自學(xué)考試本科生畢/r/n業(yè)論文/r/n論文題目：/r/n流浪乞討人員救助制度的分析/r/n作者姓名：/r/n/r/n所學(xué)專業(yè)：/r/n行政管理/r/n準(zhǔn)考證號：/r/n/r/n指導(dǎo)教師：/r/n/r/n/r/n內(nèi)容摘要：/r/n我國的城市流浪乞討人員管理制度經(jīng)歷了一個復(fù)雜的演變過程，其中從管制到救助、從強制到自愿的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了當(dāng)代社會文明的進步。借鑒參考國外相關(guān)制度的歷史發(fā)展進程，應(yīng)用有關(guān)政府職能、公平與正義、保護弱勢群體等原則和理論，分析現(xiàn)行城市流浪乞討人員救助管理辦法的具體內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的救助制度具有對流浪乞討人員進行物質(zhì)幫助、維持基本生活、保障基本人權(quán)、使其能共享社會發(fā)展成果的功能，因而具有顯著的進步意義。但救助涉及政府執(zhí)法理念和執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變，也影響社會其他成員的觀念轉(zhuǎn)變，流浪乞討人員的行為還對城市環(huán)境產(chǎn)生影響，新政策的執(zhí)行涉及眾多方面的利益。因此，有必要從深層次考慮流浪乞討人員的救助管理蘊含著的城市資源的公平配置與使用、流浪乞討背后的反貧困等問題。針對現(xiàn)行政策存在的不足，須對救助制度進行完善。政策改進的途徑應(yīng)當(dāng)是在擴大救助制度社會知曉程度、完善救助制度本身的同時，將救助制度與社會治安制度相銜接，而且與構(gòu)建完善的社會保障制度相協(xié)調(diào)，將社會救助作為社會保障制度的一個部分來實施。/r/n關(guān)鍵詞：/r/n流浪乞討管制救助政府職能社會保障/r/n目錄/r/n/r/n/r/n/r/n/r/n/r/n/r/n一、救助制度的理/r/n論/r/n淵源/r/n /r/n/r/n/r/n5/r/n/r/n/r/n/r/n（一）、救助制度的理論基礎(chǔ)/r/n /r/n/r/n5/r/n/r/n/r/n/r/n1/r/n、新制度理論/r/n /r/n/r/n6/r/n/r/n/r/n/r/n2/r/n、詹姆斯/r/n·/r/nM/r/n·/r/n布坎南的普遍性原則/r/n /r/n/r/n/r/n7/r/n/r/n/r/n/r/n3/r/n、羅爾斯的正義論/r/n /r/n/r/n8/r/n/r/n/r/n/r/n4/r/n、公共選擇理論/r/n /r/n/r/n10/r/n/r/n/r/n/r/n5/r/n、保護弱勢群體的立法原則/r/n /r/n/r/n12/r/n/r/n/r/n/r/n（二）救助制度的原則/r/n /r/n/r/n12/r/n/r/n/r/n/r/n1/r/n、尊重生存權(quán)原則/r/n /r/n/r/n12/r/n/r/n/r/n/r/n2/r/n、積極救助原則/r/n /r/n/r/n13/r/n/r/n/r/n/r/n3/r/n、臨時急救原則/r/n /r/nPAGEREF_To/r/nc332656791\h/r/n13/r/n/r/n/r/n/r/n（三）救助制度引發(fā)的社會價值觀的轉(zhuǎn)變/r/n /r/n/r/n14/r/n/r/n/r/n/r/n二、我國城市流浪乞討人員救助管理制度的歷史變遷/r/n /r/n/r/n15/r/n/r/n/r/n/r/n（一）建國初期的教養(yǎng)救助措施/r/n /r/n/r/n2656794\h/r/n15/r/n/r/n/r/n/r/n（二）建國中期的收容遣送制度/r/n /r/n/r/n16/r/n/r/n/r/n/r/n1/r/n、收客遣送制度的設(shè)計目的/r/n /r/n/r/n16/r/n/r/n/r/n/r/n2/r/n、收容遣送制度的實施對象/r/n /r/n/r/n16/r/n/r/n/r/n/r/n3/r/n、收窖遺送制度的實施手段/r/n /r/n/r/n16/r/n/r/n/r/n/r/n4/r/n、收容遣送制度的終結(jié)/r/n /r/n/r/n17/r/n/r/n/r/n/r/n（三）當(dāng)代的救助管理制度/r/n /r/n/r/n17/r/n/r/n/r/n/r/n1/r/n、《救助管理辦法》的出臺/r/n /r/n/r/n18/r/n/r/n/r/n/r/n2/r/n、《救助管理辦法》的內(nèi)容/r/n /r/n/r/n18/r/n/r/n/r/n/r/n3/r/n、新舊救助管理制度的比較/r/n /r/n/r/n19/r/n/r/n/r/n/r/n三、救助制度的缺陷與實施困境/r/n /r/n/r/n20/r/n/r/n/r/n/r/n（一）政策利益相關(guān)者分析/r/n /r/n/r/n21/r/n/r/n/r/n/r/n1/r/n、政府：執(zhí)法理念、執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變/r/n /r/n/r/n21/r/n/r/n/r/n/r/n2/r/n、受助人員/r/n /r/n/r/n56807\h/r/n22/r/n/r/n/r/n/r/n3/r/n、社會其他成員/r/n /r/n/r/n24/r/n/r/n/r/n/r/n（二）政策環(huán)境分析/r/n /r/n/r/n24/r/n/r/n/r/n/r/n1/r/n、流浪乞討現(xiàn)象對市容、交通等城市環(huán)境的影響/r/n /r/n/r/n24/r/n/r/nHY/r/nPERLINK\l"_Toc332656811"/r/n/r/n2/r/n、限制乞討的法理依據(jù)/r/n /r/n/r/n25/r/n/r/n/r/n/r/n3/r/n、城市資源的公平配置與使用/r/n /r/n/r/n26/r/n/r/n/r/n/r/n4/r/n、流浪乞討背后的反貧困問題/r/n /r/n/r/n27/r/n/r/n/r/n/r/n四、國外城市流浪乞討人員救助管理經(jīng)驗借鑒/r/n /r/n/r/n29/r/n/r/n/r/n/r/n（一）英國的經(jīng)驗/r/n /r/n/r/n29/r/n/r/n/r/n/r/n（二）美國的經(jīng)驗/r/n /r/n/r/n30/r/n/r/n/r/n/r/n（三）其他國家的經(jīng)驗/r/n /r/n/r/n/r/n31/r/n/r/n/r/n/r/n五、政策改進的途徑/r/n /r/n/r/n31/r/n/r/n/r/n/r/n（一）擴大救助制度的公民知曉程度和認同度/r/n /r/n/r/n32/r/n/r/n/r/n/r/n（二）政府各部門間的配合/r/n /r/n/r/n6820\h/r/n32/r/n/r/n/r/n/r/n（三）救助地與流出地政府的信息交流與合作/r/n /r/n/r/n33/r/n/r/n/r/n/r/n（四）強調(diào)流出地政府的責(zé)任/r/n /r/n/r/n34/r/n/r/n/r/n/r/n（五）與社會治安制度的銜接/r/n /r/n/r/n34/r/n/r/n/r/n/r/n（六）構(gòu)建完善的社會保障制度/r/n /r/n/r/n35/r/n導(dǎo)言/r/n隨著經(jīng)濟的發(fā)展，貧富差距加大，城市流浪乞討人員數(shù)量劇增，已成為城市發(fā)展中不可忽視的問題。大量乞討人員涌進城市，對城市的發(fā)展造成嚴(yán)重的影響。各城市對流浪乞討人員的救助和管理工作也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。2003年，自/r/n“/r/n孫志剛/r/n”/r/n事件發(fā)生以后，國務(wù)院頒發(fā)了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，與此同時，舊的《收容遣送頒發(fā)》廢止，這體現(xiàn)了我國的社會保障和社會福利展開了新的一頁，體現(xiàn)了/r/n“/r/n以人為本/r/n”“/r/n保障人權(quán)/r/n”/r/n的原則。在各大城市中，流浪乞討人員已成為一支不可忽視的力量，嚴(yán)重干擾著城市風(fēng)貌和秩序，這已引起各界的重視，近年來，各大城市紛紛出臺新的救助和管理政策，都取得新的成就。但由于人口眾多，設(shè)計范圍廣，救助資金缺乏，制度不夠完善，從而無法徹底的解決流浪乞討問題。城市流浪乞討人員的劇增反應(yīng)了我國發(fā)展不平衡，經(jīng)濟、素質(zhì)、技能、教育水平等差距較大，只有深入根源解決問題，才能取得更大發(fā)展，否則，這不僅影響到全民素質(zhì)的提高，還會影響到我國的人口質(zhì)量和實現(xiàn)小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)。因而，我們要加強對城市流浪乞討熱暖的救助和管理力度，站在社會發(fā)展的角度，積極探索新的救助和管理途徑，出臺新的解決方案，突破新的一面。/r/n一、救助制度的理論淵源/r/n（一）、救助制度的理論基礎(chǔ)/r/n社會救助是指國家及社會依照法定程序和標(biāo)準(zhǔn)．運用掌握的資金、實物、服務(wù)手段，向因各種原困陷入堆存危機的札會成員提供最低生活保障，以幫助被救助者能繼續(xù)生存的一種社會保障措施。