1、第六章現(xiàn)代公共政策問題的形成【2005-12-10修改稿】第一節(jié)公共政策問題的認(rèn)定問題與政策問題我們認(rèn)為，公共政策的本質(zhì)只有在其存在根由和邏輯起點中才能找到。幾千年來的人類文明史表明：人類的每一次進(jìn)步，都是建基于社會問題的解決上的。作為政治系統(tǒng)的一種輸出，公共政策的所有涵義和功用就在于及時有效地解決社會公共問題，“問題”構(gòu)成了公共政策的存在根由和邏輯起點。美國學(xué)者J.S.利文斯頓指出：“問題的挖掘和確認(rèn)比問題的解決更為重要，對一個決策者來說，用一個完整而優(yōu)雅的方案去解決一個錯誤的問題對其機構(gòu)產(chǎn)生的不良影響比用較不完整的方案去解決一個正確的問題大的多?！?3（p133）所謂問題，就是指“應(yīng)有現(xiàn)象

2、與實際現(xiàn)象的偏差，或者是系統(tǒng)的現(xiàn)有狀態(tài)與期望狀態(tài)的差距?！?4（p78）簡言之，問題即應(yīng)然與實然之間的差距。根據(jù)不同的影響閾值，問題可分為私人問題和公共問題（或者說社會問題）。所謂私人問題，是指成本和收益只對一個人或幾個人有影響的問題，其利害關(guān)系人是特定的個人或較小的社群。一般地，私人問題依靠私人的力量即能解決。在解決私人問題的私人事務(wù)中，由于其收益與成本的線性對稱，它無需任何外在的規(guī)制、監(jiān)督和調(diào)節(jié)，就可以有充分的激勵動力實現(xiàn)私人利益的最大化。相反地，如果私人事務(wù)經(jīng)常受到外在力量的哪怕是善意的調(diào)整和干涉，私人事務(wù)的收益成本對稱性就會遭到扭曲?！耙粋€繁榮的社會，總是盡可能保證私的隱性，充分尊重個

3、人在處理私事方面的理性選擇，絕不強制化私為公，充分保證個人全權(quán)處理私人事務(wù)的自由權(quán)利；而一個貧窮的社會，卻往往對私人事務(wù)橫加干涉，以私人理性不足為名，強制性地化私為公，清私滅私，限制甚至剝奪個人處理私人事務(wù)之自由權(quán)利。”15因此，一般地講，公共政策不應(yīng)干涉私人問題。但是，一旦某一問題的成本和收益關(guān)涉到了整個社會，同時社會中每個成員都感受到這種利害相關(guān)性并因而產(chǎn)生了被剝奪感時，這種問題就由私人問題轉(zhuǎn)化成了公共問題。顯然，公共問題是指以整個社會作為利害關(guān)系人的問題，它波及的閾限是全社會，因此又稱為社會問題。必須指出，本文是在寬泛語境中探討公共問題或社會問題的。公共問題決不僅僅是一些學(xué)者所認(rèn)為的所謂

4、的“社會病態(tài)”、“社會解構(gòu)”或“社會失調(diào)”。比如艾森斯塔德就認(rèn)為：公共問題“通常系指相當(dāng)數(shù)量的人在社會行為方面的崩潰或離軌，而許多身處產(chǎn)生離軌現(xiàn)象社會的成員對此又極為關(guān)切。”16（p26）社會公眾一經(jīng)體認(rèn)到公共問題的存在，就必然懷有訴諸于作為公共法權(quán)主體的政府的意圖。但是，意圖不等于現(xiàn)實。公眾既可能采取行動，要求政府把公共問題納入政策議程；也可能不采取任何要求政府納入政策議程的實質(zhì)性行動，而只是心存不滿。在前一情形中，可能是由于：1）公民社會的發(fā)達(dá)，使得公眾敢于和能夠組織起來，向政府提出訴求；2）開明、民主的政府，愿意傾聽民眾的呼聲；3）即使是非民主憲政的政府，由于擔(dān)心公共問題不解決會觸發(fā)社會

5、的動蕩，進(jìn)而危及自身的合法性，因而明智地把公共問題納入政策議程。在后一情形中，原因則可能是：1）公民社會的軟弱，使得公民缺乏向政府提出納入政策議程要求所需的足夠資源和勇氣；2）專制獨裁政府可能毫不顧及社會的需求，視民眾為草芥；3）即使是所謂的民主政府，也有其自身的利益追求，也“更多地是作為特種利益的經(jīng)紀(jì)人”17（p56）一旦公共問題的解決不能給其帶來好處甚至?xí)＜捌渥陨砝鏁r，政府會作壁上觀。至于政府如何將公共問題納入政策議程，使之成為公共政策問題，鑒于學(xué)界多有探討，此處不再贅述。二、公共政策解決公共問題的途徑公共政策解決是公共問題，其發(fā)生源有兩個：一是主觀希求；一是客觀情勢，因此，相應(yīng)地，公

6、共政策可以通過兩種途徑尋求公共問題的解決： (1)減少公眾的主觀差距，降低或轉(zhuǎn)移公眾的期望值，緩和公眾的不滿情緒。換言之，即政府不是直接采取針對該公共問題的行動，從根本上調(diào)整社會利益關(guān)系，而是開動宣傳機器，推行政治社會化，以政府的價值判斷影響公眾，企圖使公眾感到：問題原來沒自己想的那么嚴(yán)重；或者問題終究會得到解決！這是一種比較適用于對危機的暫時性處理的政策做法。它給人以安慰，能夠暫時慰藉公眾的緊張狀態(tài)。例如，俄羅斯總統(tǒng)普京之所以能夠在前總統(tǒng)葉利欽眾多的接班人如切爾諾梅爾金、涅姆佐夫、基里延科、斯捷帕申等中間脫穎而出，創(chuàng)造世界政壇一大奇跡，根本上是因為他嚴(yán)格奉行了徹底消滅車臣叛亂勢力，不參與國內(nèi)

7、政治斗爭的公共政策。結(jié)果，通過車臣戰(zhàn)爭,俄國人民的視線由國內(nèi)一直不景氣的經(jīng)濟問題轉(zhuǎn)移到了維護(hù)俄羅斯領(lǐng)土完整的車臣戰(zhàn)爭問題上，普京不僅消滅了車臣匪幫，而且也打掉了所有的政治競爭對手，通往克里姆林宮的大門從此為普京敞開了。誠然，減少主觀差距的政策做法往往給人以玩弄權(quán)術(shù)、麻痹公眾之感。但是，任何公共問題都是基于利益而產(chǎn)生的。恩格斯深刻指出：“革命的開始和進(jìn)行將是為了利益，而不是為了原則，只有利益能夠發(fā)展為原則?！?9（p551）同時，任何公共問題的產(chǎn)生都必然有一個從萌芽到發(fā)展以至事態(tài)擴大的自然過程。公共問題的利益本性再加上其產(chǎn)生的過程特性，使得政府企圖通過減少人民的主觀差距來回避公共問題的做法很可能

8、得不償失，最后矛盾越積越大，直至引發(fā)大的社會動蕩甚至革命。因此，公共政策在減少了人民的主觀差距進(jìn)而暫時減緩了問題的表層嚴(yán)重性后，應(yīng)該毫不猶豫地轉(zhuǎn)向公共問題的根本解決之道減少客觀差距。（2）減少客觀差距，即公共政策著眼于社會利益關(guān)系的調(diào)整，直接接受公共問題的挑戰(zhàn)。通過對社會公共利益的生產(chǎn)、分配、交換和消費，公共政策能夠減少客觀差距，實現(xiàn)公共問題的根本解決。綜合上述分析，公共政策無論是從減少主觀差距還是從減少客觀差距，其著眼點都是為了解決公共問題。因此，我們認(rèn)為，公共政策的本質(zhì)在于：政府通過對自身利益和公共利益的考量，在減少主觀差距和減少客觀差距之間做出選擇，進(jìn)而及時有效地解決公共問題。公共政策既

