1、對我國地方檔案標準性文件制定技術(shù)存在問題的分析摘要:我國地方檔案標準性文件的制定和施行獲得了很大的成績,也存在一些缺乏。本文從制定技術(shù)的角度對地方檔案標準性文件在制定根據(jù)、法律淵源與效力、名稱、適用范圍、公布時間與施行時間的間隔、形式構(gòu)造等六個方面存在的問題進展分析。關(guān)鍵詞:檔案標準性文件;制定技術(shù);文本標準行政標準性文件僅指國家機關(guān)(行政機關(guān)和受權(quán)組織)為執(zhí)行法律、法規(guī)的需要依法定權(quán)限制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令及其他標準性文件,包括行政機關(guān)自己制定的內(nèi)部管理方面的標準性文件。地方檔案標準性文件是法律、法規(guī)、規(guī)章的延伸和詳細化。法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定不夠詳細的,地方檔案標準性文件可作

2、細化規(guī)定。法律、法規(guī)、規(guī)章沒有規(guī)定的,地方檔案標準性文件制定機關(guān)可以根據(jù)本地詳細實際,制定一些具有本地特色的地方文件。本文僅就各級人民政府及其工作部門公布施行的地方檔案標準性文件在制定技術(shù)中存在的問題進展分析。1地方檔案標準性文件概況據(jù)2022年3月對?法律圖書館?網(wǎng)站的不完全統(tǒng)計,自1957年7月安徽省人民委員會公布施行?安徽省各級國家機關(guān)整理積存檔案暫行方法?以來,我國各級政府及其工作部門公布的與檔案工作相關(guān)的地方標準性文件大約有562個。詳見表1。2對我國地方檔案標準性文件的分析應(yīng)該說,自1957年7月?安徽省各級國家機關(guān)整理積存檔案暫行方法?公布施行以來的50多年間,各地各級黨委、政府

3、及其工作部門在檔案工作理論中公布施行的地方檔案標準性文件遠遠大于562個。這些標準性文件不但是推動我國檔案事業(yè)法制化進程的重要根底,也是促進我國檔案事業(yè)不斷開展和進步的主要工具和重要保障,為今后轉(zhuǎn)型期地方檔案標準性文件的制定提供了珍貴經(jīng)歷。同時,地方檔案標準性文件還存在許多缺乏和薄弱環(huán)節(jié)。下面,從制定技術(shù)的角度,對地方檔案標準性文件在制定根據(jù)、法律淵源與效力、名稱、適用范圍、公布時間與施行時間的間隔、形式構(gòu)造等六個方面存在的問題進展分析。2.1地方檔案標準性文件的制定根據(jù)分析在我國,行政機關(guān)制定行政標準性文件是以“根據(jù)為原那么的。由于原發(fā)布網(wǎng)站改版或晉級,造成?法律圖書館?網(wǎng)站與局部文件的鏈接

4、錯誤,致使局部文件無法查閱到全文。562部(含首次公布與修訂本)地方檔案標準性文件,可以查閱到全文的有370部,其中,342部指明了制定根據(jù),占92%;28部沒有指明制定根據(jù),占8%。詳見表2。檔案標準性文件制定根據(jù)的比例上下排序分別是:省級人民政府(含副省級城市),省級檔案局,省級檔案局與其他廳、局、辦結(jié)合,市級檔案局,省級其他廳、局、辦單獨或結(jié)合,市級人民政府,省級人民政府辦公廳(室)和省委辦公廳(室)單獨或結(jié)合,市級人民政府辦公廳(室)和市委辦公廳(室)單獨或結(jié)合,市級其他局、委、辦單獨或結(jié)合。從總體情況看,地方檔案標準性文件大局部注意到了對制定根據(jù)的表述,但仍然存在表述過于籠統(tǒng)的問題。

