1、主 講 人山東財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師 趙 英 林行政事業(yè)單位內(nèi)部控制十二講之三第三講：控制活動 這一講仍然屬于理論部分，只不過它是內(nèi)部控制專業(yè)理論，完全屬于內(nèi)部控制特有的理論范疇。 學(xué)習(xí)這一講的目的：使同學(xué)們明確行政事業(yè)單位內(nèi)部控制整個過程都包括哪些程序，采用哪些技術(shù)手段進行控制的。前面講過內(nèi)部控制要實現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)，要實現(xiàn)目標(biāo)，用什么手段，經(jīng)過哪些步驟，為下步學(xué)習(xí)、理解打下基礎(chǔ)，否則會有聽不懂之處。這就是本講要解決的問題。 本講主要內(nèi)容有三個大問題： 第一個大問題：控制活動概念 第二個大問題：控制原理 第三個大問題：控制形式（手段） 第一個大問題：控制活動概念 控制活動概念這部分內(nèi)容

2、非常抽象，不太好理解，但請同學(xué)們注意，理解不好，對下面學(xué)習(xí)有影響。 本部分講述三個大問題： 一、控制活動的概念及分類 二、控制活動的設(shè)計原則 三、控制活動實施的措施 一、控制活動的概念與分類 （一）控制活動的概念 控制活動是指有助于領(lǐng)導(dǎo)層的指令得以執(zhí)行的政策和程序，包括與授權(quán)、業(yè)績評價、信息處理、實物控制和職責(zé)分離等相關(guān)的活動。 定義中的政策是決策制定的廣義指南，它將目標(biāo)制定與目標(biāo)實施相聯(lián)結(jié)，單位通過制定政策來確保公司的各種決策與行動有助于行政事業(yè)單位使命、目標(biāo)和任務(wù)的實現(xiàn)。 通俗的說，就是應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么，確保本單位的使命、目標(biāo)和任務(wù)實現(xiàn)。 定義中所說的程序，有時也稱為操作規(guī)程。它詳

3、細描述完成某一特定任務(wù)或工作的一系列步驟或技術(shù)，通常用來描述業(yè)務(wù)活動必須執(zhí)行的各種操作動作。 行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)要實現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，必須統(tǒng)一單位全員的步調(diào)，規(guī)定任務(wù)，這就必須發(fā)布指令，要求下級貫徹執(zhí)行。為確保這些指令不折不扣地執(zhí)行，就要有控制活動。 整個業(yè)務(wù)活動過程中，大量的是控制活動。因為控制是管理的基本職能，或者說手段，嚴格意義上說來，管理的本身絕大多數(shù)是控制活動，只不過它是高級的控制活動而已。 在現(xiàn)階段的生產(chǎn)力水平條件下，人的覺悟和認識水平下，沒有控制是根本達不到完成任務(wù)、實現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的目的。 （二）控制活動的分類 任何學(xué)科都要分類 ，目的就是便于研究、識別、管理。我們對控制活動分類，目的也是

4、如此。 控制活動分類方法很多，主要有以下四種： 其一，按控制活動相關(guān)目標(biāo)分類，可以分為4類： 1.戰(zhàn)略目標(biāo)控制活動。即確保長遠戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)的控制活動； 2.營運目標(biāo)控制。即確保業(yè)務(wù)活動效率和效果的控制活動； 3.財務(wù)報告控制活動。即確保財務(wù)報告真實、可靠地控制活動； 4.合規(guī)性控制活動。即確保行政事業(yè)單位遵守法律、法規(guī)、規(guī)章制度的控制活動。但有時具體到某一特定控制活動，既是營運目標(biāo)控制活動，又是合規(guī)性控制活動，同時還是財務(wù)報告控制活動。 其二，按控制層次分類，可以分為以下2類： 1.全單位層面的控制活動。指領(lǐng)導(dǎo)層為整個內(nèi)部控制而設(shè)的，如環(huán)境控制、風(fēng)險評估流程、經(jīng)濟活動分析、內(nèi)部審計等等； 2.