9、可能直接調(diào)整社會利益關(guān)系，減少客觀差距，包括對公共利益的生產(chǎn)、分配、交換和消費，也可能置公共利益于不顧，僅僅減少公眾的主觀差距，降低或轉(zhuǎn)移公眾的期望值，緩和公眾的不滿情緒。公共政策與私人政策（包括公司政策等）的根本區(qū)別就在于其公共性。盧梭曾經(jīng)指出：“法律乃是公意的行為?！?1(p51)同樣地，公共政策也應(yīng)該是體現(xiàn)公意的行為。在當(dāng)今世界上，人類開發(fā)自然和改造社會的能力得到了空前提高，但隨之又面臨著各種各樣的公共問題，如環(huán)境退化、氣候變暖、人口爆炸、網(wǎng)絡(luò)詐騙、垃圾處理、治安惡化、地下水位下降、貧困與饑餓等等。在中國，經(jīng)過20多年改革開放，市場經(jīng)濟的宏觀建制已經(jīng)有了相當(dāng)規(guī)模的發(fā)展，人民生活也得到了持

10、續(xù)快速的改善。但是，在此過程中也出現(xiàn)了許多公共問題，比如環(huán)境污染日益嚴(yán)重、黃河斷流、地下水位下降、漁業(yè)資源退化、草原退化、森林面積縮小、水土流失、治安形勢不容樂觀、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏長期的保養(yǎng)機制等。中國目前三大公共問題：上不起學(xué)，買不起房，看不起?。ㄐ氯笊剑?，如果說有第四種即環(huán)境污染問題。面對這些公共問題，更需要政府采取靈活高效的公共政策，著眼于長遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展，培養(yǎng)解決公共問題的適當(dāng)?shù)闹贫葯C制，激勵公民個人、社群、企業(yè)組織和社會組織，與政府一起共同努力，協(xié)作生產(chǎn)，共同解決公共問題。 第二節(jié)公共政策問題的議程政策議程又稱之為政策日程，通常是指某一引起公共政策決定者深切關(guān)注并確認(rèn)必須解決的公共問

11、題被正式提起政策討論，決定政府是否需要對其采取行動、何時采取行動、采取什么行動的政策過程。所謂政策議程就是將政策問題納入政治或政策機構(gòu)的行動計劃的過程，它提供了一條政策問題進(jìn)人政策過程的渠道和一些需要給予考慮的事項。政策議程包括要求各級政府和政府各部門采取措施、作出反應(yīng)的各種事務(wù)。將一個問題提到政府機構(gòu)的議程之上是解決該問題的關(guān)鍵一步。一個公共問題或社會問題只有以一定的形式，經(jīng)過一定的渠道進(jìn)入政策過程，成為決策者研究和分析人員分析的對象，才能成為政策問題，也才能通過政策過程得到解決或處理。政策議程的形成過程，就是統(tǒng)治階級或人民群眾反映和表達(dá)自己的愿望和要求，促使政策制定者制定政策予以滿足的過程

12、，也是政黨或政府集中與綜合它代表的階級、階層和集團的利益，并通過政策制定予以體現(xiàn)的過程。一、政策議程的基本形式現(xiàn)代民主國家的政治制度的兩種系統(tǒng)：政府的公共權(quán)力系統(tǒng)與公眾的社會權(quán)力系統(tǒng)。我們首先分析公眾的社會權(quán)力系統(tǒng)。公眾的社會權(quán)力系統(tǒng)包括：自主治理與政治秩序公民的角色。自主治理制度安排的政治秩序 考察人類社會發(fā)展的軌跡及經(jīng)驗，可行之路是培育和發(fā)展自主治理的制度安排。特別是，在政府有效管理和控制能力之外的基層社會亟需構(gòu)造自主治理的秩序以順利實施制度變遷。 中國目前還是一個農(nóng)業(yè)社會，所以應(yīng)首先在社會基層特別是農(nóng)村逐步授予個人依法自我組織、自我管理的權(quán)利，允許自主治理組織的發(fā)展以適應(yīng)社會的發(fā)展變化。

13、 需研究思考構(gòu)建符合麥迪遜精神的公共秩序設(shè)計原則，意即，在其中人們保護(hù)自我權(quán)益、參與當(dāng)?shù)毓彩聞?wù)治理，首創(chuàng)各種各樣的制度安排以使個人不僅有多樣化選擇的權(quán)利，而且承擔(dān)其選擇的責(zé)任。以互利的原則解決沖突以保障多樣化的利益格局，從而使個人利益在互動關(guān)系格局中成為保障公共利益的動力，形成自主治理的政治秩序。 雖然憲法規(guī)定“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！保ㄖ腥A人民共和國憲法第111條）但是，村民委員會卻成為事實上的國家政權(quán)末梢村政府，掌權(quán)事實上是村官而不是由村民自治管理?！皬V大鄉(xiāng)村，一方面是不能自我代表，另一方面是不讓自我代表。這個不能與不讓，依然是鄉(xiāng)村社

14、會政治意識與政治過程的基本內(nèi)容” 如何使農(nóng)民在當(dāng)?shù)負(fù)碛凶杂山Y(jié)社等公民權(quán)利，通過各種自主治理組織保有維權(quán)和解決沖突的能力，如何根據(jù)憲法精神“把“不會管事”“沒有辦法”的村民提高到有辦法、有能力管理自身公共事務(wù)的現(xiàn)代公民”使“承包制下小農(nóng)重新聯(lián)合起來具有極端重要性，是中國社會深化改革的關(guān)鍵” （曹錦清p77）。 （一）自主治理的制度安排 應(yīng)是以行使公民的自主治理權(quán)利下的自主治理組織的重新聯(lián)合。這里的自主治理是指： 公民個人在當(dāng)?shù)赜薪Y(jié)社自主管理個人事務(wù)、與個人直接相關(guān)的基層公共事務(wù)與公益事業(yè)的權(quán)利，經(jīng)授權(quán)由公民自主管理的事務(wù)不給外部代理人，除非是由公民個人或社群聘任的。 公民依法律規(guī)定的創(chuàng)制權(quán)（in

15、itiative）建立自主治理組織，自主治理組織是公民在當(dāng)?shù)厮缴稀⑻囟I(lǐng)域中、微觀活動內(nèi)行使聯(lián)合權(quán)利的構(gòu)造物； 將村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層行政單位掌握和實施的集權(quán)的管理職能分散，不使基層行政官員或準(zhǔn)行政官員作為外在代理人行使法定授予公民的權(quán)力； 基層政府或其他合作互惠自主治理組織的權(quán)力應(yīng)逐漸從綜合目的機構(gòu)（全職能、全權(quán)的，如村民委員會掌管村所有事務(wù)）分散到專門目的的機構(gòu)。使綜合目的的機構(gòu)的權(quán)力被嚴(yán)格限制。這些專門性的機構(gòu)可分類為： 集體所有的共用資源占用權(quán)或使用的管理：如農(nóng)地、水、山林、小儲量礦藏（不具備商業(yè)或政府開發(fā)價值）等的承包及調(diào)整； 集體事務(wù)的組織管理：如排水區(qū)、灌溉系統(tǒng)、防治蟲害、污水廢物

