轉(zhuǎn)移性支出財政補(bǔ)貼第八章轉(zhuǎn)移性支出：財政補(bǔ)貼案例120世紀(jì)30年代以來的美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策一、 本案例服務(wù)的教學(xué)內(nèi)容本案例服務(wù)于第八章第一節(jié)一一財政補(bǔ)貼概述。農(nóng)業(yè)是一國國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，同時也是既有自然風(fēng)險又有市場經(jīng)營風(fēng)險的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。世界各國都制定了相關(guān)的農(nóng)業(yè)財政補(bǔ)貼政策，其目的是保證本國糧食安全、維護(hù)農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定和保障農(nóng)民收入。美國政府始終把農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)加以保護(hù)和扶持，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對促進(jìn)美國農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用。二、 案例內(nèi)容農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是一國政府對本國農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)政策體系中最主要、最常用的政策工具之一，其目的是保證本國糧食安全、維護(hù)農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定和保障農(nóng)民收入。在WTO農(nóng)業(yè)多邊協(xié)議框架下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼具有兩層含義：一是廣義補(bǔ)貼，即政府對農(nóng)業(yè)部門的投資或支持，主要包括糧食安全儲備補(bǔ)貼、糧食援助補(bǔ)貼、自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)貼，以及對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科研、水利、環(huán)境保護(hù)等方面的投資，由于不會對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)生直接的扭曲性作用，一般被稱為“綠箱”政策；二是狹義補(bǔ)貼，如對糧食等農(nóng)產(chǎn)品提供的價格、出口或其他形式補(bǔ)貼，這類補(bǔ)貼又稱為保護(hù)性補(bǔ)貼，通常會對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場造成直接明顯的扭曲性影響，一般被稱為“黃箱”政策。根據(jù)這一精神，世界各國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要有：農(nóng)產(chǎn)品價格補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)投入補(bǔ)貼、農(nóng)民收入補(bǔ)貼以及政府在農(nóng)業(yè)資源環(huán)境、農(nóng)業(yè)科技教育、農(nóng)業(yè) 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)保險、市場信息等方面的支持。在WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議生效后，主要發(fā)達(dá)國家都對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行了方向性調(diào)整，總的趨勢是：減少農(nóng)產(chǎn)品價格和進(jìn)出口方面的補(bǔ)貼，增加對農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的補(bǔ)貼。美國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)量一直位居世界前列，同時也是世界最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國。美國政府始終把農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)加以保護(hù)和扶持,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對促進(jìn)美國農(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。美國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策開始于 20世紀(jì)30年代，經(jīng)過多次修訂形成了執(zhí)行至今的基本框架。