社會救助是現(xiàn)代圍家和社會應(yīng)盡的義不容辭的法定職責(zé)，是每位公民擁有的一項基本權(quán)利?！吨腥A人比共和國憲法》第四十五條規(guī)定：/r/n“/r/n中華人民北和國公民證年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，都有從國家或社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。/r/n”/r/n這表明，任何公民，只要是沒有或缺少維持基本生活所需的收入，國家和社會都有義務(wù)對他們實施社會救助。同時，社會救助對象是那些因各種原因而無法維持最低生活水平的社會成員，具有最低保障性質(zhì)；社會救助也有其嚴(yán)格的制度和程序規(guī)范，需要有一套體系健全的專門管理機構(gòu)，有一批經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的管理人才．使救助建立在科學(xué)化的基礎(chǔ)上。這樣一個制度顯然直接、間接地涉及了諸多方面，但該制度的必要性在理論上是有充分依據(jù)的。/r/n1、新制度理論/r/n對流浪乞討人員的救助，首先體現(xiàn)的是政府的社會保障職能。在當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能的過程中，這部分是首當(dāng)其沖需要加強的內(nèi)容。政府的職能通常是：(a)保護公民的各項自由；(b)生產(chǎn)共事品；(c)再分配產(chǎn)權(quán)。/r/n”/r/n[德]柯武剛、史漫飛：《制度繪濟學(xué)》，商務(wù)印書館，2000年版，第357頁。/r/n政府通過征稅管理和籌措各種物質(zhì)資源，米償付履行這些職能需要投入的代理成本?？挛鋭偂⑹仿w論述了政府具有保護性職能、生產(chǎn)性職能、提供獲取公共物品的機會、改革社會化生產(chǎn)、對產(chǎn)權(quán)的再分配等幾項職能。為了保持和平并維護自由，政府需要履行保護性職能，以防止一些公民受另一些公民的強制。同時政府通過提供公共物品和對起始機會、收入和財富的再分配．對保護性職能進行增補。而要履行好保護性職能，必須建立和實施一套規(guī)則(制度)，它同等地適用于所有公民(法治)，并在必要時強制執(zhí)行各種規(guī)則。柯武剛、史漫飛將制度分為/r/n“/r/n內(nèi)在制度/r/n”/r/n(internalinstitutions)和/r/n“/r/n外在制度/r/n”/r/n(externalinstitutions)。內(nèi)在制度是社會通過漸進的反饋和調(diào)整自發(fā)演化過來的，而外在制度是人為設(shè)計而產(chǎn)生的，/r/n“/r/n它們被清晰地制在法規(guī)和條例之中，要由一個諸如政府那樣的、高踞于社會之上的權(quán)威機構(gòu)來正式執(zhí)行/r/n”/r/n，并/r/n“/r/n最終要靠強制性法律手段來執(zhí)行/r/n”/r/n。/r/n[德]柯武剛、史漫飛：《制度級濟學(xué)》，商務(wù)印書館，2000年版，第36頁。/r/n內(nèi)住制度包括出于自利動機而自動服從的/r/n“/r/n習(xí)慣/r/n”/r/n；通過習(xí)慣、教育和經(jīng)驗習(xí)得并存正常情況下自發(fā)服從的/r/n“/r/n內(nèi)化規(guī)則/r/n”/r/n；互相非正式地監(jiān)督遵守的/r/n“/r/n習(xí)俗和禮貌/r/n”/r/n；以及雖然足出自經(jīng)驗、但是以正規(guī)方式發(fā)揮作用并被強制執(zhí)行的/r/n“/r/n正式化內(nèi)在規(guī)則/r/n”/r/n。外在制度根據(jù)內(nèi)容和目標(biāo)，可以分為/r/n“/r/n外在行為規(guī)則/r/n”/r/n，用類似內(nèi)在規(guī)則的方式約束公民；/r/n“/r/n具有特殊目的的指令/r/n”/r/n，指示公共主體或民間主體造成預(yù)定的結(jié)果；/r/n“/r/n程序性規(guī)則或元規(guī)則/r/n”/r/n，指示各類政府主體如何行事和應(yīng)做什么。集體性、政治性的外在制度更易于被認識，從而節(jié)約人們的信息成本；可以用合法的懲罰執(zhí)行判決，并令人滿意；有利于解決/r/n“/r/n囚徒困境/r/n”/r/n和/r/n“/r/n公地悲劇/r/n”/r/n；更有利于排除歧視和排外，保障公正、開放的市場機會。流浪乞討救助制度可以理解為政府為履行社會保障職能而設(shè)計確立的/r/n“/r/n外在制度/r/n”/r/n，它明確指出政府應(yīng)當(dāng)具備的行為規(guī)范，運用自身掌握的社會資源，予以社會調(diào)劑，保護弱者利益；任何其他制度變遷行動集團在這方面均不能替代政府的作用。