5、第一,同樣內(nèi)容的標準性文件,法律根據(jù)多少不一。如有關(guān)“城市建立檔案管理的標準性文件共有90部,其中,法律根據(jù)最多的有7部,最少的沒有說明法律根據(jù)。第二,有些標準性文件只是籠統(tǒng)地說明根據(jù)“有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章、“有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定、“國家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定等,沒有說明詳細根據(jù)哪一部或哪幾部法律、法規(guī)。例如,2022年s月,?江蘇省司法廳關(guān)于印發(fā)江蘇省法律援助案件檔案管理方法的通知?等11部標準性文件就存在這種問題。除了上述標準性文件以外,還有相當一局部標準性文件在說明詳細根據(jù)某部法律后,還加有“和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定的表述。這里的“其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定指的是與檔案有關(guān)的法律、法規(guī),還是與文

6、件有關(guān)的法律、法規(guī);是與公民有關(guān)的法律、法規(guī),還是與機關(guān)、團體、企業(yè)有關(guān)的法律、法規(guī);是刑法、民法,還是行政法,應(yīng)該有進一步的明確表述。在?中華人民共和國立法法?(以下簡稱?立法法?)施行多年之后,仍然出現(xiàn)此類問題,說明地方各級政府及其工作部門在起草、制定、發(fā)布檔案標準性文件時,還沒有嚴格遵循?立法法?的規(guī)定和要求。2.2地方檔案標準性文件的淵源與效力分析從廣義上來說,行政標準性文件是介于行政立法行為和行政執(zhí)行行為之間的一種“在一定程度上可反復(fù)適用、具有弱普遍約束力的“準行政立法行為,是規(guī)章以上行政法淵源重要而有益的補充。因此,行政標準性文件在行政管理領(lǐng)域內(nèi)的效力,總的來說,“應(yīng)低于同類行政法

7、規(guī)、規(guī)章而高于據(jù)其所作出的集體行政行為。從法律效力來看,370部地方檔案標準性文件的法律效力都較低,不得同憲法、法律、上級和同級行政法規(guī)、行政規(guī)章相抵觸。由于經(jīng)歷與技術(shù)的欠缺,地方檔案標準性文件在制定過程中,不僅存在與上位法相抵觸的問題,同樣存在與本級人大或人大常委會制定的其他地方性法規(guī)相抵觸的問題。一是制定主體不合法。不管是檔案行政機關(guān),還是企事業(yè)單位或是社會團體,誰都可以制定有關(guān)檔案行政管理的標準性文件。特別是某些大中型企事業(yè)單位制定的關(guān)于加強本單位檔案管理方法的某些內(nèi)容,明顯與本地檔案行政管理部門制定的標準性文件相悖。這些都是因制定主體不合法而造成的。二是越權(quán)現(xiàn)象較嚴重。與制定檔案標準性

8、文件有關(guān)的越權(quán)行為,既有上下級檔案行政機關(guān)的縱向越權(quán),亦有同級檔案(或非檔案)行政機關(guān)的橫向越權(quán),目前,以后者居多。三是與檔案行政法規(guī)、行政規(guī)章不相符。有的檔案部門為使本部門的史料編纂多出成果,而對應(yīng)開放的檔案遲遲不予開放。國家檔案局與國家物價局對檔案利用收費已有明文規(guī)定,而有的檔案部門那么借此時機自行制定收費標準,擴大收費范圍,進步收費標準,在社會上造成不良影響。四是與制定標準性文件的法定程序相違犯。按照國家規(guī)定,制定某些專業(yè)檔案管理的標準性文件,檔案部門需要與有關(guān)專業(yè)行政主管部門結(jié)合發(fā)文。此類文件往往先有檔案部門起草,專業(yè)主管部門會簽,有時因時間關(guān)系,會簽手續(xù)不全,也照發(fā)不誤。這樣,就造成