5、具體業(yè)務(wù)層面的控制活動。指直接作用于業(yè)務(wù)的具體控制，如授權(quán)、審批、審核、復(fù)核等等。 其三，按控制活動作用分類，可以分為以下2類： 1.預(yù)防性控制。指為防止錯誤及違法事件發(fā)生，或盡量減少這些事件發(fā)生的控制活動； 2.偵察性控制。指為及時查明已發(fā)生的錯誤及非法事件，或提高發(fā)現(xiàn)錯誤和非法事件能力所采取的控制活動。 其四，按控制方式分類，可以分為以下10類： 1.授權(quán)控制；2.審批控制；3.職責(zé)分工控制；4.預(yù)算控制； 5.財產(chǎn)保護控制；6.會計系統(tǒng)控制；7.內(nèi)部報告控制； 8.經(jīng)濟活動分析；9.績效考評；10.信息技術(shù)控制。 這10類是重點，我們下面就以此分類講述。 分類雖然不是重要部分，但必須牢記

6、，否則就難以識別控制活動，更談不上實施了。 二、控制活動的設(shè)計原則 行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)活動整個過程到處充滿控制活動，但在設(shè)計控制活動時，不能為控制而控制，也不能僅認為應(yīng)該控制的就去控制，這里需要堅持一個原則，那就是內(nèi)部控制活動的設(shè)計必須以本單位目標(biāo)為出發(fā)點和歸宿點，控制活動最終是為了實現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。不管做什么，決不能忘記和脫離目標(biāo)。 根據(jù)事項識別和風(fēng)險評估的結(jié)果，結(jié)合本單位的實際情況采取風(fēng)險應(yīng)對策略，綜合運用各種措施，對一切活動進行控制，目的就是合理保證將剩余風(fēng)險控制在可接受水平之內(nèi)。 剩余風(fēng)險是指采取控制措施之后，仍可能發(fā)生的風(fēng)險。 運用控制，并不能保證杜絕風(fēng)險發(fā)生，但可以做到防范風(fēng)險，將風(fēng)險

7、限制在可接受水平內(nèi)，可保證不出現(xiàn)內(nèi)部控制重大缺陷。 三、保證控制活動實施的措施 行政事業(yè)單位實施控制活動，首先要有一定的內(nèi)部控制政策和程序，并確保這些政策和程序得到執(zhí)行，那他就必須有一系列的措施，縱觀全世界的內(nèi)部控制，均有下列保證措施可供借鑒： 1.制定風(fēng)險控制管理辦法； 2.建立定期財務(wù)分析制度； 3.建立編制財務(wù)報告流程； 4.建立風(fēng)險控制檔案； 5.確認關(guān)鍵控制點； 6.不斷完善內(nèi)部控制制度體系。 第二個大問題：控制原理 控制是管理的基本職能，內(nèi)部控制原理是根據(jù)“控制論”的基本思想引申、發(fā)展而來。 控制論的理論仍然是內(nèi)部控制的理論基礎(chǔ)。 在管理中應(yīng)用控制論的原理，防范風(fēng)險、防范舞弊、減少

8、差錯、提高運營效率和效果。 控制原理圖示如下：內(nèi)部控制的原理和控制循環(huán)建立控制標(biāo)準(zhǔn)確定行為規(guī)范執(zhí)行控制標(biāo)準(zhǔn)（管理過程和審核）差異分析（定期總結(jié)）控制信息的傳遞反饋和糾正1.目標(biāo)2.政策3.計劃執(zhí)行業(yè)績水平投入轉(zhuǎn)換單位產(chǎn)出1.比較業(yè)績與計劃2.比較結(jié)果與計劃3.比較現(xiàn)實與目標(biāo)控制回路反饋回路業(yè)務(wù)活動控制程序 第三個大問題：控制形式（或手段） 控制活動是單位實現(xiàn)其目標(biāo)過程中一個極其重要組成部分。但它不是空談，而是有實際表現(xiàn)形式，或者也叫手段。 這些控制活動具體表現(xiàn)形式，主要的有以下10種：即授權(quán)、審批、職責(zé)分工、預(yù)算（也稱計劃）、財產(chǎn)保護、會計系統(tǒng)控制、內(nèi)部報告、經(jīng)濟活動分析、績效考評、信息技術(shù)控

