1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)專心-專注-專業(yè)精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)淺論市管縣與省管縣體制前 言現(xiàn)階段，我國地方行政區(qū)劃層級，除臺灣、香港、澳門、海南和直轄市外，基本上是?。▍^(qū)）市縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級。市管縣體制已成為全國各省（區(qū)）最基本的行政體制。隨著時(shí)代的發(fā)展，市管縣體制的歷史適應(yīng)性變成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的束縛，市管縣體制在我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革不斷深化的過程中失去制度支撐,其負(fù)面效應(yīng)和歷史局限性日益凸顯, 該體制下的市縣矛盾已經(jīng)成為當(dāng)前我國城市群區(qū)行政區(qū)劃管理中的最突出矛盾,直接推動(dòng)了省管縣體制改革的試行。本文總結(jié)歸納我國市管縣體制的歷史由

2、來及其弊端,并進(jìn)一步指出省管縣體制優(yōu)越性，并針我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及其行政區(qū)域的分布現(xiàn)狀和特征,提出省管縣行政體制改革的設(shè)想,一、市管縣體制的由來與發(fā)展 建國后，為了解決大城市蔬菜、副食品基地建設(shè)問題，1949年蘭州市管皋蘭縣，1950年旅大市（今大連市）領(lǐng)導(dǎo)金縣、長山二縣。為了進(jìn)一步推進(jìn)1958年以來的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大躍進(jìn)和農(nóng)村人民公社化，密切城市和農(nóng)村的聯(lián)系，促進(jìn)工農(nóng)業(yè)的相互支持，便于勞動(dòng)力調(diào)配，1959年9月，全國人大常委會發(fā)布了關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定。至此，這一體制便以法律的形式確立下來，并得以迅速發(fā)展。到1981年，全國有57個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)147個(gè)縣，平均每市領(lǐng)導(dǎo)2縣。為了

3、加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐，推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革，1982年，中共中央（1982）51號文件發(fā)出了改革地區(qū)體制，實(shí)行市管縣體制的通知。此后，地市合并，城市升格，建立市管縣體制成為行政改革的主要取向。為了推動(dòng)市管縣體制和行政機(jī)構(gòu)改革，1983年2月，中共中央、國務(wù)院又下發(fā)了關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知，要求“積極試行地、市合并”。以后，市管縣體制實(shí)施范圍逐步擴(kuò)大，并向西部地區(qū)和部分欠發(fā)達(dá)省份轉(zhuǎn)移。然而，這一舉措在推行過程中逐漸變異，被演變?yōu)榈馗氖?，即在本來并不存在地區(qū)與地級市同城的地方，將一個(gè)個(gè)縣級市乃至城關(guān)鎮(zhèn)升級為地級市，然后實(shí)行地市合并。近年來，隨著地市合并和市領(lǐng)導(dǎo)縣范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大，特

4、別是在1999年機(jī)構(gòu)改革之后，原地區(qū)行署建制逐漸式微，目前僅在一些邊遠(yuǎn)省區(qū)有少量存在。目前，市管縣體制已成為各省市區(qū)最基本的區(qū)劃模式，構(gòu)成了最基本的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)體系。這一體制的施行，使我國的行政區(qū)劃由憲法規(guī)定的四級制向五級制的轉(zhuǎn)化，成為目前世界上為數(shù)不多的多級制國家之一。二、市管縣體制的弊端（一）過多的行政層級造成管理效率低下，出現(xiàn)“市卡縣”現(xiàn)象?！笆泄芸h”體制增加了行政管理的層級，造成行政管理效率的損失。一方面，行政層級的增加，導(dǎo)致信息傳遞速度的降低和信息失真風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大，上情難以及時(shí)準(zhǔn)確地下達(dá),下情也難以及時(shí)準(zhǔn)確地上達(dá)，影響行政效率。行政管理的層次增加必然導(dǎo)致更多的政府干預(yù)，不利于市場作用的