16、收集處理、農(nóng)村合作社（互助金、農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)機設(shè)備、市場信息、產(chǎn)銷合作）； 公益事業(yè)的合作管理，如：學(xué)校、保健、社區(qū)治安，等等。 （二）多中心秩序 由于自主治理的權(quán)利是發(fā)端于保護(hù)個人利益，同時集體行動的邏輯表明，在小群體中有自發(fā)產(chǎn)生秩序的可能，而在大群體中人的選擇傾向于搭便車。在基層組織或初級利益群體等民間性的社會基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)中，適用于指導(dǎo)和規(guī)范微觀經(jīng)濟和社會秩序的法律與公共政策的供應(yīng)極度匱乏。若使政府（或準(zhǔn)政府）基層行政機構(gòu)作為外在代理人（無論是任命的還是直選的）執(zhí)掌集中的全權(quán)，在當(dāng)前體制的財政狀況下，必然動用土地及其他自然資源以融資而沒有其他資源和動員能力實施治理，因而，實際上必然靠損害國家、

17、集體和個人的利益來實施治理并滿足個人需求；所以，個體有切身利益和愿望、也有可能創(chuàng)造初級秩序，合作及解決沖突的制度以實施自主治理。如果能夠適時逐步授予公民個人以自主治理的創(chuàng)制權(quán)，則當(dāng)人的首創(chuàng)與法律和民情相吻合時，就會形成相對穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)情境，這就是能夠在集權(quán)社會中發(fā)展自主治理、打破集權(quán)悖論、促進(jìn)制度變遷維持政治秩序的主客觀條件。 哈耶克精練地闡述了自由秩序產(chǎn)生的諸要素及其間關(guān)聯(lián)： “這樣一種與環(huán)境相調(diào)適的秩序，顯然不能通過集中指揮的方式得到建構(gòu)，因為關(guān)于這種環(huán)境的知識乃是由眾多的個人分散掌握的。這種秩序只能產(chǎn)生于作為社會要素的個人間的相互調(diào)適以及對那些直接作用于他們事業(yè)的回應(yīng)的過程之中。這就是博蘭

18、尼所謂的自生自發(fā)形成的“多元中心秩序”他指出，當(dāng)社會的秩序是通過允許人們根據(jù)他們自發(fā)的意圖進(jìn)行互動的方式僅受制于平等一致適用于人人的法律而實現(xiàn)的時候，我們便擁有了一種自生自發(fā)的社會秩序的系統(tǒng)。我們據(jù)此可以說，這些個人的努力是通過他們發(fā)揮其個人的主動性而加以協(xié)調(diào)的，而且這種自發(fā)的協(xié)調(diào)又通過其對公益的助益性證明了這種自由的正當(dāng)性。”（弗里德利希.馮. 哈耶克自由秩序原理上p200） 多中心的含義是，形成分散化、多元性質(zhì)的組織，參與其中的每個公民個人與每個組織必然是多對多的關(guān)系，也即交疊的關(guān)系；每個組織、每個個人的權(quán)力都是有限、具體的。不具有集中權(quán)力，即形成權(quán)力的多中心配置局面。分散的權(quán)力和職能之間

19、在互動過程中，存在形成有利于博弈各方的制約機制的較大可能，從而防止個人或小團體損害公共利益或威脅社會穩(wěn)定，這就是多中心安排秩序。 （三）自主治理基礎(chǔ)上的政治秩序：公共事物的治理之本 自生自發(fā)產(chǎn)生的秩序有如上述哈耶克所闡述的演進(jìn)的性質(zhì)。建立理想政治秩序要依賴深思深思熟慮的選擇的制度設(shè)計原理。它體現(xiàn)政治行動者設(shè)計制度以達(dá)到有價值的政治目標(biāo)的能力，并需要從設(shè)計者的觀點進(jìn)行分析，這種分析是負(fù)責(zé)任的授權(quán)的先決條件，是將個人轉(zhuǎn)變?yōu)楣竦谋匾问?。這種實踐的重點必須集中于制度性的建設(shè) （卡羅爾.愛德華.索烏坦）。并且，建立良好政治秩序還需要以經(jīng)驗為基礎(chǔ)，由可檢驗的知識體系構(gòu)成的實證檢驗的政治科學(xué)；需要說明在

20、自主治理基礎(chǔ)上的政治秩序中個人與集體、自主治理組織與公共當(dāng)局間的實在關(guān)系。 首先，“個人是政治制度設(shè)計中最基本的考慮單位，政府的行為派生于個人的利益”（文森特.奧斯特羅姆復(fù)合共和制的政治理論p32）。“麥迪遜指出一切政治實驗都應(yīng)該寄托于人類自治能力的基礎(chǔ)上（文森特.奧斯特羅姆復(fù)合共和制的政治理論p99）”其間的邏輯關(guān)系如上所述，可進(jìn)一步解釋為若發(fā)端于個人的利益訴求的制度使個人不僅關(guān)心私利，而且關(guān)心人們之間公平的利益關(guān)系秩序時，個人也就發(fā)生了向公民的轉(zhuǎn)化。當(dāng)個人私利的訴求顯現(xiàn)出公共性格的美德時，就有可能產(chǎn)生自主治理基礎(chǔ)上的良好政治秩序。 其次，自主治理意味對非此即彼的解決思路的突破。中國發(fā)展與改

21、革的政策常常局限于政府與市場的非此即彼的選擇之間，而忽略二者之間公共領(lǐng)域的廣闊抉擇空間。特別在公共資源管理、社會事務(wù)性管理方面亟需解決：創(chuàng)議權(quán)的合法性、新制度供給難題。社群的公民，特別是處于社會基層的農(nóng)村社群，因國家公共服務(wù)嚴(yán)重缺位導(dǎo)致生存環(huán)境惡化：一方面公益物品嚴(yán)重匱乏、另一方面公共（池塘）資源嚴(yán)重破壞。 （四）公民在自主治理的政治秩序中的角色 1、個人權(quán)利是分層逐步適時發(fā)展的 綜上所述，公民在政治秩序中的位置與作用首先是在基層組織和利益群體內(nèi)構(gòu)造初級秩序，它基于日常生活的人類互動關(guān)系模式。使人民保有對治理自己個人事務(wù)的基本權(quán)利，其基本原則是認(rèn)為每個人“在判斷自己的個人利益方面是唯一最好的，

22、除非他們損害公益或者公益需要他的幫助” （Tocqueville, I,64-65 ）。 治理自己事務(wù)的權(quán)利首先在于明確的財產(chǎn)權(quán)，它確定人與資源間的關(guān)系。作為自由的基礎(chǔ)，康德關(guān)于個人自治的觀念指出“確定財產(chǎn)權(quán)是劃定一個保護(hù)我們免于壓迫的私人領(lǐng)域的第一步”（路易斯.亨金等）在財產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上治理個人事務(wù)的權(quán)利根據(jù)公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約和經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約規(guī)定還可具體列為自決權(quán)、自由處置權(quán)、不能剝奪生存手段的權(quán)利等，這些權(quán)利是個人的立身之本，這些權(quán)利也可以視為個人的生存基礎(chǔ)資源，它保障人的“生存、發(fā)展權(quán)”： 個人不被剝奪生存手段; 個人通過自決和自由處置財產(chǎn)權(quán)獲得權(quán)利資源的收益; 使基本