9、制等。 一、授權(quán)控制 授權(quán)就是上級領(lǐng)導(dǎo)把權(quán)力轉(zhuǎn)授給下級或者部門，得到權(quán)力的個人或部門必須在所授予的權(quán)力范圍內(nèi)審批或下達行動指令。 授權(quán)控制可以保證下級按既定的方針執(zhí)行業(yè)務(wù)，防止濫用權(quán)力，打亂正常的運行秩序。 這里必須明白一個問題，什么叫權(quán)力？ 孫中山認為：“權(quán)力是指行使命令制服群倫的力量”。 管理學(xué)的創(chuàng)始人法約爾認為：“權(quán)力是下達命令的力量以及要求他人服從的權(quán)限”。 我們可以結(jié)論：權(quán)力就是一人或一群人發(fā)令改變其他許多人行為的一種力量。理解權(quán)力要注意3點： 其一，權(quán)力是人與人的關(guān)系，不是人與物的關(guān)系； 其二，權(quán)力所界定的這種人與人是支配與被支配的關(guān)系，任何權(quán)力都有三個要素：領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、以及

10、迫使被領(lǐng)導(dǎo)者服從的社會手段； 其三，權(quán)力既是手段又是目的。人可以把它當(dāng)作達成某種目的或謀取利益的手段，也可以把權(quán)力本身當(dāng)作一種目的，成為一種欲望。 授權(quán)一般有兩種形式：即常規(guī)授權(quán)和特定授權(quán)： 常規(guī)授權(quán)是在管理部門采用政策說明書或者指令，還可以是任命書、崗位責(zé)任制度規(guī)定等形式賦予，得到權(quán)力的單位或個人按所授權(quán)限辦理業(yè)務(wù)。常規(guī)授權(quán)管理中常見，如領(lǐng)導(dǎo)將權(quán)力授予下屬部門，總經(jīng)理將權(quán)力授予副總經(jīng)理、部門經(jīng)理等管理者，經(jīng)理們再任命部門領(lǐng)導(dǎo)，授權(quán)于部門領(lǐng)導(dǎo)。對于一些業(yè)務(wù)，比如單位開支批準(zhǔn)，制度規(guī)定：1000元以下，部門領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)；1000元以上，5000元以下分管副總經(jīng)理批準(zhǔn)；5000元以上，50000元以下

11、總經(jīng)理批準(zhǔn)；50000元以上，100萬元以下經(jīng)理辦公會議批準(zhǔn)。這就是常規(guī)授權(quán)。 特定授權(quán)是只涉及某些經(jīng)濟業(yè)務(wù)，給予某人處理權(quán)。如接待客人只由接待處長批準(zhǔn)；招待費報銷由某一個領(lǐng)導(dǎo)簽字；某些特需緊俏商品按批準(zhǔn)供應(yīng)，領(lǐng)導(dǎo)將批準(zhǔn)權(quán)給予某個部門或個人等。 二、審批控制 審批就是審查批準(zhǔn)的簡稱。這種控制形式往往是與授權(quán)結(jié)合在一起的。審批人一般都是得到了特定授權(quán)。 對于行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動中某些重要的事項或重要財產(chǎn)使用，要設(shè)專門人員進行審查批準(zhǔn)。下級部門或個人在工作之前先提出申請報告，得到授權(quán)的審批人審查批準(zhǔn)，執(zhí)行部門必須按照批準(zhǔn)的范圍、額度進行操作。 審批控制就把某些重大事項和重要財產(chǎn)物資密切監(jiān)視起來，防

12、止執(zhí)行人員濫用職權(quán)。使行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)活動在計劃安排的規(guī)定范圍內(nèi)運行。 這類控制的實例有：單位基本建設(shè)項目審批、業(yè)務(wù)部門的“領(lǐng)料單”、財會部門的“報銷憑證”、人力資源部門的“請、休假報告”、特殊的用款報告等等。 三、職責(zé)分工控制 職責(zé)分工控制要求根據(jù)行政事業(yè)單位管理目標(biāo)和職能職務(wù)，按照科學(xué)、精簡、高效的原則合理設(shè)置職能部門和工作崗位，明確各部門、各崗位的職責(zé)權(quán)限，形成各司其職，各負其責(zé)，便于考核，相互制約的工作機制。 職責(zé)分工控制應(yīng)考慮這么兩個因素：一是單位治理結(jié)構(gòu)與管理體制，涉及總經(jīng)理與其副手的設(shè)置及其相互關(guān)系；二是行政事業(yè)單位的黨政部門設(shè)置及其相互關(guān)系；每類業(yè)務(wù)由哪個部門管理；各個部門之