5、充分發(fā)揮。（二）城市偏向?qū)е率信c縣爭利，出現(xiàn)“市刮縣”現(xiàn)象，縣域發(fā)展機(jī)能弱化。“市管縣”體制實(shí)際上是縮小了縣級政府的自主權(quán)，而擴(kuò)大了市級政府的管理權(quán)限，帶有明顯的城市偏向性，社會經(jīng)濟(jì)資源主要被市所汲取，縣只能聽命于市，地位被矮化，發(fā)展機(jī)能弱化；一些中心城市以“攤大餅”的方式盲目無序擴(kuò)張的現(xiàn)象，與縣爭資源、爭土地、爭項(xiàng)目。由此帶來耕地流失、農(nóng)民失地等一系列問題。（三）是縣鄉(xiāng)財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱，縣鄉(xiāng)財(cái)力弱化。權(quán)力特別是財(cái)權(quán)集中在市級政府的后果是縣財(cái)權(quán)減少，事權(quán)卻無法推卸?！笆泄芸h”的體制下市級政府上提財(cái)權(quán)，下壓事權(quán)的空間很大?？h域財(cái)政的財(cái)源結(jié)構(gòu)單一，財(cái)政實(shí)力弱；同時(shí)財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱，財(cái)權(quán)及財(cái)力向上集

6、中，事權(quán)及責(zé)任不斷下移，縣級財(cái)政處于“小斗進(jìn)，大斗出”的尷尬境地，個(gè)別地市成了縣財(cái)力的“抽水機(jī)”。轉(zhuǎn)移支付制度不完善，中央財(cái)政和省市級財(cái)政對縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模較小，分配不規(guī)范，各種轉(zhuǎn)移支付形式之間缺乏協(xié)調(diào)。一些地方還存在市級政府截留的現(xiàn)象，縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)債嚴(yán)重。（四）“小馬拉大車”的城鄉(xiāng)格局使市難以帶縣。在我國現(xiàn)有的地級市中，除了一部分本身經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，對周邊縣具有天然的輻射帶動(dòng)作用的市以外，還有很大部分是在“合并、升格”的大趨勢中通過行政指定的方式形成的，經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，輻射帶動(dòng)作用不強(qiáng)，出現(xiàn)“小馬拉大車”的局面，有些市級政府基本上無暇顧及所轄縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三、省管縣體制優(yōu)越性（一）“省管縣”

7、能夠提高行政效率，減少行政成本，減少政策執(zhí)行的“漏斗效應(yīng)”。我國有五個(gè)政府層級，每一級政府都有一定的“自主權(quán)”，但這種“自主權(quán)”在保證地方靈活性的同時(shí)。降低了了行政效率，增加了行政成本，一定程度上削弱了中央政策的統(tǒng)一性，往往致使政策到達(dá)基層時(shí)嚴(yán)重走樣。而實(shí)行“省管縣”后，我國政府層次由五級減為四級，由省直管縣，這樣就能夠提高行政效率，保證中央政策的統(tǒng)一性。（二）“省管縣”能夠更好地消除“權(quán)力截留”的情況。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，很多地區(qū)內(nèi)部競爭多于合作、特別是市所在的地域“截留”了大量的應(yīng)該分配給縣區(qū)的資源使得縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到了較大的阻礙，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力和活力不足，而省直管縣能夠有效地改善這種情

8、況。（三）“省管縣”有助于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?？h城與農(nóng)村的聯(lián)系最為緊密，賦予縣域經(jīng)濟(jì)更大的自主權(quán)能夠更好地帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有助于社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。加快實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)合治”的步伐。改變城鄉(xiāng)“二元”的格局。而市域經(jīng)濟(jì)離農(nóng)村較遠(yuǎn)，不能很好地發(fā)揮帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的作用。（四）)“省管縣”有助于縣政府專心于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從目前現(xiàn)實(shí)情況看?？h級領(lǐng)導(dǎo)更換比較頻繁、任期比較短,行政級別低、低升遷空間有限，這和縣級領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力空間和編制級別比較小有關(guān)，而權(quán)力空間小的一大原因就是“市管縣”的體制，這迫使縣領(lǐng)導(dǎo)不能安心就職，為出路奔波。這既造成了干部資源的浪費(fèi)，又造成了管理成本的增加。省管縣后，縣級的行政級別得到提