23、人權(quán)免于受任何侵害。 權(quán)利資源是一種無形資產(chǎn)，在當(dāng)今知識社會，無形資產(chǎn)在某種意義上勝于有形資產(chǎn)，無形資產(chǎn)可以衍生出多種資產(chǎn)形式，進(jìn)行交易和創(chuàng)造價值；應(yīng)用無形資產(chǎn)衍生交易增值的能力是一種智識的能力，但是這種能力的擁有和運用首先需要有公民權(quán)利的充分授予， 其次要求更多的制度供給。“每個人, 作為社會的一員, 有權(quán)享受社會保障, 并有權(quán)享受他的個人尊嚴(yán)和人格的自由發(fā)展所必需的經(jīng)濟、社會和文化方面各種權(quán)利的實現(xiàn), 這種實現(xiàn)是通過國家努力和國際合作并依照各國的組織和資源情況?！?世界人權(quán)宣言第二十二條) 組織和資源情況是不斷發(fā)展的，因此國家需要適時逐步發(fā)展人權(quán)以造就有能力負(fù)責(zé)任的公民。例如，土地占（使）

24、用權(quán)可衍生出承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、抵押權(quán)、入股權(quán)、讓渡權(quán)、租賃權(quán)等多種權(quán)利。而當(dāng)前中國農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度下，農(nóng)民對土地的財產(chǎn)權(quán)利是不明確的。 “明確土地的使用權(quán)，。加快土地集體所有條件下社區(qū)成員所擁有的成員權(quán)利的交易，建立一系列的有關(guān)成員權(quán)利在市場進(jìn)行交易的各種規(guī)則和鼓勵政策”（陳劍波“中國農(nóng)地集體所有制的結(jié)構(gòu)與變遷：來自于村莊的經(jīng)驗”評論）。使法律得以依私人財產(chǎn)權(quán)利對農(nóng)民予以保護(hù)，農(nóng)民就可以以此為立身資本去創(chuàng)業(yè)、發(fā)展，在自主治理的基礎(chǔ)上重新組織起來形成規(guī)模經(jīng)濟，這將是新形勢下農(nóng)村體制的制度創(chuàng)新。同樣的，在城市，越來越多的中國居民獲得住房資產(chǎn)，住房市場化同樣衍生出各種資產(chǎn)形式，不同地住房業(yè)權(quán)和處

25、置的權(quán)利。例如，美國開發(fā)區(qū)內(nèi)擁有住房產(chǎn)權(quán)的居民聯(lián)合組成房產(chǎn)主改善協(xié)會，共同處理“（1）對產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給新業(yè)主的約束及（2）涉及到全體業(yè)主的社團組織的共有產(chǎn)權(quán)方面問題。例如，。個體份額的資格從屬于對共用設(shè)施如街道、下水道、娛樂區(qū)域的規(guī)定，以及對將來土地使用形式的規(guī)定的約束。這些資格約束。，由作為協(xié)會成員的居民集體行使。規(guī)定通常包括該協(xié)會對所需成本的一般估算以及支付改善社區(qū)居民共同利益的專門估算。對于不履行者可征收罰款，賠償可通過民事法庭向不履行契約義務(wù)者獲取?！币粋€開發(fā)區(qū)內(nèi)的居民組成自治性準(zhǔn)政府組織，“準(zhǔn)政府組織中最常見的類型就是房產(chǎn)主改進(jìn)協(xié)會，由房地產(chǎn)開發(fā)商創(chuàng)建的，以使一個開發(fā)區(qū)內(nèi)的居民能夠處理共

26、有的問題。一個人要想成為該類型組織成員需有在該協(xié)會所在地域內(nèi)的業(yè)主產(chǎn)權(quán)身份。這類安排通常依靠兩種法定的設(shè)置：房產(chǎn)主改進(jìn)協(xié)會因而得以成為為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┠撤N范圍公共設(shè)施和服務(wù)的私營的政府。近似形式的一個組織是由公寓住戶創(chuàng)建起來作為協(xié)管或共管的?！憋@然，沒有保障權(quán)利的業(yè)主也就沒有繁榮的房地產(chǎn)交易。 自治的要義首先不在于直選，不錯，基層自治組織的公民需要通過直選來形成組織機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，但是公民是通過該多中心、權(quán)威分散的基層自治組織來直接行使自主治理的權(quán)利。例如托克維爾的描述，“在新英格蘭的鎮(zhèn)，公民在鎮(zhèn)會議中直接行使基本的自治特權(quán)，此中，所有公民參與確定社區(qū)治理的基本政策。他們還選出行政委員代表機構(gòu)代表鎮(zhèn)會

27、議行使綜合職能”（Vincent Ostrom, p22）。自主治理還是公共精神的公民教育?！版?zhèn)會議之于自由就像小學(xué)之于科學(xué)”?！叭嗣駨脑谏鐓^(qū)的自我管理的組織和參與中的體驗學(xué)會了協(xié)作的科學(xué)與藝術(shù)，它是在平等條件支配下民主社會維持自由的基礎(chǔ)。地方自治政府政府制度為美國民主提供了下部基礎(chǔ)設(shè)施：它教會人民在保持自我自由的同時如何應(yīng)用自己的能力去管理自己的共同福利?！保╒incent Ostrom, 1988,p26）若直選出的領(lǐng)導(dǎo)實質(zhì)成為外在代理人式的官員（如所謂的“村政府”和“村官”），直選就失去了意義。公民會對直選和本應(yīng)承擔(dān)的事務(wù)選擇搭便車策略。 2、在自主治理的政治秩序中公民的角色 盡管由自私

28、性引發(fā)出來的德性公共性格，但并不意味必然會產(chǎn)生自主治理的政治秩序。公共精神的的演化過程會使公民的責(zé)任權(quán)利意識在捍衛(wèi)產(chǎn)權(quán)、解決糾紛與沖突、建立契約關(guān)系的層次領(lǐng)域方面逐漸成長，進(jìn)而尋求更高層次的規(guī)則和制度框架的建設(shè)，成為民主的直接推動力量。但是，公民個人謀求利益的活動并不意味著必然會通向建立自主治理基礎(chǔ)上的政治秩序，為此需要探討在政治秩序中公民的角色。 （1）結(jié)社：構(gòu)造秩序的活動 結(jié)社、集會、組織、選舉是直接間接參與相關(guān)社會公共事務(wù)的必然途徑和構(gòu)造秩序的自然方式。純粹政治性結(jié)社只是其中一種。在區(qū)別政治結(jié)社與其他結(jié)社時，托克維爾說非政治結(jié)社是“在市民生活中自然形成的而全無政治目的的結(jié)社?！保ㄍ锌司S爾

29、p635） 托克維爾極其精彩地闡述了結(jié)社在公民社會中的功能： “美國人日常依靠社團進(jìn)行的那些數(shù)量龐大而規(guī)模卻很小的事業(yè)，要由那個政府去代替辦理呢？不難預(yù)見，人們越來越不能單由自己去生產(chǎn)生活上最常用和最需要的東西的時代，正在來臨。因此，政府當(dāng)局的任務(wù)將不斷增加，而政府當(dāng)局的活動又將日益擴大這項任務(wù)。政府當(dāng)局越是取代社團的地位，私人就越是不想聯(lián)合，而越是依靠政府當(dāng)局的援助。這個原因和結(jié)果將不斷循環(huán)下去。這樣下去，凡是一個公民不能獨自經(jīng)營的事業(yè)，最后不是全要由公共的行政當(dāng)局來管理嗎？再者，如果土地過度分散下去，分割得無法再分，以致只能由耕作者組織社團來經(jīng)營時，那么政府的首腦豈不要掛冠而去扶犁嗎？”

30、（托克維爾p637） “如果一個民主的國家的政府到處都代替社團，那么，這個國家在道德和知識方面出現(xiàn)的危險將不會低于它在工商業(yè)方面發(fā)生的危險?！?“人只有在相互作用之下，才能使自己的情感和思想煥然一新，才能開闊自己的胸懷，才能發(fā)揮自己的才智。因此，民主國家要人為地創(chuàng)造這種作用，而能夠創(chuàng)造這種作用的，正是結(jié)社”。（托克維爾p638） （2）制度：政治秩序的框架 在創(chuàng)建自主治理的秩序中，由于在本土知識方面，當(dāng)?shù)厝司哂袃?yōu)勢。情況是重復(fù)性的，用戶是可確定的，信息是可得的，所以有效的活動規(guī)則和交易成本是較低和可承擔(dān)的，自主治理社群中的個人易于梳理出集體活動中正反兩方面的知識，從而有可能達(dá)成較穩(wěn)定合作。 在