其具體補(bǔ)貼政策大體可以分為三個階段：第一階段（1933年-1995年），可以稱為價格補(bǔ)貼政策階段，補(bǔ)貼直接與市場價格掛鉤。1929-1933年資本主義世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，美國大批農(nóng)場面臨倒閉。為了拯救農(nóng)業(yè)，1933年美國出臺了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》，開始實施對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，其中最主要的是制定目標(biāo)價格，對農(nóng)產(chǎn)品價格進(jìn)行差額補(bǔ)貼。即在農(nóng)產(chǎn)品價格低于目標(biāo)價格時，農(nóng)場主可以根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品的銷售量，獲得市場價格與目標(biāo)價格之間的差價補(bǔ)貼。其主要運(yùn)作方式是，農(nóng)場主以尚未收獲的農(nóng)產(chǎn)品作抵押，從政府的農(nóng)產(chǎn)品信貸公司取得一筆維持農(nóng)業(yè)正常生產(chǎn)的為期9個月的貸款（利息可忽略不計），貸款的數(shù)額則根據(jù)種植面積、產(chǎn)量和前5年玉米銷售的平均價格計算。同時，國會制定一個玉米的目標(biāo)價格（最高），政府還制定一個補(bǔ)貼價格（次之）。收獲時當(dāng)市場價格高于目標(biāo)價格時，農(nóng)場主可以按市場價格出售農(nóng)產(chǎn)品，用現(xiàn)款還本付息；如果市場價格低于目標(biāo)價格和補(bǔ)貼價格，不足以償還貸款時，農(nóng)場主可以按實際賣出價格償還政府貸款，不足部分由政府承擔(dān)，政府按目標(biāo)價格與市場價格之差給予補(bǔ)貼。為此，每年美國政府大約要支出 120億美元的價格補(bǔ)貼款。另外，為控制農(nóng)產(chǎn)品價格的下跌，美國政府還對種植面積進(jìn)行限制，實行休耕補(bǔ)貼。第二階段（1996年-2001年），可以稱為收入補(bǔ)貼政策階段，補(bǔ)貼與當(dāng)年市場價格脫鉤，直接計入農(nóng)民收入。1996年4月，美國政府出臺了新的農(nóng)業(yè)法案，即《1996年農(nóng)業(yè)促進(jìn)與改革法案》，對原來的農(nóng)業(yè)法案進(jìn)行了調(diào)整。該法案改變了過去對農(nóng)產(chǎn)品價格的支持，轉(zhuǎn)為直接保護(hù)農(nóng)民收入，并計劃在新法案實施的 7年期間里，給農(nóng)民約356億美元的收入補(bǔ)貼。在操作層面上，取消了目標(biāo)價格和市場價格的差價補(bǔ)貼，只保留最低保護(hù)價格。農(nóng)戶可以依據(jù)新的法案，根據(jù)種植面積（減去 15%另有補(bǔ)貼的休耕面積）和常年產(chǎn)量以及最低保護(hù)價格，計算好預(yù)期收入。這樣做可以使農(nóng)產(chǎn)品的價格隨行就市，又可以保障農(nóng)民收入。1996年的農(nóng)業(yè)法案使美國政府不再完全保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品價格，使農(nóng)業(yè)逐步走上自由發(fā)展的道路，政府的補(bǔ)貼有所減少。但執(zhí)行兩年以后，情況發(fā)生了變化。從1998年起，由于國際市場農(nóng)產(chǎn)品價格普遍下降，再加上美國農(nóng)業(yè)政策刺激了農(nóng)業(yè)的增長，農(nóng)產(chǎn)品過剩加劇，農(nóng)產(chǎn)品價格下跌，農(nóng)民的收入有所下降，原計劃的補(bǔ)貼數(shù)額不夠。為此，1998年政府又推出兩項保障農(nóng)民收入的政策：一項是“農(nóng)作物收入保險計劃”，另一項是“市場損失補(bǔ)助”。幫助農(nóng)民克服市場經(jīng)營風(fēng)險和自然風(fēng)險。1999年，政府又增加60億美元的農(nóng)業(yè)支出，用于補(bǔ)償農(nóng)民的市場損失和農(nóng)作物的欠收損失。到2000年，政府的農(nóng)業(yè)支出又在1999年的基礎(chǔ)上繼續(xù)增加，美國聯(lián)邦政府對農(nóng)民支付的直接現(xiàn)金補(bǔ)助高達(dá) 300億美元。第三階段（2002年以后），可以稱為收入價格補(bǔ)貼政策階段，既保留了收入補(bǔ)貼，又恢復(fù)和創(chuàng)造了一些價格補(bǔ)貼手段。2002年，美國政府又頒布了《農(nóng)業(yè)保障和農(nóng)村投資法》 ，取代了1996年的《農(nóng)業(yè)促進(jìn)與改革法案》，該法案決定進(jìn)一步增加政府對農(nóng)業(yè)的撥款，規(guī)定在今后10年內(nèi)，政府用于農(nóng)業(yè)的撥款將達(dá)到1900億美元，比原有的農(nóng)業(yè)法案所確定的撥款增加了近80%。法案主要內(nèi)容包括：（1）對目前享受巨額補(bǔ)貼的谷物和棉花種植者增加補(bǔ)貼；對近年來已取消補(bǔ)貼的羊毛和蜂蜜等生產(chǎn)者重新給予補(bǔ)貼；對歷來基本上不予補(bǔ)貼的奶牛養(yǎng)殖者、花生種植者也開始提供補(bǔ)貼。 （2）將用于土地保護(hù)的支出增加80%，這將使過去很少得到政府撥款支持的畜牧業(yè)以及水果和蔬菜生產(chǎn)者明顯受益。（3）增加了反周期波動補(bǔ)貼，即農(nóng)民在收獲后的10月份可得到上限為35%的計劃支付，待翌年2月份可再得到35%的支付，到12個月的市場運(yùn)銷結(jié)束后結(jié)賬。反周期波動補(bǔ)貼保證了農(nóng)民的收入水平，也意味著政府為農(nóng)民分擔(dān)了生產(chǎn)風(fēng)險，刺激農(nóng)產(chǎn)品的出口。 （4）計劃在2002年至2007年間再投資220億美元用于農(nóng)業(yè)資源保護(hù)計劃項目，主要包括土地休耕計劃、農(nóng)田水土保持、濕地保護(hù)、草地保育、農(nóng)田與牧場環(huán)境激勵項目等。除此以外，美國聯(lián)邦政府還提供自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)貼，用于自然災(zāi)害發(fā)生后的非保護(hù)農(nóng)作物災(zāi)害援助計劃、農(nóng)作物災(zāi)害支付計劃、緊急飼料計劃、青飼料援助計劃、牲畜賠償計劃及樹木援助計劃；提供用于生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的投資補(bǔ)貼，以優(yōu)惠利息給農(nóng)民提供短期或長期貸款，給各州撥款，幫助償還貸款有困難的農(nóng)民。 （5）計劃在2002年至2007年間，投資8.75億美元用于提高美國農(nóng)產(chǎn)品出口的市場機(jī)會和拓寬國際市場；每年投資4.78億美元用于援助那些因國外有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品實施出口補(bǔ)貼而受到損失的美國出口商；每年對新增生物技術(shù)項目投資 600萬美元，用于商簽雙邊動植物和轉(zhuǎn)基因議定書及快速對付非關(guān)稅措施對出口造成的影響。此外，美國農(nóng)業(yè)部還將向美國出口商免費(fèi)提供國際農(nóng)產(chǎn)品綜合信息服務(wù)。三、 簡要點(diǎn)評美國的農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收與政府的財政補(bǔ)貼政策是分不開的，但是對世界農(nóng)產(chǎn)品市場和其他國家農(nóng)民卻帶來了嚴(yán)重不利影響。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)行美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策已使其農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總額達(dá)到歷史最高水平。到 2007年，美國每年的農(nóng)業(yè)商品補(bǔ)貼可望高達(dá)190億-210億美元，比過去提高了40%，極有可能突破美國向WTO承諾的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼上限，違背它對國際社會的承諾。法國總統(tǒng)希拉克在第二十三屆法非首腦會議上批評美國對其農(nóng)業(yè)實行高額補(bǔ)貼政策，指出這種做法損害了許多非洲普通農(nóng)民的利益，造成非洲國家數(shù)百萬人貧困化。非洲棉花出口約占世界棉花出口總量的17%。非洲棉花質(zhì)量好、成本低、競爭力強(qiáng)，成為非洲33個棉花生產(chǎn)國中2000多萬人的主要生活來源。然而，從1999年至2003年,美國為其2.5萬名棉農(nóng)補(bǔ)貼近148億美元，導(dǎo)致棉花市價暴跌，非洲棉農(nóng)的收入也一落千丈。雖然美國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策違背了WTO原則，但是應(yīng)該指出美國的某些政策還是值得我們借鑒的，其中最為重要的是美國對農(nóng)民收入的直接支持。我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的主要問題之一就是以價格補(bǔ)貼為主，貼息貸款為輔。大多數(shù)補(bǔ)貼用于降低農(nóng)用生產(chǎn)資料的價格、支農(nóng)服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及農(nóng)產(chǎn)品購銷環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，農(nóng)民無法從財政補(bǔ)貼中直接獲得利益。長期以來財政對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式多采用暗補(bǔ)的方式，即財政補(bǔ)貼資金不直接以財政撥款給農(nóng)民的方式進(jìn)行，而是通過流通渠道間接地給予補(bǔ)貼。這種方式帶有一種補(bǔ)助性質(zhì)，但這種“補(bǔ)助”并不為大多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者所知曉，對生產(chǎn)的直接刺激力度不大，且容易流失。四、 思考題美國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對發(fā)展中國家有哪些不利影響？