9、高，相關(guān)問題也就迎刃而解。 三、省管縣體制的改革構(gòu)想 （一）擴(kuò)大省級區(qū)劃數(shù)目。實(shí)行?。▍^(qū)）管縣后，就會增加省級政府的管理幅度，加重省級政府的工作負(fù)擔(dān)，甚至可能使之不堪重負(fù)。因此，省管縣應(yīng)該與重新調(diào)整省級行政區(qū)劃相結(jié)合。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，考慮到我國實(shí)際，省級行政區(qū)劃應(yīng)大體在50個(gè)左右比較合適。尤其是考慮到西藏、新疆等邊疆政區(qū)，民族問題較多，與目前政區(qū)過大和過分的一體化不無關(guān)系，因此，可根據(jù)民族風(fēng)俗、地理位置、經(jīng)濟(jì)水平、安定狀況等標(biāo)準(zhǔn)，將它們適度分成若干個(gè)省級政區(qū)，以有效加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)國家統(tǒng)一和社會穩(wěn)定。又如山東，歷史上就分為齊文化圈和魯文化圈，即現(xiàn)在的膠東半島和西部內(nèi)陸，兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化習(xí)俗等

10、相差較大，再加上山東省的龐大人口規(guī)模，因此可以考慮分開。江蘇被長江分為蘇南和蘇北，兩地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差距很大，也同樣可以考慮分開。其他的人口大省、地區(qū)大?。▍^(qū)）等也可以適當(dāng)調(diào)整。(二)轉(zhuǎn)換地級市權(quán)能。目前全面實(shí)行市管縣體制。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣意味著對地級市管理權(quán)能的調(diào)整，需要得到地級市的支持。從發(fā)展上看，地方管理體制由市管縣走向省管縣是大勢所趨。因而，地級市管理權(quán)能的轉(zhuǎn)換也是遲早的事。有人認(rèn)為實(shí)行省管縣后，地級市將會撤銷。這其實(shí)是一種誤解。在省管縣體制下，地級市雖然不再領(lǐng)導(dǎo)縣，但還要領(lǐng)導(dǎo)它所轄的區(qū)。市轄區(qū)作為市的二級行政區(qū)劃建制是不可能由省直接領(lǐng)導(dǎo)的，只能由市領(lǐng)導(dǎo)。因此，只要有轄區(qū)這一縣級區(qū)劃的存在，

11、就會有地級市的存在。地級市作為一種行政層級的城市就象直轄市一樣將會長期存在。只是地級市將會和縣市并存，而不再是上下級隸屬關(guān)系。此外，考慮到擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、區(qū)管縣對地級市的影響，以及地級市自身發(fā)展的需要，如有必要，對于一些發(fā)展勢頭較好而發(fā)展空間受限的地級市，可通過市轄區(qū)的調(diào)整來拓展其發(fā)展空間，并對市轄區(qū)的機(jī)構(gòu)、規(guī)模和職能等進(jìn)行調(diào)整，理清關(guān)系，合理規(guī)劃，以促進(jìn)城市管理體制的創(chuàng)新與發(fā)展?？傊?，在改革過程中，要科學(xué)地轉(zhuǎn)換地級市的權(quán)能，可以實(shí)現(xiàn)體制的平穩(wěn)過渡，減少改革的阻力，為擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣營造有利的氛圍，進(jìn)而推動(dòng)縣域社會經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。(三)探索市縣分治試點(diǎn)。市縣分治即城市只管理城市自身一塊，縣改由省級直接管理。實(shí)