31、小群體中有自發(fā)產(chǎn)生秩序的可能，關(guān)鍵是“從獨立行動到合作的集體的行動轉(zhuǎn)變的成本”。誰來推動變革并承擔(dān)變革成本?！爸袊?jīng)濟與社會生活中的無序現(xiàn)象隨處可見.。無論是道德秩序還是法律秩序棗的建立與維持，需要該社會成員預(yù)付高昂的成本（或費用）”（曹錦清）。此外，微觀局部層面的秩序不能孤立存在，“具有自主組織能力的人們要同時涉及操作的、集體的和憲法的選擇領(lǐng)域”的制度問題。(埃莉諾.奧斯特羅姆p82)其中，作業(yè)層次直接影響合作者之間日常決定；集體選擇 “間接影響操作選擇，是由占用者，他們的官員，外部當(dāng)局制定政策所應(yīng)用的規(guī)則”，研究集體層次規(guī)則形成的理論即公共選擇。最后，“憲法選擇規(guī)則通過決定誰有資格決定用于

32、制定影響集體選擇規(guī)則的特殊規(guī)則影響操作活動和結(jié)果”。（埃莉諾.奧斯特羅姆p82） 因此政治秩序可定義為由規(guī)則層次構(gòu)成的的制度框架。制度是集體物品，“一個層次的行動規(guī)則的變更，是在較之更高層次上的一套“固定”規(guī)則中發(fā)生的。更高層次上的規(guī)則的變更通常更難以完成，成本也更高” （埃莉諾.奧斯特羅姆p84）制度的建設(shè)必須依賴政府和公民在各個層次中的活動。 （3）發(fā)展一種以自主治理為基礎(chǔ)的政治理論 新的政治秩序需要一種新的政治理論，以公民自主治理為基礎(chǔ)的政治秩序理論。人的本性決定任何秩序如果不與個人的利益與責(zé)任權(quán)利緊密相關(guān)，就不可能發(fā)生實際效用和長治久安。 需發(fā)展以公民個人為分析基點的政治理論，對于中國

33、傳統(tǒng)思想而言，需要厘清作為公民的個人與集體的關(guān)系以賦予公民自主道德地位；研究社會秩序構(gòu)造的規(guī)則與制度方面的思想成果，促進(jìn)多樣化的人類社會秩序和發(fā)展類型，這需要研究民主立憲的思想如何與民間社會制度和傳統(tǒng)文化契合。 制度主義學(xué)派研究突破關(guān)于集體行動理論模型的“冷酷悲劇的假設(shè)”，證實在當(dāng)?shù)厮缴缛捍嬖诖龠M(jìn)合作自治的天然制約機制。對此的積極研究和進(jìn)一步的實踐是非常有意義和鼓舞人心的。當(dāng)前中國一批制度分析與公共政策學(xué)人也在這一領(lǐng)域開發(fā)自己的基礎(chǔ)理論與研究方法。 2009-12-15研究生結(jié)論 在現(xiàn)實中公民權(quán)利是逐漸發(fā)展的：不能對自己事務(wù)具有自主能力的個人也缺乏行使在公共事務(wù)中的言論、組織、選舉等權(quán)利的能

34、力。在此意義上，從個人層面來看，可以視公民權(quán)利是由個人向公共事務(wù)，從當(dāng)?shù)叵蛏鐣慕?jīng)濟事務(wù)向政治活動，從底層向高層逐漸發(fā)展。 政府的作用在于應(yīng)授予公民創(chuàng)制權(quán)，即在當(dāng)?shù)厮絼?chuàng)造初級秩序的活動的權(quán)利。政府應(yīng)推行、實施中、高層次規(guī)則建立、維持，推動中國的制度變革，以及在社會公正標(biāo)準(zhǔn)下幫助調(diào)解沖突、促進(jìn)公正協(xié)作行為。 中國的傳統(tǒng)思想，把公民身份視為乃是自我修養(yǎng)的一項成就。對儒家而言“人作為公民，乃是自我修養(yǎng)的一項成就，而這項成就是具有政治意義的。獲得公民身份的這項成就假定，自我修養(yǎng)的人注重她或他的存在義務(wù)承諾，并在行為上負(fù)責(zé)任”（James Sellman）。比較中美之間的人權(quán)觀的共同性很有啟發(fā)：托克

35、維爾指出美國的人權(quán)觀基于自治的個人；就這一點在某種意義上，孔子（大學(xué)）關(guān)于“修身齊家治國平天下”的經(jīng)典訓(xùn)導(dǎo)并不與此相斥，假設(shè)把個人、家、鄉(xiāng)、社區(qū)與國家、天下的觀念有機聯(lián)系的話。中國人在作人方面并不缺乏整體的觀念和自我克制的行為方式，只是缺乏行使個人權(quán)利同時關(guān)注公共事務(wù)、維護(hù)公共秩序的實踐（修行）。在中國，血緣鄉(xiāng)土等民間組織與本土制度一直具有生命力，有些近年來出現(xiàn)復(fù)興勢頭，如宗族、金融草根制度等。若整合進(jìn)入現(xiàn)代法治下公民社會，將能對中國現(xiàn)代化發(fā)展產(chǎn)生巨大的作用。上面我們指出現(xiàn)代民主國家的政治制度的兩種系統(tǒng)：政府的公共權(quán)力系統(tǒng)與公眾的社會權(quán)力系統(tǒng)。我們首先分析公眾的社會權(quán)力系統(tǒng)。現(xiàn)在我們分析政府的

36、公共權(quán)力系統(tǒng)。政府議程概念。（見教科書P132）【政府議程】正式議程是指執(zhí)政黨和政府察覺到某一社會問題引起了公眾廣泛注意和議論，這個問題本身也確有解決的必要，從而把它列入自己的議事日程作為政策問題進(jìn)行研究和處理的過程。正式議程本質(zhì)上是一種行動議程，是決策者和分析人員對政策問題進(jìn)行確認(rèn)的過程，是執(zhí)政黨和政府機關(guān)等政治組織按照特定程序活動的過程。正式議程是政策議程的第二個階段。正式議程的項目，可分為舊項目和新項目。舊項目是指一些規(guī)則確定的項目，例如預(yù)算分配、落實知識分子政策。黨和各級政府對這些項目都很熟悉。一般情況下，用來解決這些問題的方案是定型的。新項目是由新的情況所引起的項目，例如，海灣戰(zhàn)爭的

37、爆發(fā)就直接影響了各國制定新的對外政策。舊項目一般是決策者優(yōu)先考慮的課題，因為老問題之所以能受到較多的關(guān)注，原因是它們由來已久，也較為重要。正式議程按照其建立過程中各項功能活動的先后次序，又可分為以下四種類型；（1）界定議程，由一些經(jīng)過積極而且認(rèn)真研究的項目所組成。（2）規(guī)劃議程，由一些已達(dá)到規(guī)劃階段的項目所組成。（3）磋商議程，根據(jù)每一規(guī)劃方案的利害得失，與政策相關(guān)的人彼此之間進(jìn)行磋商。（4）循環(huán)議程，已進(jìn)入正式議程的每一方案，都要不斷接受檢驗，加以修正。這種分類有助于我們分析政策問題的整個過程。這一分類結(jié)構(gòu)既可以用來分析單一問題議程建立的過程，又可比較分析多重問題議程建立的過程。政府的公共權(quán)