我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的現(xiàn)狀及改革方向如何？本案例素材來源:張桂林等：《美國聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼》《世界農(nóng)業(yè)》,2003年11月；郭建軍：《美國、歐盟和日本農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整與WTO談判》，《中國農(nóng)村研究》，2001年5月。案例2我國2002年稅式支出的實踐與效果一、 本案例服務(wù)的教學(xué)內(nèi)容本案例服務(wù)于第八章第三節(jié)“稅收支出”教學(xué)內(nèi)容。稅式支出是一種特殊的財政補(bǔ)貼工具，各國政府通過制定一系列的稅收優(yōu)惠安排，給特定納稅人提供財政補(bǔ)貼，從而實現(xiàn)政府特定的政策目標(biāo)。我們利用2002年有關(guān)數(shù)據(jù)，說明我國政府如何使用稅式支出工具對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實施宏觀調(diào)控，以及稅式支出在推動國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行方面所發(fā)揮的作用。二、 案例內(nèi)容2002年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值首次超過10萬億元，達(dá)到102398乙元，比上年增長8%（注：調(diào)整前數(shù)據(jù)，下同）。分析2002年我國國民經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)良性循環(huán)態(tài)勢的原因，不難發(fā)現(xiàn)稅式支出作為國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動的一個重要工具，為推動國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行做出了重要貢獻(xiàn)。2002年，為繼續(xù)實施積極財政政策提供充足的財力保證，稅務(wù)部門面臨的增收壓力較大。但是，為促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行，我國并沒有減少稅收優(yōu)惠，削弱稅式支出的力度。相反，稅式支出的力度仍然很大，稅式支出總額首次突破2000億元，達(dá)到2159.52乙元（包括出口退稅和減免稅），相當(dāng)于近10個中等省份的稅收收入總額，占全部稅收收入的 12.7%。通過稅式支出來促進(jìn)社會和經(jīng)濟(jì)政策的實施，已經(jīng)成為各國政府制定稅收制度和稅收政策的基本內(nèi)容之一。所謂稅式支出，是指國家為了實現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，通過制定與執(zhí)行特殊的稅收法律條款，給于特定納稅人或納稅項目以各種稅收優(yōu)惠待遇，以減輕納稅人稅收負(fù)擔(dān)而形成的收入損失或放棄的收入。各國政府通過制定規(guī)范化、系統(tǒng)化、形式多樣化的稅收優(yōu)惠安排，以犧牲政府一定的稅收利益為代價，給特定納稅人提供財政補(bǔ)貼，從而實現(xiàn)政府特定的政策目標(biāo)。稅式支出作為一個特殊的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，對任何國家來說都是必不可少的。稅式支出是稅收制度中政策性非常強(qiáng)的一部分內(nèi)容，它是政府貫徹其產(chǎn)業(yè)政策、科技發(fā)展政策、投資政策和消費(fèi)政策意圖，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動的一個重要工具。我國稅式支出對國民經(jīng)濟(jì)的影響主要表現(xiàn)在以下幾個方面：提高我國出口產(chǎn)品的國際競爭力近年來，我國出口退稅政策對外貿(mào)的支持力度逐年加大，特別是 2002年，對生產(chǎn)企業(yè)自營出口或委托外貿(mào)企業(yè)代理出口的自產(chǎn)貨物出口退稅全面實行“免、抵、退”稅辦法，企業(yè)可以直接得到出口退稅帶來的優(yōu)惠，縮短了辦理出口退稅的資金流轉(zhuǎn)周期。2002年，全國直接辦理的出口退稅達(dá)744.32億元，免抵調(diào)庫增值稅514.5億元，兩項合計1258.82億元，比1999年翻了一番，比2001年增加187.31億元。出口退稅的大幅度增加，極大地增強(qiáng)了我國產(chǎn)品的出口能力，進(jìn)一步拓展和提高了我國出口商品在國際市場上的發(fā)展空間和市場占有份額，推動了外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。