12、行市縣分治將是行政層級管理變革的一個(gè)基本趨勢。它有助于真正改變既有的城市過度汲取農(nóng)村資源的體制，維護(hù)縣域利益，也有助于市和縣協(xié)調(diào)發(fā)展。市和縣是兩種不同的經(jīng)濟(jì)體，它們有各自不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌跡，用工業(yè)理念抓農(nóng)業(yè)或單靠行政手段將農(nóng)民變成市民，不符合城鄉(xiāng)各自的發(fā)展規(guī)律。實(shí)行市縣分治后，市和縣處于平等地位，二者通過市場力量進(jìn)行要素的優(yōu)化組合，才能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。市縣分治有利于行政層級體制有效運(yùn)作，發(fā)揮市、縣各自的積極性，使行政層級由原來的四級變?yōu)槿?，在這個(gè)基礎(chǔ)上，經(jīng)過一定時(shí)期的發(fā)展，可以進(jìn)一步將三級政府改為兩級政府，優(yōu)化的行政層級體制。(四)進(jìn)行綜合改革，擴(kuò)大縣域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展管理權(quán)限。一些實(shí)行

13、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)的省份最初主要是財(cái)政體制入手進(jìn)行改革的。但是，此后發(fā)現(xiàn)僅僅在財(cái)政方面擴(kuò)權(quán)并不能充分促進(jìn)縣域社會經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，于是，采取綜合改革的辦法，擴(kuò)大縣域社會經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，促進(jìn)了行政層級管理體制的多方位變革。當(dāng)然，也有一些省從一開始改革就力圖在多個(gè)層面進(jìn)行嘗試。河北省對擴(kuò)權(quán)縣市賦予與設(shè)區(qū)市相同的部分經(jīng)濟(jì)和社會管理權(quán)限有70種之多。在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)中，也可以考慮一步到位實(shí)行綜合性改革。通過多方位體制的扁平化可以漸進(jìn)帶動(dòng)行政體制的扁平化。多方位體制的扁平化主要體現(xiàn)在以推行省直接管縣為核心的省以下行政管理體制減少層級的創(chuàng)新。在現(xiàn)行行政管理體制大體不變不作根本變動(dòng)的情況下，在省以下啟動(dòng)和推動(dòng)省直管縣的改

14、革試點(diǎn)，有利于較平穩(wěn)地逐步形成和完善地方管理體制。隨著行政管理體制的扁平化，可以有效實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的精簡，降低行政運(yùn)行成本，促使政府職能合理定位，并提升整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)生活的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水平。 (五)構(gòu)建擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革有效的約束機(jī)制。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一個(gè)更為寬松的平臺，但是，任何一項(xiàng)改革都不可能是完美無缺的。地方政府、基層政府在發(fā)展過程中有可能出現(xiàn)趨利化短期行為。這種行為可能會在擴(kuò)權(quán)過程中被放大，甚至扭曲建立激勵(lì)機(jī)制的本意。所以，擴(kuò)權(quán)所獲得的自由度不應(yīng)是沒有約束和無限度的，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣需要激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制有效銜接。由市管縣變革為省管縣，必然對省政府管理提出更高的要求，包括加強(qiáng)省對縣級轉(zhuǎn)移支付的要

15、求，合理指導(dǎo)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，以及監(jiān)管的要求。所以，建立以省政府有效監(jiān)管機(jī)制為核心的擴(kuò)權(quán)約束機(jī)制，才能使縣域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。結(jié) 語地級市在作為中心城市已不能拉動(dòng)用邊縣區(qū)，“大馬車”馬力不足，財(cái)政上“市壓縣”，行政上效率低下、成本過高，行政框架改革已勢在必行，目前全國已有24個(gè)省(市)以不同形式推進(jìn)“省管縣”改革。如果說“市管縣”是上世紀(jì)80年代各地行政體制改革的主流，那么，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”則是上世紀(jì)90年代以來適應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)的重大舉措。以珠三角和長三角為例，作為帶動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，如果沒有“順德”，沒有“昆山”，沒有“江陰”等縣域經(jīng)濟(jì)的涌動(dòng)，是不可能誕生“中國神話”的。推進(jìn)“省管縣”作為我國政治體制改革的