38、力系統(tǒng)與公眾的社會權(quán)力系統(tǒng)。正式議程和公眾議程是政策議程的兩個不同階段，但在本質(zhì)上兩者是有差異的。公眾議程是由一些抽象的不成型的問題組成的，人們關(guān)于問題的概念以及問題的影響范圍都比較模糊。因此，它在政策過程中，只屬于問題察覺或初始階段，在這一階段它可以不提出可行的方案或一些解決的辦法。正式議程由一些比較明確的項目所組成。正式議程是政策問題界定或陳述階段，其主要目的是確認(rèn)與問題有關(guān)的各種事實。在一般情況下，一個政策問題的提出過程是，某一社會問題進(jìn)人公眾議程，然后再進(jìn)入正式議程，最后形成為政策問題。但實際上，很多問題可能不經(jīng)過公眾議程而直接進(jìn)入政府議事日程。因為政策決策者可能根據(jù)自己對社會發(fā)展變化

39、的研究分析。主動尋找問題，把它列入自己的議事日程。當(dāng)然，一個問題即料能夠順利進(jìn)入正式議程，最后也會出現(xiàn)不同的結(jié)果，例如，可能經(jīng)過決策者的研究很快制定出相應(yīng)的政策；也可能由于渠道不暢、機構(gòu)重疊、行政不力、效率低下，而作不出任何決定。二、政策議程的創(chuàng)立公共政策研究豪利特原文第一章第二章第五章第十章第十一章第五章 議程設(shè)定:政策決定因素和政策窗概 念 問 題 政策循環(huán)的第一個環(huán)節(jié)，也是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是設(shè)定議程。議案是怎樣出現(xiàn)在政府的行動議程上的呢?盡管經(jīng)常是理所當(dāng)然的，但是議案和關(guān)注的焦點問題被確定為政府行動的候選對象的渠道并不是簡單的。它們的提出是多方面因素共同作用的結(jié)果，而它們要想成為 (政府)決

40、心要做的事情之前，還要經(jīng)過復(fù)雜的程序。這一階段對全部政策程序以及政策結(jié)果具有決定性影響。正如科布和埃爾德 (Cobb andElder)所描述的: 前政體 (pre-political)或至少是前決策 (pre-decisional)的階段往往在議案的決定方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，它決 定了政府對政策工具如何取舍。在政府的工具選擇會議上爭論不休的問題，或許不過是些關(guān)于認(rèn)識、文件、法制和(如果不涉及法律程序)經(jīng)濟后果等問題，但正是有了這樣的視野，關(guān)鍵問題才會浮出水面，否則，一個議案或需求怎么會成為關(guān)注的焦點，引起政治機構(gòu)的興趣呢? 如果問題已經(jīng)被完全認(rèn)識到了，那么問題被提出來的方式和 形式便是決

41、定決策者最終解決問題的重要決定因素。要求政府解決公共問題的需求，一些來自社會，而另一些則是政府自己提出 來的。不同政策的公眾支持程度是不一樣的，這就造成了普及方面的困難。 從最基本的意義上講，議程的設(shè)定就是從政府角度認(rèn)識問 題的過程。這方面的許多早期著作都是美國人完成的，它們被多元化情愫鼓舞著成為早期美國政治科學(xué)的主流。例如，科布、羅斯和洛斯等人，羅斯把議程的設(shè)定定義為 把不同社會群體的需求轉(zhuǎn)化為 (議程上的)項目，以及爭奪公共官員注意力的過程。2這個定義源于這樣一種觀點，即認(rèn)為公共政策決策是由社會團體的活動推動的，這是多元主義標(biāo)志性特征。然而，經(jīng)驗證據(jù)表明，在許多情況下，政策程序是由政府成員

42、而不是社會團體啟動的。 約翰金登則給出了一個頗具描述屬性而缺乏理論性的裨狹的定義:在我看來，議程是羅列了一些主題或問題的清單，這些問題或主題是政府官員和政府以外與官員有密切往來的人們在任何給定時期內(nèi)十分關(guān)注的問題。在官員應(yīng)該關(guān)注的眾多問題中，它們實際上真正認(rèn)真解決的是其中的一些問題而不是另一些問題。因此，設(shè)定議程的過程就是將所有問題中真正成為關(guān)注焦點的問題篩選到列表中的過程。3 以上是議程和議程設(shè)定的簡要綜述，它是我們本章討論的基礎(chǔ)。政策決定因素:政策問題來源的定義 一個問題怎樣才能被視為一個需要政府付諸行動的公共問題，此問題提出了關(guān)于人類認(rèn)識的本質(zhì)和認(rèn)識的社會結(jié)構(gòu)這樣的深層次問題。經(jīng)過多年的

43、努力，政策科學(xué)在社會問題本質(zhì)的研究領(lǐng)域占有了一席之地。4該領(lǐng)域的多數(shù)早期著作都以下面的假設(shè)條件為研究起點，即假定社會經(jīng)濟條件導(dǎo)致了一系列問題的出現(xiàn)。這些問題均需要政府做出反應(yīng)。不過，現(xiàn)在為大家普遍接受的是，政治、社會和意識形態(tài)等多種因素決定了哪些問題最終得以進(jìn)入政策議程。在后面的討論中，我們將要回顧關(guān)于一個問題如何成為公眾關(guān)注的焦點，以及要求政府做出反應(yīng)的諸多領(lǐng)域的觀點。經(jīng)濟和技術(shù)決定論一種觀點認(rèn)為公共政策是社會發(fā)展到一定的水平的產(chǎn)物。在 發(fā)展水平相當(dāng)?shù)纳鐣?，其政府面臨的社會問題也是相似的。這種觀點最初是由比較公共政策決策學(xué)派的觀察家們提出來的。世紀(jì)年代中斯，美國的托馬斯戴伊 (homas

44、Dye )等人斷定，同文化、政治和其他因素相比，與經(jīng)濟發(fā)展水平相關(guān)的因素對公共政策的解釋能力更強。比如，艾拉夏坎斯基 (Ira Sharkansky)在其關(guān)于美國政策發(fā)展的研究成果中斷言，“較高的經(jīng)濟發(fā)展水平(可用城市收入在資本收入中的比例、教育的中位數(shù)水平和產(chǎn)業(yè)就業(yè)狀況等多種指標(biāo)來衡量)通常與較高水平的支出、較高的教育服務(wù)產(chǎn)出、較好的福利和健康水平相聯(lián)系?！尽克诮Y(jié)論中說，長期以來，人們都認(rèn)為政治人物會影響政策 (通過參與選舉、各主要政黨的力量、黨派之間的競爭程度以及立法分?jǐn)偟墓确绞?，實際上他們的影響微乎其微，政策受經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，是相對獨立的?！尽窟@種關(guān)于政策本質(zhì)的論調(diào)在美國很快

45、波及到以研究國家之間公共政策差異為基礎(chǔ)的比較公共政策領(lǐng)域。哈羅德韋倫斯 基 (arold Wilensky)、菲利普卡特賴持 (Philip Cutright)、亨利阿倫和弗里德里克普賴爾 (Henry Aaron Frederick Pryor)等人都認(rèn)為，國家的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)決定了政府所采取的政策類 型。7這種分析思路還導(dǎo)致了該論斷的極端形式趨同論（convergence thesis）的出現(xiàn)。趨同論指出，不同的國家在實現(xiàn)工業(yè)化的時候，政府傾向于推行相同的政策組合。8而當(dāng)工業(yè)化國家都出現(xiàn)了相似的福利政府時，該理論的追隨者認(rèn)為，這種現(xiàn)象是它們相近的經(jīng)濟財富水平和技術(shù)發(fā)展水平直接導(dǎo)致的結(jié)果。盡管早期