/r/n[德]柯武剛、史漫飛：《制度繪濟學(xué)》，商務(wù)印書館，2000年版，第357頁。/r/n[德]柯武剛、史漫飛：《制度級濟學(xué)》，商務(wù)印書館，2000年版，第36頁。/r/n2、詹姆斯/r/n·/r/nM/r/n·/r/n布坎南的普遍性原則/r/n流浪乞討救助制度也符合詹姆斯/r/n·/r/nM/r/n·/r/n布坎南(James.m.Buchanan)的普遍性(generality)原則。按照布坎南教授的觀點，現(xiàn)代政治并非/r/n“/r/n原則政治/r/n”/r/n（politicsbyprinciple)，而是/r/n“/r/n利益政治(politicsbyinterest)，因為它是/r/n“/r/n以明顯具有歧視性的形式對待(獎勵或懲罰)公民中某種特定群體，或以某種精英論/r/n——/r/n基于預(yù)選假定某類人在有關(guān)對于我們所有人真正有益的事情方面有高人一籌的智慧，而將公民劃分成該受獎賞和不該受獎賞之類/r/n”/r/n。/r/n[美]詹姆斯/r/n·/r/n[美]詹姆斯/r/n·/r/nM/r/n·/r/n布坎南(James.m.Buchanan)羅杰/r/n·/r/nD/r/n·/r/n康格爾頓(RogerD．Congleton)：《原則政治，而非利益政治/r/n——/r/n通向非歧視民主》，張定淮、何赤平譯，社會科學(xué)文獻出版社，2004年版，第1頁。/r/n3、羅爾斯的正義論/r/n羅爾斯的《正義論》從人類追求正義的高度對福利國家加以肯定，井通過嚴(yán)/r/n密的邏輯推理論證了國家通過再分配幫助窮人和弱者的合理性。按照羅爾斯的觀/r/n點，政府應(yīng)該不斷地通過產(chǎn)權(quán)方案或經(jīng)濟政策調(diào)整各種集團的報酬，以便使其結(jié)果符合這一原則。分配的原則必須是所有公民在平等自愿的條件下理性選擇的結(jié)果。羅爾斯在經(jīng)濟權(quán)利問題上的基本觀點是正義優(yōu)先于效率。正義社會必須包括三個方面：必須有一個正義憲法調(diào)節(jié)的社會基本結(jié)構(gòu)，保障公民的平等和自由，并在環(huán)境允許的條件下實現(xiàn)民主的政治制度；存在一個保障實質(zhì)而不是形式的機會平等的社會環(huán)境；政府確保一種社會最低受惠值，通過家庭津貼、醫(yī)療和失業(yè)補助或其他方式來保障最少受惠省的利益。羅爾斯強調(diào)通過制度調(diào)整保證分配正/r/n義，這就意味著福利國家或社會保障應(yīng)該是制度化的，是出于對正義的要求，而/r/n不是對市場失敗的補救，通過民主手段創(chuàng)造一個集體生活的正義環(huán)境是國家的責(zé)/r/n任。羅爾斯提出公正的基本準(zhǔn)則是：所有的社會基本善/r/n——/r/n自由和機會、收入和財富及自尊的基礎(chǔ)/r/n——/r/n部應(yīng)被平等的分配，除非對一些或所有社會基率善的一種不平等分配有利于最不利者。公正有兩個具體原則：一、最大自由平等原則，每/r/n個人與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利：二、差別原則，平等機會原則，社會和經(jīng)濟的不平等應(yīng)這樣安排，使它們在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；/r/n并且，依系于在機會公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放。公正的兩個優(yōu)/r/n先規(guī)則：一、(自由的優(yōu)先性)兩個正義原則應(yīng)以詞典式次序排列，因此，自由只能為了自由的緣故而被限制。這有兩種情況：一種不夠廣泛的自由必須加強由所有人分享的完整自由體系；一種不夠平等的自由必須可以為那些擁有較少自由的公民所接受。二、(正義對效率和福利的優(yōu)先)第二個正義原則以一種詞典式次序優(yōu)先予效率原則和最大限度追求利益總額的原則：公平的機會優(yōu)于差別原則。這有兩種情況是：一種機會的不平等必須擴展那些機會較少者的機會；一種過高的儲存率必須最終減輕承受這一重負的人們的負擔(dān)。為了平等地對待所有人，提供真正的同等的機會，社會必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會地位的人們。該理論就是要按平等的方向補償由偶然因素造成的傾斜。/r/n公正是現(xiàn)代社會制度設(shè)計的基本依據(jù)。