13、間的管理與信息溝通規(guī)定；對財務(wù)管理來說，就是確定財務(wù)管理的寬度和深度，由此而產(chǎn)生的集權(quán)管理與分權(quán)管理的管理模式。 職責(zé)分工控制一個特別重要的問題是不相容職務(wù)分離，達到內(nèi)部牽制的制衡作用。 什么叫不相容職務(wù)分離呢？ 所謂不相容職務(wù)是指那些如果由一個人管理，既可以弄虛作假，又能夠自己掩飾作弊行為的職務(wù)。 單位必須根據(jù)業(yè)務(wù)實際情況，梳理企業(yè)的不相容職務(wù)，結(jié)合崗位職責(zé)分工，采取分離措施。有條件的企業(yè)，可以借助計算機信息技術(shù)系統(tǒng)，通過權(quán)限設(shè)定，自動實現(xiàn)不相容職務(wù)分離。 一般說來，行政事業(yè)單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)可以分為五個步驟：即授權(quán)、簽發(fā)、核準(zhǔn)、執(zhí)行和記錄，如果每一個步驟由相對獨立的人員或部門實施，就能保證不相

14、容職務(wù)分離。 行政事業(yè)單位中需要分離的不相容職務(wù)一般有: 授權(quán)批準(zhǔn)職務(wù)與執(zhí)行職務(wù)； 業(yè)務(wù)經(jīng)辦職務(wù)與業(yè)務(wù)監(jiān)督職務(wù)； 業(yè)務(wù)經(jīng)辦職務(wù)與會計記錄職務(wù)； 財產(chǎn)保管職務(wù)與會計記錄職務(wù)； 業(yè)務(wù)經(jīng)辦職務(wù)與財產(chǎn)保管職務(wù)。 所謂不相容職務(wù)是指那些如果由一個人管理，既可以弄虛作假，又能夠自己掩飾作弊行為的職務(wù)。 單位必須根據(jù)業(yè)務(wù)實際情況，梳理企業(yè)的不相容職務(wù)，結(jié)合崗位職責(zé)分工，采取分離措施。有條件的企業(yè)，可以借助計算機信息技術(shù)系統(tǒng)，通過權(quán)限設(shè)定，自動實現(xiàn)不相容職務(wù)分離。 一般說來，行政事業(yè)單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)可以分為五個步驟：即授權(quán)、簽發(fā)、核準(zhǔn)、執(zhí)行和記錄，如果每一個步驟由相對獨立的人員或部門實施，就能保證不相容職務(wù)分離

15、。 行政事業(yè)單位中需要分離的不相容職務(wù)一般有: 授權(quán)批準(zhǔn)職務(wù)與執(zhí)行職務(wù)； 業(yè)務(wù)經(jīng)辦職務(wù)與業(yè)務(wù)監(jiān)督職務(wù)； 業(yè)務(wù)經(jīng)辦職務(wù)與會計記錄職務(wù)； 財產(chǎn)保管職務(wù)與會計記錄職務(wù)； 業(yè)務(wù)經(jīng)辦職務(wù)與財產(chǎn)保管職務(wù)。 所謂不相容職務(wù)是指那些如果由一個人管理，既可以弄虛作假，又能夠自己掩飾作弊行為的職務(wù)。 單位必須根據(jù)業(yè)務(wù)實際情況，梳理企業(yè)的不相容職務(wù)，結(jié)合崗位職責(zé)分工，采取分離措施。有條件的企業(yè)，可以借助計算機信息技術(shù)系統(tǒng)，通過權(quán)限設(shè)定，自動實現(xiàn)不相容職務(wù)分離。 一般說來，行政事業(yè)單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)可以分為五個步驟：即授權(quán)、簽發(fā)、核準(zhǔn)、執(zhí)行和記錄，如果每一個步驟由相對獨立的人員或部門實施，就能保證不相容職務(wù)分離。 行政事