9、主辦、協(xié)辦機關(guān)不明,各自職責不清,出現(xiàn)問題互相推諉,自然會影響這些標準性文件的行政執(zhí)法效力。五是不符合法律規(guī)定的方式。文件制定主體在起草、制定檔案標準性文件時常有很大的隨意性,使用的名稱也較混亂。有的只需發(fā)個“通知、“意見之類的文件也要冠之以?規(guī)定?、?方法?,甚至?條例?。一些市縣檔案標準性文件詞不達意,時常出現(xiàn)錯別字。由此可見,最具特色和最為詳細的檔案標準性文件更需要引起制定主體的高度重視和法制部門的嚴格把關(guān)。2.3地方檔案標準性文件的名稱分析從形式上看,370部地方檔案標準性文件中,265部用“方法,139部用“通知,56部用“規(guī)定,2部用“條例。在265部采用“方法的法規(guī)中,又分“方法

10、、“暫行方法和“管理方法三種不同用法。從制定技術(shù)的角度來講,“條例作為法的形式,是對某一方面的社會關(guān)系或某一方面行政工作做比擬全面、系統(tǒng)的規(guī)定。“方法和“通知是標準性公文中使用范圍最廣、使用頻率最高的文種。它是指導(dǎo)機關(guān)或職能部門對特定范圍內(nèi)的工作和事務(wù)制定相應(yīng)措施,要求所屬部門和下級機關(guān)貫徹執(zhí)行的法規(guī)性公文?！胺椒ㄗ鳛橐环N立法形式,其功能是對某類社會關(guān)系或行政工作做出比擬全面、系統(tǒng)與詳細的規(guī)定。“規(guī)定是落實某一法律、法規(guī),詳細標準某項工作而制定的,具有較強的約束力,且內(nèi)容細致,可操作性較強。一般來講,地方人大及其常委會通過的地方性法規(guī)應(yīng)采用“條例,地方政府規(guī)章和標準性文件應(yīng)采用“方法。2.4地

11、方檔案標準性文件的適用范圍分析由于標準性文件的內(nèi)容種類不同,適用的范圍也就不同。從標準性文件的適用范圍來看,370部地方檔案標準性文件涉及內(nèi)容最多的有:檔案管理,檔案事業(yè),檔案工作,城市建立檔案,企業(yè)檔案,城市地下管線檔案,重大活動或重大事項檔案,人物或名人檔案,建立工程檔案,村民委員會或居民委員會檔案,征集檔案,搜集檔案,查閱或利用檔案,司法檔案,技術(shù)檔案,移交檔案,等等。涉及內(nèi)容較少的有:檔案法,檔案卷,信譽檔案,行政復(fù)議檔案,移民檔案,電子文件管理,檔案事業(yè)開展規(guī)劃,檔案整理,鑒定或銷毀檔案,檔案信息,檔案信息化,檔案存放,檔案中介,檔案搶救,行政執(zhí)法檔案,檔案保證金,檔案庫,檔案驗收,

12、檔案登記,開放檔案,檔案綜合管理以及眾多其他專門檔案和檔案機構(gòu)與檔案人員,等等。從數(shù)量和內(nèi)容來講,當前急需的檔案行政執(zhí)法,檔案行政復(fù)議,檔案信息組織和檔案信息化,電子文件管理,檔案事業(yè)開展規(guī)劃,檔案開放,檔案鑒定與銷毀,檔案存放,檔案搶救,檔案中介,政府信息公開和檔案信息效勞,檔案資源整合,檔案工作崗位責任制,電子文件中心建立等方面的規(guī)定明顯偏少或空缺。一方面,說明相應(yīng)的上位法缺位,另一方面,說明制定主體缺乏探究和創(chuàng)新精神。這應(yīng)是將來各級政府及其工作部門重點標準的內(nèi)容和領(lǐng)域。2.5地方檔案標準性文件的公布時間與施行時間間隔分析從制定技術(shù)上講,法律法規(guī)的公布時間和施行時間應(yīng)間隔一段間隔 ,以便法