由于社會專業(yè)化分工現(xiàn)象的存在，社會成員對于各種資源占有的不同，其他種種社會差異成分以及社會成員多樣化取/r/n向的存在，一個社會必定會形成一定的社會分層體系，處在不同狀態(tài)和社會位置/r/n的社會成員就構(gòu)成了不同的社會階層，各個社會階層之間有高下之分，包含著不平等的成分。由于位置較高的階層在各種資源擁有方面具有明顯優(yōu)勢，所以，這些階層在同利益相關(guān)的制度設(shè)計、政策安排諸方面也就相應(yīng)地擁有較大的影響力，進而就可能利用種種優(yōu)勢造成一種使位置較低的階層受損而自己受益的局面。一旦如此，對于位置較低的階層來說是十分不公的，必定會使其產(chǎn)生不滿、抵觸甚至反抗的情形，以至造成社會各階層之間的惡性互動，不利于社會的安全運行。對于一個社會來說，最大的潛在動蕩田索就是來自社會內(nèi)部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸、和沖突，而公正是實現(xiàn)社會安全運行的必要條件。/r/n“/r/n所有參與合作的人都必須以某種適宜的方式(依一種合適的比較基準(zhǔn)來判斷該方式是適宜的)來共享利益，或分擔(dān)共同的負擔(dān)。/r/n/r/n[美]約翰/r/n·/r/n羅爾斯：《政治自由主義》，萬俊人譯，譯林出版社，2000年版，第319頁。/r/n處在較高位置的階層的利益增進不能以損傷處在較低位置的階層的利益為必要的前提條件．相反，較高位置的階層利益增進的同時，較低位置階層的處境應(yīng)當(dāng)隨之得到改善。在參與社會資源分配之前，每個社會成員有平等競爭的條件，機會平等，不受特權(quán)、等級、身份等不公正因素的影響；在參與社會資源分配時，按照貢獻進行分配的規(guī)則，保證每個社會成員得到自己應(yīng)得的那一份。社會在機會平等問題上的責(zé)任應(yīng)是：維護機會平等豹理念和準(zhǔn)則，保證公正體系中各項內(nèi)容的實施，直接創(chuàng)造有助于機會平等實施所需的平等條件，創(chuàng)造一個人人共享、普遍受益的社會。隨著社會進程的推進，每個社會成員的尊嚴(yán)相應(yīng)地更加得到保證，潛能得到不斷提高，基本需求持續(xù)不斷地得以滿足，生活水準(zhǔn)相應(yīng)地不能斷提高。改革開放初期我們更多地強調(diào)的是效率優(yōu)先、兼顧公平，這對加快解放生產(chǎn)力．促進社會生產(chǎn)迅速發(fā)展起到了積極作用。但是在社會差距愈演愈烈，社會矛盾加劇涌現(xiàn)的今天，更應(yīng)當(dāng)強調(diào)公平與公正。包括流浪乞討人員在內(nèi)的社會弱勢群體，相對處在位置較低的社會階層，他們的利益如果得不到有效保護，極易與其他階層造成社會沖突。因此他們也應(yīng)當(dāng)如羅爾斯論述的那樣，擁有與他人相容的最廣泛的平等與自由，擁有公平的機會；不但如此，而且正因為他們處于較不利的社會地位，更應(yīng)該得到政策的傾斜補償，得到/r/n“/r/n/r/n[美]約翰/r/n·/r/n羅爾斯：《政治自由主義》，萬俊人譯，譯林出版社，2000年版，第319頁。/r/n4、公共選擇理論/r/n公共選擇理論提出/r/n“/r/n政治家和行政官員也像其他所有人一樣，追求他們自己/r/n的目標(biāo)，而不一定是選民的目標(biāo)/r/n”/r/n，他們靠政治行動而不是市場競爭來重新分配/r/n產(chǎn)權(quán)，政府主體經(jīng)常通過再分配性的政治干預(yù)來謀求其特殊利益。/r/n/r/n[德]柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟學(xué)》，商務(wù)印書館，2000年版，第46頁。/r/n斯密德(A．A．Schmid)的公共選擇模型(SSP模型)認為，經(jīng)濟狀態(tài)(situation)和經(jīng)濟環(huán)境決定著人們相互依賴關(guān)系，從而產(chǎn)生不同個人和團體的權(quán)力，在權(quán)力的影響下，人們通過公共選擇把權(quán)力關(guān)系轉(zhuǎn)交為法律和公共政策認可的權(quán)利，從而形成分配人們機會集的社會規(guī)則，這種社會游戲規(guī)則被他稱之為結(jié)構(gòu)(structure)。權(quán)力結(jié)構(gòu)通過對個體行為的影響最終產(chǎn)生一個社會的效績(performance)。斯密德把影響制度的因素歸為知識、權(quán)利和心理。知識包括人的知識，諸如偏好、價值觀、信息處理和決策選擇方式等內(nèi)容，和物的知識，包括稀缺和供求狀態(tài)等。由于經(jīng)濟環(huán)境中存在大量導(dǎo)致人們生產(chǎn)和消費相互影響的因素，需要通過權(quán)利結(jié)構(gòu)來安排不同人的機會，權(quán)利代表一個社會的游戲規(guī)則。