16、業(yè)單位中需要分離的不相容職務(wù)一般有: 授權(quán)批準(zhǔn)職務(wù)與執(zhí)行職務(wù)； 業(yè)務(wù)經(jīng)辦職務(wù)與業(yè)務(wù)監(jiān)督職務(wù)； 業(yè)務(wù)經(jīng)辦職務(wù)與會計記錄職務(wù)； 財產(chǎn)保管職務(wù)與會計記錄職務(wù)； 業(yè)務(wù)經(jīng)辦職務(wù)與財產(chǎn)保管職務(wù)。 實行不相容職務(wù)分離的道理是什么呢？ 西方的管理學(xué)家基于這樣的假設(shè)，兩個人無意識的犯一個同樣錯誤的幾率很小，而一個人舞弊的可能性要大于兩個人。 所以，不相容職務(wù)分離控制不能阻止串通勾結(jié)舞弊或者犯罪。其局限性就在于此。因此關(guān)鍵崗位必須輪崗，而且要有輪崗制度。對于特殊崗位可以實行強制休假制度，確保輪崗制度實施。 實施不相容職務(wù)分離控制，行政事業(yè)單位里一定嚴禁： 黨委書記與行政主要領(lǐng)導(dǎo)由一人擔(dān)任； 董事會人員與總經(jīng)理班子

17、重疊； 管錢、管物職務(wù)與會計記錄為一人。 下面我們分析案例3-1： 中國農(nóng)業(yè)銀行邯鄲分行金庫失盜案 眾所周知，銀行的金庫從外面是難以進入的。即使金庫保管人員也需要兩把鑰匙同時打開才可以進庫，最關(guān)鍵的是有銀行金庫還有錄像監(jiān)控。 但由于內(nèi)部控制制度被破壞，中國農(nóng)業(yè)銀行邯鄲分行金庫失盜，丟失5100萬元。 案犯任曉峰、馬向景從2007年3月16日第一次盜竊5萬元起，連續(xù)作案17天20余次。成為建國以來涉案金額最大的監(jiān)守自盜案。 案犯被捕獲后，深刻反省自己沒有經(jīng)得起金錢引誘的同時，也反思了銀行內(nèi)部控制制度的不健全、不嚴密、不規(guī)范，存在嚴重的缺陷。一連串寫下12條建議，真是一個極大的諷刺與幽默。 農(nóng)行邯

18、鄲分行內(nèi)控基本的規(guī)章制度無處可循，金庫鑰匙、密碼混亂沒有制衡環(huán)節(jié)，庫房鑰匙登記簿與實際不符，沒有人檢查；電子監(jiān)控制度落實不到位，金庫監(jiān)控失控，沒有人對監(jiān)控系統(tǒng)定時看守。自4月2日至16日案發(fā)，金庫監(jiān)控系統(tǒng)一直處于癱瘓，無人修復(fù)。金庫保衛(wèi)不到位，非工作時間應(yīng)該設(shè)防，但案犯在非工作時間多次作案，都是無人設(shè)防情況下進行的。本來設(shè)計了不相容職務(wù)分離和崗位制衡制度，但人們都玩忽職守，犯罪嫌疑人開車進入銀行后院，沒有登記，無人過問。多次盜竊，沒人查庫，查庫登記簿沒有人簽字。 案犯任曉峰向人民銀行送款，給基層行調(diào)款，根本不需要審批，填單自己簽字就可以支錢。 連續(xù)13天，共計17次作案，沒有人察覺。罪犯逃跑3