46、學(xué)者指出福利政策和經(jīng)濟發(fā)展之間的相互關(guān)系只是實證意義上的，但是這種關(guān)系卻在一些后期學(xué)者的著作中占據(jù)了相應(yīng)的地位。按照這一觀點，那些經(jīng)濟發(fā)展水平和財富水平都比較高的國家會產(chǎn)生相似的問題和機會，而不管這些國家是否存在社會和政治結(jié)構(gòu)的差異，他們的政府都會采取相同的方式來應(yīng)對出現(xiàn)的問題。 例如，哈羅德韋倫斯基指出“社會保險支出，即專門用于社會保險支出的國民收入的一定比例資金，會隨著五個處于高水平的主要的社會經(jīng)濟和政治變量的變動而變動。在一項對個國家的比較研究中，他發(fā)現(xiàn)%的社會保險水平差異都可以通過考察社會保險體制成長階段、人口年齡以及資本產(chǎn)出率的差異來加以解釋，這與一個國家奉行極權(quán)主義還是自由民主主義

47、關(guān)系不大。他還發(fā)現(xiàn)，社會保險支出與資本產(chǎn)出水平的相關(guān)性最強，由此他指出，在理解公共政策方面，經(jīng)濟特征比政治特征更能說明問題。他解釋說，“經(jīng)濟增長使得不同政治文化傳統(tǒng)的國家發(fā)展戰(zhàn)略趨同，即致力于建設(shè)一個令所有人都不被遺忘的富裕社會。 按照韋倫斯基的觀點，議程設(shè)定實質(zhì)上就是擺在政府面前的工業(yè)和經(jīng)濟現(xiàn)代化的壓力和張力共同作用導(dǎo)致的自發(fā)過程。議案是由社會活動家提出并被列于政府議程，還是由政府或政府官員主導(dǎo)了政策發(fā)展過程，這并不重要，而重要的是，不論國家的社會和政治結(jié)構(gòu)有何不同，在不同的國家確實出現(xiàn)了相似的政策這 一事實。 趨同論很快就遭到了批評者的指責(zé)，他們認(rèn)為趨同論把政策開發(fā)的過程看得過于簡單化，并

48、且該論斷在描述趨同的時候， 錯誤地描述了不同司法管轄權(quán)下真實的福利政策和顯著多樣化的政策特征。11例如，他們指出，在比較研究美國的政策開發(fā)時，趨同論者只研究了4%的政策部門的政策，就用經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)來解釋一半以上的州際政策變化程度 。第二，調(diào)研者使用的 政治要素 的定義僅限于諸如選民參與程度 、政黨勢力以及法律分配的公平性等因素，而沒有將影響制度開發(fā)的顯著因素，如稅收努力或政府間妥協(xié)的本質(zhì)這兩個在美國聯(lián)邦體制下十分重要的因素考慮在內(nèi)。第三，反對者還指出，偏向經(jīng)濟決定論的主觀意愿使得調(diào)查研究者忽視了在重大時期和面臨重大事件時經(jīng)濟因素的變動模式。12 針對更廣義的直接導(dǎo)致趨同論的國際比較萬法，也有人提出

49、了類似的批評。韋倫斯基和其他人使用的方法因為沒有捕捉到社會福利的多種變化形式而備受指責(zé)。【13】福利支出是社會保險支出的一種，用GDP的一定比例表示，韋倫斯基等人卻沒有集中關(guān)注福利支出，而是主張考慮一個社會中的政府影響收入分配的所有途徑?！?4】他們說這種更為寬泛的研究途徑可以解釋相似的工業(yè)化國家中社會政策的很多差異。有人批評道:社會福利政策的微小但重要的差異 (如利益是否與工資水平相適應(yīng)或是否保證了基本收入)在趨同論的研究方法下被掩飾起來了?！?5】另一些人認(rèn)為，問題不僅僅是社會保險支出，不同國家的公共支出總水平（也是一個重要的研究對象一一譯者注)，它是一種與政府的黨派政治角色和意識形態(tài)本質(zhì)

50、緊緊聯(lián)系的現(xiàn)象?！尽空闻c經(jīng)濟的互動 學(xué)者們尋求解決 經(jīng)濟和技術(shù)政策決定論存在的間題時，他們將政治、經(jīng)濟變動因素重新整合到一個新的 公共政策的政治經(jīng)濟的框架之中。他們主張，政治和經(jīng)濟因素都是決定公政策的重要因素，應(yīng)該放在一起進(jìn)行研究。不過，這一主張也派生了不同的見解。 這一流派中最重要的見解之一是“政治一商業(yè)周期論?！尽砍诌@種觀點的人認(rèn)為，經(jīng)濟的內(nèi)在動力學(xué)偶爾會被以公共政策為形式的政治干擾所改變。政治一商業(yè)周期的提法源自商業(yè)周期方面的文獻(xiàn)。商業(yè)周期論認(rèn)為，經(jīng)濟增長按照投資和消費行為的周期性波動而相應(yīng)波動。應(yīng)用到公共政策領(lǐng)域，他們認(rèn)為，現(xiàn)代政府經(jīng)常會干預(yù)市場，以達(dá)到減緩商業(yè)周期帶來的波動的目的。

51、在民主國家，以執(zhí)政黨的政治信仰 (倚重政府或者倚重市場)為基礎(chǔ)，這種干預(yù)會預(yù)先告知民眾，而干預(yù)市場的時機則要看是否臨近政治選舉。按照觀察家的說法，那些會引起公共選舉困難的政策通常會選擇在選舉不會很快到來的時期貫徹執(zhí)行。正如愛德華塔夫特 (dward Tufte)所言:雖然經(jīng)濟波動與選舉周期在時間上保持一致經(jīng)常吸引了政治領(lǐng)袖的注意力，但是政治波動影響宏觀經(jīng)濟的真正威力在于確定經(jīng)濟工作重點。在這里就是執(zhí)政黨的意識形態(tài)和黨綱。正如選舉日期可以幫助選擇政策時機一樣，政治領(lǐng)袖的意識形態(tài)也形成了經(jīng)濟政策的宗旨?！?8】 盡管很少有人反對黨派的意識形態(tài)對經(jīng)濟有影響，但是上述研究方法還是招致了一些批評，因為它

52、的適用性僅限于選舉周期固定的國家，如美國。在許多其他國家，選舉是不定期的，是受議會或其他政府機構(gòu)的重大事件影響的，如果連政府都不知道什么時候選舉，那么政策時機就無從談起。19還有人認(rèn)為，商業(yè)周期的概念本身有著根本缺陷，并且 (政洽一商業(yè)周期論的)模型只不過是提出了一個多數(shù)分析家都已經(jīng)知道的問題，即政治與經(jīng)濟是相互依賴的?！?0】 20世紀(jì)80年代中期，關(guān)于議程設(shè)定的另一種政治一經(jīng)濟學(xué)分析方法出現(xiàn)了，它將政治和經(jīng)濟因素當(dāng)作一個完整的整體來對待?！尽克赋?，就像工業(yè)化產(chǎn)生了對經(jīng)濟資源的需求 (因為生產(chǎn)能力的提高)一樣，工業(yè)化還產(chǎn)生了對社會保險的需求 (因為老齡化和城市化)。工業(yè)化還產(chǎn)生了工人階級，