心理則是人們對權(quán)利結(jié)構(gòu)及其影響的感受和評價。權(quán)利作為一種選擇極，這些決策選擇涉及從無足輕重的到災(zāi)難性的選擇，基本上決定著誰的利益受到考慮，誰能吃飽或誰會挨餓等等。這些選擇最終取決于對不同人的分享份額和資格以及關(guān)于公平的意義和程度等方面的道德判斷。/r/nA/r/n·/r/n愛倫/r/n·/r/n斯密德：《財產(chǎn)、權(quán)力與公共選擇》(中文版序)，上海三聯(lián)出版社、上海人民出版社，1999年，第l0頁。/r/n將之運用到具體的救助制度上，可以這樣理解該制度：政府基于自己的偏好和價值觀，為了追求正義目標(biāo)，作出了對流浪乞討人員予以救助的制度選擇，井將之作為法規(guī)的形式賦予強制執(zhí)行力。按照制度經(jīng)濟學(xué)引入的交易概念，可以分為(1)自愿的自利交易、(2)自愿的互惠交易、(3)強制的自利交易、(4)強制的互惠交易，其中強制性互惠交易是分析社會保障制度的一種特別有用的類型，權(quán)利的轉(zhuǎn)讓既不是個人倫理動機，也不是組織的功利目的，而是某種社會的公平意愿和社會價值，如社會平等、公民權(quán)利、社會成員的自由能力或社會的團結(jié)等。這種交易往往通過立法或公共機構(gòu)進行管理，立法的理念則來源于社會的共同價值偏好和道德信念，之所以采取強制性方式，或者出于防止/r/n“/r/n搭便車/r/n”/r/n/r/n[德]柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟學(xué)》，商務(wù)印書館，2000年版，第46頁。/r/nA/r/n·/r/n愛倫/r/n·/r/n斯密德：《財產(chǎn)、權(quán)力與公共選擇》(中文版序)，上海三聯(lián)出版社、上海人民出版社，1999年，第l0頁。/r/n而政府之所以對流浪乞討人員選擇/r/n“/r/n救助/r/n”/r/n制度，是因為我們需要一個具有完善調(diào)劑功能的社會。社會資源分配結(jié)構(gòu)的不完善、市場經(jīng)濟的風(fēng)險、家庭/r/n“/r/n遺/r/n傳/r/n”/r/n優(yōu)劣及個人能力不同，諸種因素存在，致使初次分配之后社會成員之間不可避免地存在貧富差距過大等不公現(xiàn)象。初次分配是指社會成員通過自己的勞動付出或生產(chǎn)要素的投入對于社會經(jīng)濟做出貢獻之后而直接獲得的、尚未經(jīng)過諸如稅收等項目扣除的收益，它體現(xiàn)了個體人的自主選擇，體現(xiàn)了個體人之間的差異，體現(xiàn)了對個體人發(fā)展的認同和保證，體現(xiàn)了對平等競爭結(jié)果和自致性努力的認同，它強調(diào)付出同獲得之間的對稱，凸顯個體人依靠自身的成就所獲得的回報，個體的差異造成社會成員在收入等社會資源分配方面的差距相對較大。因此需要立足于社會整體的利益，對于初次分配的利益格局進行調(diào)整。社會調(diào)劑是指立足于社會的整體利益，對于初次分配之后的利益格局進行一些必要的調(diào)整，使廣大社會成員普遍地不斷得到由發(fā)展所帶來的收益，進而使社會的質(zhì)量不斷有所提升。社會調(diào)劑有助于使每個社會成員的基本尊嚴(yán)和基本生存條件能夠得到維護和滿足，社會成員能夠普遍地不斷得到由發(fā)展所帶來的收益，共享社會發(fā)展的成果，進而使社會的質(zhì)量不斷提高。如實現(xiàn)社會充分就業(yè)，建立完善的稅收機制，實現(xiàn)大眾化的教育，為社會成員提供必不可少的社會保障與社會福利，營造公平的社會環(huán)境，直接援助社會弱勢群體等。最終保障每個社會成員的基本發(fā)展條件能夠得到保證，就業(yè)、教育和社會保障無后顧之憂；每個社會成員的生活水準(zhǔn)和發(fā)展能力能夠隨著社會發(fā)展的進程不斷得以提升，使相對低收入的社會群體的生活水準(zhǔn)同社會發(fā)展的總休水準(zhǔn)保持同步關(guān)系，實現(xiàn)人人共享社會發(fā)展成果的基本宗旨。/r/n從理論上說，社會主義應(yīng)該在實現(xiàn)平等和正義上具有制度的優(yōu)勢，因為：社/r/n會主義的道德基礎(chǔ)是實現(xiàn)平等，生產(chǎn)的目的是滿足人們的需要。資產(chǎn)階級意識形/r/n態(tài)主要強調(diào)個人自由，社會主義意識形態(tài)更強調(diào)平等，對市場的限制是要實現(xiàn)更大程度的平等，這也是中國一直把實現(xiàn)共同富裕作為目標(biāo)和方向的原因。