19、天后才知道失盜5100萬元，報案延誤2天。 當(dāng)然，天網(wǎng)恢恢，罪犯難逃法網(wǎng)。但給公安機關(guān)破案帶來了極大困難。 4月23日，農(nóng)行總部首次對邯鄲農(nóng)行特大監(jiān)守自盜案作出“問責(zé)”式處理決定：河北省分行行長瞿建耀被責(zé)令辭職，對主管副行長鄧振國、主管保衛(wèi)工作的紀(jì)委書記徐躍生予以免職。同時受到免職處理的還有邯鄲分行行長、主管會計的副行長以及主管保衛(wèi)工作的副行長。 農(nóng)行邯鄲分行的內(nèi)部控制失控案例教訓(xùn)深刻，告訴人們，內(nèi)部控制制度必須嚴格執(zhí)行，絲毫不能放松，否則要出大事。 邯鄲農(nóng)業(yè)銀行的案例表明，內(nèi)部控制只有制度，沒人執(zhí)行，沒人檢查監(jiān)督；其次是認為熟人，沒有必要那么認真執(zhí)行內(nèi)部控制制度，結(jié)果就是熟人才鉆了空子，外人

20、恰恰不敢這樣明目張膽的盜竊。內(nèi)部控制不是開玩笑，必須按章辦事，否則，必須要問出了事誰負責(zé)。 由于不相容職務(wù)沒有分離，導(dǎo)致內(nèi)部控制缺陷，而造成國家財產(chǎn)損失的案例很多，我可以再用案例分析說明：案例分析3-2： 案例分析3-2： 某政府機關(guān)為廳級行政單位，該機關(guān)在制度上是做到了財務(wù)部門的現(xiàn)金出納與會計由兩人擔(dān)任；但在具體業(yè)務(wù)中沒有能堅持內(nèi)部牽制原則，導(dǎo)致會計貪污公款犯罪。 事件發(fā)生在現(xiàn)金出納臨時休假七天，部門領(lǐng)導(dǎo)沒有執(zhí)行內(nèi)部控制制度，很主觀而又草率地決定會計暫時代替現(xiàn)金出納人員工作，一人雙肩挑兩項不相容職務(wù)，嚴重違反內(nèi)部控制原則。 這個會計業(yè)務(wù)熟練，擔(dān)當(dāng)機關(guān)會計工作多年，一直沒有得到提升，覺得很虧，

21、認為這是機會來臨，可以撈一把，神不知鬼不覺，也不會有人察覺。于是把本機關(guān)的資金轉(zhuǎn)賬到企業(yè)朋友的賬戶，偽造發(fā)票入賬，貪污三萬多元。 由于對方是個國企，年終審計部門審計，發(fā)現(xiàn)這筆出借賬戶為私人支取現(xiàn)金行為十分可疑，報告給上級主管部門，經(jīng)查對才案發(fā)，該會計受到法律嚴懲。但該機關(guān)違法內(nèi)部控制原則辦事的教訓(xùn)深刻。 案例分析3-3： 某事業(yè)單位經(jīng)營業(yè)務(wù)為收費，根據(jù)內(nèi)部控制制度，收費人員要領(lǐng)取收費收據(jù)，營業(yè)終止由財務(wù)部門專門人員查驗收據(jù)，核對無誤后，記錄收款收據(jù)使用情況，款項存入銀行。會計根據(jù)憑證記賬。 這么多不相容職務(wù)分離，實行內(nèi)部牽制，但在執(zhí)行中還是出了問題。 因為很長時間沒有崗位交流，這些崗位的責(zé)任人

22、員非常熟悉業(yè)務(wù)情況，幾個人勾結(jié)起來，合伙制造假憑證，收款人員與稽核收款憑證人員篡改了收款憑證， 記賬會計按照假憑證，制作了收入記賬憑證，然后將款項轉(zhuǎn)出私分，合伙貪污公款十六萬元。 這個案例告訴我們，內(nèi)部控制制度中的不相容崗位分離，實行內(nèi)部牽制，最大的局限就在于這些不相容崗位分離的人員又勾結(jié)起來，共同作弊。 防治此類內(nèi)控弊端的措施就是每年都要輪崗，再者就是加強日常監(jiān)督、檢查，防患于未然。 四、預(yù)算控制 預(yù)算控制是國內(nèi)外行政事業(yè)單位與大中型企業(yè)普遍采用的現(xiàn)代控制機制。預(yù)算是行政事業(yè)與企業(yè)管理的重要內(nèi)容，更是一種權(quán)力的安排機制，使一個單位經(jīng)營管理的各層次、各責(zé)任單元的權(quán)力數(shù)據(jù)化、表格化表現(xiàn)出來，其決