53、這也需要社會保險，就像需要政治資源 (因為相當(dāng)多的選舉人屬于這個階層)一樣，他們會給政府施加壓力來滿足這些需要。政府的意識形態(tài)和面臨的政治威脅都是決定政府在多大范圍內(nèi)滿足社會福利需求所要考慮的重要因素。盡管有一些問題，比如國際經(jīng)濟勢力在國內(nèi)政策形成中的作用等問題還存在爭議，【】但這種觀點對公共政策給出了一個合理的政治一經(jīng)濟綜合解釋，然而，它仍是一項高層次的理論，難以應(yīng)用于議程設(shè)定的具體情況之中。觀念和意識形態(tài) 世紀(jì)年代，關(guān)于“政府為什么解決某些社會問題”的唯物論解釋存在的問題，引發(fā)了另外一系列的研究。這些研究關(guān)注的焦點是:社會和政治觀念對政府決定哪種問題必須要解決的影響。長期以來頗為引人注意的

54、是，人們長期堅持的思想對他們的決策具有顯著影響。雖然很多工作是經(jīng)濟學(xué)家、心理學(xué)家做出的，雖然也有人把一套觀念濃縮為自我利益的理性打算。但是很顯然，傳統(tǒng)、信念和人們的世界觀以及社會觀同樣會影響人們對個人利益的理解。【】因此，有理由相信，這些觀念和意識形態(tài)對公共政策會產(chǎn)生顯著的影響，通過這些思想的多棱鏡，人們構(gòu)建社會問題和其他問題，努力將自己的需要變?yōu)檎男袆?。政府所要解決的問題并不一定要有一個經(jīng)濟或社會物質(zhì)結(jié)構(gòu)中的 客觀”基礎(chǔ)，就像他們在公開和個人的論文中所闡述的那樣。【】默里埃德爾曼 （Murray Edelman）曾經(jīng)論述道:問題成為話題，因而作為對意識形態(tài)的強化出現(xiàn)，不僅僅因為問題存在或

55、者問題對社會的健全很重要。它們 (指觀念和意識形態(tài)譯者注)顯示了誰是有道德的和有用的，誰是危險的和不稱職的，什么行為將得到鼓勵，什么行為將受到懲罰。它們把人們界定為有著特定抱負(fù)、自我意識和畏懼感的事物，它們會產(chǎn)生關(guān)于事物重要性的概念。它們會評判誰該履行權(quán)威，誰該接受權(quán)威。它們會將不成為問題的領(lǐng)域從關(guān)注的范圍中排除。就像領(lǐng)袖和敵人對社會有著不同的概念一樣，每個人都有不同的方式，但都是在人們對政治現(xiàn)象的不同反應(yīng)的引導(dǎo)下做出的。【】 于是，從各個角度來看，那種認(rèn)為決策者會以理性的方式對客觀環(huán)境做出反應(yīng)的觀點，即使不是完全誤導(dǎo)，也是經(jīng)不起推敲的。而且，決策者作為公眾的一部分發(fā)揮著同樣的作用，他們在政治

56、舞臺上同樣受角色、劇情和劇幕的左右。按照意識形態(tài)演示的劇本，不同群體的角色都被包括在內(nèi)，并被導(dǎo)演出不同的結(jié)果。邁克爾夏皮羅 (Michael Shapiro)寫道: 人類行為被限定在一套賦予其特定涵義的演講詞中并從中被理解。由于我們的特定演講所采用的語言或涵義并非我們所發(fā)明，所以到頭來，我們所講的幾乎一切就都與一種政治關(guān)系模式一脈相承，而對自己接受該模式的決定，我們卻并未事先加以斟酌和評估。【26】 按照這種觀點，既然政治語言用來描述政治問題是什么，那么政治語言便構(gòu)成了公共政策。政治或決策議程就是一個用人們在政治演講中濃縮、沉淀下來的歷史、傳統(tǒng)、態(tài)度和信念構(gòu)成議程?！?7】 在最初的形式中，政

57、治演講 (political discourse)的概念是作為認(rèn)識社會歷史演變的工具。28分析歷史和一般社會理論的任務(wù)是認(rèn)識一段時期中最初的和演化的社會結(jié)構(gòu)的本質(zhì)，并將當(dāng)前的政治演講置于歷史長河之中來看待。支持者們設(shè)想可以用這種理論來克服他們在唯物主義理論中看到的不能避免的局限性，而唯物論者的理論將意識形態(tài)和文化變量置于次要的位置。正如安東尼伍迪維斯 (Anthony Woodiwiss)曾經(jīng)指出: 運用演講的概念來描述意識形態(tài)領(lǐng)城的結(jié)構(gòu)，使人能夠理解它的現(xiàn)實性和自動決定能力。簡單地說，這是其他的表述不可能做到的，正因為普遍存在這種將問題二分為 基礎(chǔ)/上層建筑和 思想/行為”的時代錯誤，才降低

58、了意識形態(tài)領(lǐng)域的重要性?！尽吭谡哳I(lǐng)域，認(rèn)為思想會產(chǎn)生對政府的需求的觀點近來被 弗蘭克費希爾和約翰福里斯特 (rank Fischer and John Forester)所接受，30并由德博拉斯通 (Deborah Stone)將其應(yīng)用于議程設(shè)定。31斯通的觀點是，議程設(shè)定常常包含構(gòu)建一個故事，說明是什么引發(fā)了所謂的政策問題。不管是真實的還是編造的，現(xiàn)象和統(tǒng)計數(shù)字都可以用來支持人們對問題誘因的獨立判斷。例如，都市中的印第安土著人面臨的問題就是由人們的偏好決定的，這些問題可以歸因于歷史、社會、政治的因素。許多古代的和現(xiàn)代的標(biāo)志性事件都可作為案例。已有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)都可以證明這些案例。在這些數(shù)據(jù)中，

59、就像決策者深深地知道的那樣，答案就在其中。正如斯通所論述的那樣:如果因果理論獲得成功，他們將十分令人信服地證明人類能戰(zhàn)勝惡劣條件，并取得另外一些成果。首先，他們能挑戰(zhàn)或保護(hù)現(xiàn)存的社會秩序。其次，通過認(rèn)定因果關(guān)系，他們能明確特定政治主體的責(zé)任，這樣，有些人就會停止 (不當(dāng))行為，改為采取 (適當(dāng))行為，對受害者予以補償，否則就可能面臨懲罰。第三，他們能賦予特定主體以法律效力和權(quán)威，把它當(dāng)作問題的 解決者。第四，他們能在人群中催生新的政治同盟，而同盟中的人們在因果鏈條中有著相同的利害關(guān)系。【32】 對于觀念在社會問題界定過程中作用的認(rèn)識引導(dǎo)著政策 學(xué)界遠(yuǎn)離了經(jīng)驗條件的分析，轉(zhuǎn)而關(guān)注 (后實證主義者

60、)社會知識的產(chǎn)生和傳播問題。不過，多數(shù)學(xué)者在研究過程中，都將演講分析中純粹的客觀因素與制度因素有機地結(jié)合起來進(jìn)行分析。這就是說，多數(shù)政策學(xué)家都不會完全拘泥于早期學(xué)者以政治、經(jīng)濟條件為核心的研究結(jié)論，但是他們都感到，政策理論必須將政策設(shè)定過程中的觀念和物質(zhì)條件之間復(fù)雜的相互關(guān)系考慮在內(nèi)。33重新界定議程設(shè)定過程的概念 為了理解議程設(shè)定，我們必須知曉個人或群體的政策需求是怎樣形成的，以及政府是如何對政策需求做出反應(yīng)的，或者說， 在成功的政策演講中，這些政策需求產(chǎn)生并被明確表達(dá)出來的條 件是什么。34為了回答這些問題，我們需要理解社會和政府主體 的物質(zhì)利益以及他們所處的制度和意識形態(tài)環(huán)境?！?5】