社會主/r/n義無產(chǎn)階級政黨執(zhí)政是實現(xiàn)更高程度上的分配正義的政治優(yōu)勢，社會主義政黨必/r/n須考慮平等問題，即使它允許暫時的社會不平等也是為了將來實現(xiàn)更高層次上的/r/n平等，否則就會失去其合法性，動搖其社會基礎(chǔ)。社會主義政黨如果要依賴勞動/r/n者階級，必須創(chuàng)造更高程度上的平等與社會正義。對市場經(jīng)濟條件下如何實現(xiàn)公/r/n平的理論準(zhǔn)備不足和社會再分配措施不力，致使國家今天沒有建立強有力的收入/r/n調(diào)節(jié)和彌補市場分配缺陷的稅收和社會保障機制。從某種意義上說，社會保障機制不健全、不完善，是導(dǎo)致城市流浪乞討人員問題出現(xiàn)的制度原因之一，對這一人群予以救助，是政府調(diào)整社會利益格局、進行轉(zhuǎn)移支付的一種方式，我們作為社會主義國家，更要重視這一類制度的建設(shè)。/r/n5、保護弱勢群體的立法原則/r/n在社會結(jié)構(gòu)大轉(zhuǎn)型的過程中，社會分化越來越細，在這種趨勢演進的同時，共同的利益訴求將社會分割戊占有大量資源為特征的強勢群體，包括經(jīng)濟精英、政治精英和知識精英，和擁有大量人口為特征的弱勢群體，包括除了部分富裕之外的廣大農(nóng)民、進入城市的農(nóng)民工和城市中的失業(yè)下崗人員。在利益高度分化的情況下，這些弱勢群體的利益表達要求日增，但表達的制度手段明顯缺乏，既沒有相應(yīng)的組織形式表達自己的利益要求，也很難用其他方式發(fā)出自己的聲音。弱勢群體在追逐自己的利益上，顯然處于無力的狀態(tài)。在一個正常的社會中，無論是強勢群體還是弱勢群體，無論是富人還是窮人，其財產(chǎn)和權(quán)利都應(yīng)當(dāng)?shù)玫街贫然谋Ｕ?，這樣才能實現(xiàn)權(quán)利的高水平均衡，從而建立一個既有利于發(fā)展，又有利于公平的社會。作為一種合作主義的憲政體制，須承認社會利益高度分化的現(xiàn)實，承認不同的社會群體追求自己利益的合法性，就不同群體表達自己的利益作出制度性的安排。同時國家作為規(guī)則的制定者和沖突的裁決者，在制定法律的過程中，必須注意體現(xiàn)保護弱勢群體的立法原則，主動賦予他們利益表達的積極機制，彌補資源占有的不足，實現(xiàn)社會公平。/r/n（二）救助制度的原則/r/n1、尊重生存權(quán)原則/r/n著名的社會心理學(xué)家馬斯洛把人的需求分為五種：生理需求、安全需求、社會需求、尊重的需求和自我實現(xiàn)的需求，前三種需求是人的基本需求，后兩種屬/r/n于高級需求，是人的發(fā)展需求。救助作為一項社會保障制度，就是滿足人的基本/r/n需求理論。如果一個人陷入貧困或缺乏實現(xiàn)自己能力的重要資源時，不僅會影響/r/n到法律賦予他的自由和權(quán)利的發(fā)揮，而且直接影響到他對社會和自我的認同，窮/r/n困會導(dǎo)致人感情受挫和屈辱感。給每個人提供體面而有尊嚴(yán)的生活，是國家的基/r/n本責(zé)任。人的尊嚴(yán)存在于每個人那里，是通過每一個具體的社會群體、每一個具/r/n體的個人體現(xiàn)出來的。社會共同體中的每一個成員都應(yīng)具有同樣的尊嚴(yán)、同樣的/r/n基本權(quán)利。幾乎所有制定憲法的國家都在其權(quán)利體系中增加了生存權(quán)的內(nèi)容，而/r/n且還規(guī)定生存權(quán)的取得乃是/r/n“/r/n天賦人權(quán)/r/n”/r/n，不以生存者履行義務(wù)為前提，幫助公/r/n民生存是同家必須承擔(dān)的社會職能，失去生存能力的人享有向國家提出獲得必需/r/n的物質(zhì)幫助的權(quán)利。在救助制度中，生存權(quán)原則主要體現(xiàn)在三個方面：一是生存/r/n的保障義務(wù)由國家履行，二是國家制定與其經(jīng)濟狀況相一致的生存標(biāo)準(zhǔn)，三是國/r/n家有使低于生存標(biāo)準(zhǔn)的人達到這一標(biāo)準(zhǔn)的具體措施。/r/n陳信勇等：《社會保障法原理》，浙江大學(xué)出版社，2003年版，第249頁/r/n對流浪乞討人員的救助是國家憲法關(guān)于尊重生存權(quán)原則的具象化，通過對救助對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)及救助機構(gòu)設(shè)置、職能、法律責(zé)任的具體規(guī)定，保障處于生活危機邊緣的流浪乞討人員實現(xiàn)生存權(quán)利。/r/n陳信勇等：《社會保障法原理》，浙江大學(xué)出版社，2003年版，第249頁/r/n2、積極救助原則/r/n/r/n國家對流浪乞討人員的救助，目的就是要維護他們的人格尊嚴(yán)，要他們能/r/n“/r/n體面地生存/r/n”/r/n，因此對他們的救助以積極救助為原則。