23、定性作用是權(quán)力控制。 行政事業(yè)單位預(yù)算是以金額、數(shù)量、其他附加值等形式綜合反映未來（通常為一年）業(yè)務(wù)的詳細計劃。從某種意義上講，預(yù)算控制是在年度開始之前根據(jù)預(yù)測結(jié)果對全年經(jīng)濟、業(yè)務(wù)活動的授權(quán)批準(zhǔn)控制。 行政事業(yè)單位的預(yù)算是國家預(yù)算的基礎(chǔ)，是把其收支全部納入國民經(jīng)濟計劃的手段。它一般要劃分預(yù)算級次，國家財政預(yù)算為一級預(yù)算，也稱為國家預(yù)算；以下是按行政級別和有無下屬管轄在預(yù)算單位來分級的。各獨立的政府機關(guān)和事業(yè)單位，成為二級預(yù)算單位，如果其下面還有下屬單位，由其組織預(yù)算，則稱為三級預(yù)算單位。特別是政府與全額撥款事業(yè)單位，其預(yù)算真正是國家預(yù)算組成。 行政事業(yè)單位的預(yù)算控制分為三步：預(yù)算編制控制、預(yù)算

24、執(zhí)行控制、預(yù)算考評控制。 五、財產(chǎn)保護控制 財產(chǎn)保護控制就是限制 的人員對財產(chǎn)直接接觸和處置，采取財產(chǎn)記賬、實物保管、定期清查盤點、賬實核對、財產(chǎn)保險等措施確保財產(chǎn)的安全完整。 其有效措施主要如下： 1、限制接近； 2、財產(chǎn)清查； 3、會計記賬監(jiān)控； 4、財產(chǎn)保險。 下面我們分析一個案例： 案例分析3-4： 某事業(yè)單位的倉庫保管員宋楠，品行端正，工作比較踏實，領(lǐng)導(dǎo)比較信任，被安排在重要的物資保管崗位上。單位倉庫保管制度明確規(guī)定非保管人員不許進入倉庫，實行限制接近的財產(chǎn)保護措施。 但有一天其“鐵哥們”小孫憑據(jù)來領(lǐng)物品。因為交情甚密，小孫就進入了倉庫里面，宋楠認為關(guān)系太鐵，不好意思堅持不讓他人進入

25、的制度規(guī)定。小孫就好奇的在倉庫里走了一圈，宋楠忙于找物品也就沒有密切監(jiān)視。 結(jié)果，月末盤點時貴重的電器少了一件，而且領(lǐng)用制度是非常嚴格的，保管員宋楠只能報告領(lǐng)導(dǎo)丟失，寫了檢討，承認工作失誤，請求處分。 領(lǐng)導(dǎo)研究這個問題時，一致認為宋楠這個人還是可靠的，工作失誤只是一時忽疏，記取教訓(xùn)吧，沒有給予處分。 過了很長時間，有其他領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)小孫的家人使用該電器，經(jīng)追問小孫承認了從倉庫的盜竊行為。 事情雖然有了結(jié)論。但給人們和保管員宋楠的教訓(xùn)深刻?！皞}庫重地，閑人免進”的警示牌子，倉庫保管的制度規(guī)定的明明確確，我們不遵守規(guī)章制度，就會造成財產(chǎn)損失。 有了財產(chǎn)限制接近制度，并不能保證財產(chǎn)安全。必須堅持執(zhí)行制度

26、，而且不論親人還是領(lǐng)導(dǎo)，必須嚴格執(zhí)行。細想，多少單位在這一點上不能堅持執(zhí)行制度。 六、會計系統(tǒng)控制 會計系統(tǒng)控制是依據(jù)中華人民共和國會計法、中華人民共和國預(yù)算法、行政事業(yè)單位會計準(zhǔn)則再制定適合單位的會計制度、財務(wù)制度，明確會計憑證、賬簿、報表以及相關(guān)會計信息披露的處理程序，規(guī)范會計政策的選用標(biāo)準(zhǔn)和審批程序，建立、完善會計檔案保管和會計人員交接辦法，實行會計崗位責(zé)任制，確保財務(wù)報告真實、可靠和完整。 會計系統(tǒng)控制具有以下三個功能： 1.會計系統(tǒng)通過不相容職務(wù)分離，可以防止差錯和舞弊，保護國家財產(chǎn)安全、完整； 2.會計系統(tǒng)通過嚴密的業(yè)務(wù)處理程序、各環(huán)節(jié)的職責(zé)分工、審批稽核手續(xù)，做到證證、賬證、賬賬