13、規(guī)的宣傳和推廣。這樣,既有利于檔案政策和法規(guī)部門對法規(guī)的施行有一定的心理準備,也有利于社會成員的學習與消化,使法律法規(guī)施行后可以獲得較好的效果。從370部地方檔案標準性文件公布時間和施行時間的間隔來看,177部公布時間和施行時間是同一天,占47.83%。167部相隔一段時間,占45.14%。其中,10天以內(nèi)的10部,1120天以內(nèi)的16部,2130天以內(nèi)的30部,3140天以內(nèi)的24部,4150天以內(nèi)的28部,5160天以內(nèi)的13部,60天以上的13部。最長的相隔為79天,最短的只有4天,平均為35天。19部只有發(fā)(頒)布時間,沒有開場施行的時間,占5.14%。在370部地方檔案標準性文件中,

14、有21部明確規(guī)定了失效時間,占5.7%。我們認為,首次公布的檔案標準性文件,公布與施行的時間間隔應(yīng)當稍大一些,修訂的檔案標準性文件,公布與施行的時間間隔應(yīng)當稍小一些,甚至可以公布與施行為同一時間。新發(fā)布(公布)的標準性文件應(yīng)明確宣布自施行之日起,舊的和其他有抵觸的標準性文件同時廢止。2.6地方檔案標準性文件的形式構(gòu)造分析370部檔案標準性文件,有119部屬于復(fù)雜構(gòu)造,占32.2%。分為總那么、附那么、章等假設(shè)干局部,各局部都有標題,條文也較多,要件數(shù)量多而且全面。其中,116部有總那么、分那么、附那么等,有章、條、款之分,每一章都有標題;有3部沒有附那么。116部中,有58部設(shè)有罰那么。116

15、部中全文12章的1部,9章的1部,8章的11部,7章的23部,6章的49部,5章的27部,4章的4部,平均為6章。全文最多的是65條,最少是14條,平均為34條。有213部介于簡單構(gòu)造與復(fù)雜構(gòu)造之間。要件多于簡單構(gòu)造但少于復(fù)雜構(gòu)造,沒有章的設(shè)置,也沒有各局部標題、附那么等要件,只有條、款之分,條文較復(fù)雜構(gòu)造少,其中最多的48條,最少的9條,平均為21條。有38部屬于簡單構(gòu)造,只有款之分,條文較復(fù)雜構(gòu)造少了許多。370部標準性文件均沒有目這一層次。從字數(shù)看,最短的只有129個字,最長的有10482個字,平均為2815個字。另一個值得注意的問題是,同一內(nèi)容的標準性文件,其形式構(gòu)造差異很大。如有關(guān)“

16、城市地下管線檔案的標準性文件有21部,其中1部有章,20部沒有章;條文最多的為28條,最少的沒有設(shè)條,直接用數(shù)字標明順序;字數(shù)最多的為3051個字,最少的只有1484個字。由此看來,各地各部門制定的檔案標準性文件可以結(jié)合自身實際,有的放矢,注重解決實際問題,實現(xiàn)了形式和內(nèi)容的多樣化,逐步防止了地方檔案法規(guī)普遍存在的照抄照搬現(xiàn)象。這是值得充分肯定和需要進一步保持和發(fā)揚的地方。在370部地方檔案標準性文件中,有58部設(shè)有獎勵或制裁的條款,占15.7%。行政標準性文件和行政法規(guī)、規(guī)章都具有法律約束效力,都可以作為行政行為的根據(jù),效力最高的應(yīng)該是行政法規(guī),其次為規(guī)章。因為,根據(jù)1996年10月1日起施行的?中華人民共和國行政處分法?中的相關(guān)規(guī)定,行政法規(guī)、規(guī)章可以設(shè)定行政處分,行政標準性文件明確規(guī)定不得設(shè)定行政處分。其次,根據(jù)?中華人民共和國行政訴訟法?的相關(guān)規(guī)定,人民法院審理行政案件,以