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，以此獲得話語(yǔ)權(quán)，形成政策影響力。最后，

30、要支持民主黨派開(kāi)放辦黨、整合資源、借助外力。要整合黨際資源開(kāi)展聯(lián)合攻關(guān)、借助智庫(kù)力量推進(jìn)參政議政、借助社會(huì)組織延展黨派手臂、借助媒體形式拓寬信息渠道，從而真正構(gòu)筑起開(kāi)放的工作平臺(tái)。當(dāng)前， 應(yīng)重點(diǎn)研究和探索加強(qiáng)民主黨派智庫(kù)建設(shè)的有效途徑和運(yùn)行機(jī)制。孫春蘭部長(zhǎng)提出，“要建立具有民主黨派特色的智庫(kù)”。 實(shí)施意見(jiàn)強(qiáng)調(diào)，要“支持民主黨派密切與黨政有關(guān)部門(mén)、人民團(tuán)體、高等學(xué)校、科研院所的聯(lián)系，完善民主黨派參政議政工作機(jī)制，建立具有自身特色、服務(wù)參政議政的智庫(kù)”。 新形勢(shì)下加強(qiáng)民主黨派智庫(kù)建設(shè)，一方面要注重體現(xiàn)黨派特色（包括界別特色和參政議政特色），另一方面要注重以統(tǒng)戰(zhàn)的方式建設(shè)民主黨派智庫(kù)，在調(diào)動(dòng)黨派成員

31、積極性、盤(pán)活“存量”的基礎(chǔ)上， 積極探索吸納和整合黨派外力量和智慧以提高建言獻(xiàn)策質(zhì)量和水平的有效機(jī)制。事實(shí)上，近年來(lái)， 各民主黨派在實(shí)踐中也在不斷探索如何在整合黨內(nèi)資源的基礎(chǔ)上，吸納黨派外的力量和智慧，進(jìn)而提高建言獻(xiàn)策的質(zhì)量和水平。2008 年，“民進(jìn)中央 - 上海社會(huì)科學(xué)院合作中心”成立，開(kāi)了民主黨派中央與社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)（智庫(kù)）合作的先河。2010 年，民進(jìn)中央與北師大共建中國(guó)教育政策研究院，力圖將其打造成為中國(guó)教育政策研究與咨詢的國(guó)家智庫(kù)。2014 年，民主黨派中央與智庫(kù)的合作迎來(lái)一個(gè)小高峰：民革中央與上海師范大學(xué)聯(lián)合成立“協(xié)商民主與公共政策研究中心”； 九三學(xué)社中央與中國(guó)人民大學(xué)簽署合

32、作協(xié)議，共同推進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)引用， 開(kāi)展輿情分析支持議政建言，并共同建設(shè)公共政策研究中心；農(nóng)工黨中央與中國(guó)社科院研究生院簽署框架協(xié)議，共同推動(dòng)人才聯(lián)合培養(yǎng)戰(zhàn)略合作；民盟中央成立國(guó)情研究中心，與國(guó)土資源部、商務(wù)部等部委以及上海社科院、中國(guó)教育科學(xué)研究院、中國(guó)旅游研究院等科研機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系。2016 年，民革中央推動(dòng)首批國(guó)家高端智庫(kù)武漢大學(xué)國(guó)際法研究所智庫(kù)成立。實(shí)踐證明，面對(duì)作為新興的咨政建言、政治參與、意見(jiàn)表達(dá)通道的新型智庫(kù)、社會(huì)組織和新媒體，民主黨派如不能有效應(yīng)對(duì)就可能成為其參政議政的“挑戰(zhàn)者”甚至“替代者”，但如能善加利用則可以成為其提升協(xié)商能力的重要資源。綜上，新形勢(shì)下推進(jìn)政黨協(xié)商實(shí)施，應(yīng)在切實(shí)貫徹意見(jiàn)和實(shí)施意見(jiàn)的同時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注和深入研究政黨協(xié)商發(fā)展中一些深層性、趨勢(shì)性問(wèn)題：主體界定須兼顧政治慣例與理論邏輯；加強(qiáng)政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的程序銜接；開(kāi)發(fā)政黨協(xié)商的統(tǒng)戰(zhàn)功能；推動(dòng)政黨協(xié)商由中高層向基層延伸與輻射；發(fā)揮民主黨派參與政黨協(xié)商的主動(dòng)性；加強(qiáng)各政黨尤其是民主黨派的協(xié)商能力建設(shè)。注釋： 孫春蘭：著力推動(dòng)政黨協(xié)商深入開(kāi)展，求是2015年第 11 期。 條例第三章即“民主黨派和無(wú)黨派人士工作”。 周恩來(lái)統(tǒng)一戰(zhàn)線文選，人民出版社1984 年版，第125 頁(yè)。 中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部研究室編：歷次全國(guó)統(tǒng)