27、、賬表、賬實相符，確保了財務(wù)報告的真實、可靠和完整； 3.會計系統(tǒng)控制為財務(wù)管理、業(yè)務(wù)管理、銷售活動、物資管理等提供了完整的會計信息，便于它們從事業(yè)務(wù)活動。 內(nèi)部會計系統(tǒng)控制有內(nèi)部形式和外部形式，其內(nèi)部形式是通過會計核算監(jiān)督和制度監(jiān)督實現(xiàn)；而外部形式則表現(xiàn)為社會形式和政府形式，它是對內(nèi)部會計控制進行再控制、再監(jiān)督。單位內(nèi)部會計控制制度一般不具有法律的規(guī)范性和強制性，其設(shè)計和執(zhí)行的有效性，更多地依賴內(nèi)部控制環(huán)境。 這就要求有健全的內(nèi)部會計控制監(jiān)督檢查系統(tǒng)。內(nèi)部控制存在一定的局限性，如管理人員濫用職權(quán)、蓄意營私舞弊，單位內(nèi)部不相容職務(wù)的人員相互串通作弊，人員素質(zhì)不高等，都會直接影響控制系統(tǒng)運行的結(jié)

28、果。 所以，單位應(yīng)當(dāng)重視內(nèi)部會計控制的監(jiān)督檢查工作，由專門機構(gòu)或者指定專門人員具體負責(zé)內(nèi)部會計控制執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，確保內(nèi)部會計系統(tǒng)控制得以實施。 七、內(nèi)部報告控制 所謂內(nèi)部報告控制是指行政事業(yè)單位對其業(yè)務(wù)經(jīng)營活動的管理職能部門或者重要的崗位，建立的一種定期不定期報告運營情況的制度。 建立內(nèi)部報告制度，目的就是使主要領(lǐng)導(dǎo)者及時得到指令執(zhí)行的信息，及時發(fā)現(xiàn)單位經(jīng)營中的問題或缺陷，及時解決問題，防止風(fēng)險和不利情況發(fā)生。 目前，我國行政事業(yè)單位中的內(nèi)部報告主要形式有： 文字報告； 數(shù)字表格報告； 固定格式的文字和數(shù)據(jù)報告； 口頭或電話報告； 特殊情況緊急的聲音報告等。 內(nèi)部報告要求簡明易懂，避免重

29、復(fù)；體現(xiàn)員工的管理責(zé)任，符合“例外管理”。 八、經(jīng)濟活動分析控制 經(jīng)濟活動分析控制就是行政事業(yè)單位綜合運用經(jīng)濟活動方面的信息，利用比較分析、比率分析、因素分析等技術(shù)方法，定期對本單位的經(jīng)濟活動進行分析，發(fā)現(xiàn)問題，查找原因，并提出改進意見和應(yīng)對措施。 主要的分析方法有: 1、比較法； 2、比率法； 3、因素分析法。 行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動分析，一般都是與后面講的風(fēng)險識別、評估與預(yù)防措施等一道進行，就是總結(jié)前段工作，分析下階段工作的風(fēng)險因素。 九、績效考評控制 績效考評控制要求必須科學(xué)的設(shè)置一系列業(yè)績考核指標(biāo)，對照本單位預(yù)算指標(biāo)、盈利水平、投資回報率、安全目標(biāo)以及其他業(yè)務(wù)考核指標(biāo)等，對各職能部門，責(zé)任單位、職員個人等當(dāng)期業(yè)績進行考核評價，兌現(xiàn)獎懲，強化激勵與約束機制。 績效考評有什么作用呢？ 績效考評制度是解決單位內(nèi)部公平的必要條件。是實