促進(jìn)外資經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展目前我國對外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策是： （1）對生產(chǎn)性外商投資企業(yè)，經(jīng)營期在十年以上，從開始獲利年度起，第一年和第二年免征所得稅，第三年至第五年減半征收所得稅；（2）在國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)設(shè)立，被認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)的外商投資企業(yè)，經(jīng)營期在十年以上的，從開始獲利的年度起，第一年和第二年免征企業(yè)所得稅；（3）外商投資企業(yè)的外國投資者，將從企業(yè)取得的利潤，直接再投資于該企業(yè)，增加注冊資本，或者作為資本投資開辦其他外商投資企業(yè)，經(jīng)營期不少于5年的，經(jīng)申請稅務(wù)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)，退還再投資部分己繳納的企業(yè)所得稅款的40%。用企業(yè)所得利潤直接再投資舉辦、擴(kuò)建產(chǎn)品出口或者技術(shù)先進(jìn)企業(yè)，依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，全部退還其再投資部分己繳納的企業(yè)所得稅稅款。2002年我國的外商直接投資穩(wěn)步擴(kuò)大，全年外商直接投資合同金額 828乙美元，比上年增長19.6%,實際使用外資金額527億美元，增長12.5%。外資經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，帶來了充裕的稅源。2002年涉外稅收收入完成3487.1億元，比上年增長21.0%，占全部稅收收入的比重也達(dá)到了21.0%。2002年外資經(jīng)濟(jì)和涉外稅收的雙豐收與前些年對外資企業(yè)實行稅收優(yōu)惠政策分不開。 1998年-2001年，我國給予外資企業(yè)的稅收減免總額超過500億元。規(guī)范、合理、適時的稅收減免為“三資”企業(yè)的前期發(fā)展創(chuàng)造了寬松的環(huán)境，也涵養(yǎng)了稅源。 2002年，對外資企業(yè)的優(yōu)惠政策未變，而且力度有所加強(qiáng)，全年對外資企業(yè)共減免稅收 356.79億元，比上年增長115.9%，占稅式支出總額的16.5%。推動高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展和進(jìn)步目前，我國對高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠主要有： （1）國務(wù)院批準(zhǔn)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)內(nèi)的高新技術(shù)企業(yè)，減按 15%的稅率征收所得稅；區(qū)內(nèi)的新辦高新技術(shù)企業(yè)，自投產(chǎn)年度內(nèi)，免征所得稅2年；（2）對科研單位的科研收入免征所得稅，對高新技術(shù)的所得減征所得稅； （3）對增值稅一般納稅人銷售自行開發(fā)生產(chǎn)的計算機(jī)軟件產(chǎn)品按法定17%稅率征收增值稅后，實際稅負(fù)超過3%的部分實行即征即退；（4）對生產(chǎn)的集成電路產(chǎn)品（含單晶硅片）按 17%稅率征稅后，實際稅負(fù)超過6%的部分實行即征即退等等。2002年,全國對高新技術(shù)企業(yè)的稅收減免為70.42億元，比上年增長139.8%占稅式支出總額的3.3%，其中，軟件、集成電路的稅收減免達(dá)25.51億元。國家給予科研及技術(shù)型企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策對科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)迅速轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力具有重要的促進(jìn)作用。保護(hù)弱勢群體利益，維護(hù)社會穩(wěn)定國家對由民政部門、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉辦的福利企業(yè)，安置“四殘”人員占生產(chǎn)人員的比例在35%以上的，對其生產(chǎn)的增值稅應(yīng)稅貨物給予稅收返還的優(yōu)惠，為殘疾人就業(yè)提供了保障。企業(yè)妥善安置殘疾人員，使他們能夠自食其力，不但減輕了社會的負(fù)擔(dān)，而且也為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。 1998年-2002年，我國對民政福利企業(yè)的減免稅總額近600億元，其中僅2002年對民政福利企業(yè)的稅收減免即達(dá)179.12億元，比上年增長27.3%，占稅式支出總額的8.3%。另外，伴隨著國有企業(yè)改革的不斷深入，企業(yè)下崗人員及失業(yè)人員大幅增加， 2002年國家針對下崗失業(yè)人員再就業(yè)出臺了一系列扶持政策，規(guī)定服務(wù)性企業(yè)、商貿(mào)企業(yè)吸納下崗失業(yè)人員達(dá)到一定規(guī)模，以及下崗失業(yè)人員從事個體經(jīng)營的，分別給予減免營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠政策，為創(chuàng)