處境不利者陷入生存危機狀態(tài)，對于這部分社會成員，社會有責(zé)任對其進行必要的社會救助，保障其基本生/r/n存底線，否則有悖于普遍受益的基本宗旨。國家在制定此項救助制度時，只以社/r/n會成員的生活條件及狀況為出發(fā)點面向全體公民，而不以其職業(yè)、階層為依據(jù)，/r/n也不論其原因；更不以任何民族、性別、信仰、社會身份、來自何處為標(biāo)準(zhǔn)；只要符合救助條件，國家都施以積極救助。同時，救助也不是建立在恩賜、施舍、/r/n憐憫的基礎(chǔ)上，而是出于國家應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任，施以平等救助，主動積極為公民/r/n提供物質(zhì)援助。/r/n3、臨時急救原則/r/n/r/n/r/n對包括流浪乞討人員在內(nèi)的生活困難人員予以救助，提供基本生活物品，滿足基本生活需要，保障基本生活權(quán)益，只能是一項臨時性的社會救助措施，只能適用于對這些人員一時出現(xiàn)的生活危急進行暫時幫助，并對救助期間和頻率作出科學(xué)限制。救急不救窮，幫困不解困，救助具有臨時性、突發(fā)性和迫切性，在未出現(xiàn)一時生活困難和生活困難已解除的條件下，不能適用社會救助政策。要想徹底保障公民的生存權(quán)益，解除生活后顧之憂，擺脫貧窮困擾，提高全休公民的生活水平和生活質(zhì)量，歸根到底要靠發(fā)展經(jīng)濟，擴大就業(yè)，健全社會保障體系，靠實行有利于縮小貧富差距的稅收、金融、財政、收入分配和社會福利政策來解決，這是救助制度所不能承受之重。/r/n（三）救助制度引發(fā)的社會價值觀的轉(zhuǎn)變/r/n救助制度的建立和不斷完善，引發(fā)了社會公眾對傳統(tǒng)價值觀的重新審枧與轉(zhuǎn)/r/n變。/r/n首先是對人的尊嚴(yán)的再認識。公眾習(xí)慣以居高臨下的鄙視的眼光和厭惡的神情看待處在社會邊緣的弱勢人群，往往用/r/n“/r/n骯臟、無能、破壞/r/n”/r/n等字眼形容他們，/r/n甚至直接把他們與/r/n“/r/n壞人/r/n”/r/n劃上等號，絲毫沒有意識到他們也是/r/n“/r/n人/r/n”/r/n，也有人/r/n的尊嚴(yán)和該有的一切平等權(quán)利。而這些邊緣人群的沉默和失語，似乎更強化了公眾的偏見，使人們的歧視顯得更理直氣壯。在人尚未脫離動物界的時候，是談不/r/n上尊嚴(yán)問題的，而一旦人脫離了動物界，有了人的自我意識后，便具有了人的種/r/n屬尊嚴(yán)。人的尊嚴(yán)程度、尊嚴(yán)感是隨著社會的逐步進化而強化的；在現(xiàn)代社會，這種尊嚴(yán)感更是應(yīng)當(dāng)為每個人所具有，應(yīng)當(dāng)為整個社會所重視。當(dāng)一個社會的制/r/n度存在缺陷的時候，如果某個社會群體、某類人的尊嚴(yán)受到踐踏，這也是對人類/r/n尊嚴(yán)的踐踏，意味著把人降到了/r/n“/r/n非人/r/n”/r/n的地步。維護每個社會成員的尊嚴(yán)，是/r/n公正社會的基本功能。需要救助的弱勢群體，他們的人格并不困接受救助而受損，他們作為人的價值并不因得到教助而降低，他們的人性問樣應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬睾桶l(fā)展，這是救助制度的基本價值所在。/r/n其次是對貧困的看法的改變。中華民族歷來崇尚勤勞自立、勤儉持家，過去/r/n我們過多地強調(diào)貧困主要是個人原因造成，把貧困等同于/r/n“/r/n懶惰、好吃懶做"，認為/r/n“/r/n勤能補拙/r/n”/r/n，只要勤勞就能致富。這種觀點也許在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟中/r/n體現(xiàn)得較為恰當(dāng)。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，尤其面對劇烈的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，各種社會矛盾紛涌而出，人們逐漸意識糾貧困不能只歸咎于個人，貧困更多的是社會制/r/n度和社會結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，政府應(yīng)當(dāng)對貧困問題進行干預(yù)，為維護社會公平，國家對公民的福利應(yīng)當(dāng)承擔(dān)某種責(zé)任。/r/n第三是施思理念的轉(zhuǎn)變。扶危濟困是優(yōu)良的傳統(tǒng)美德，歷史上不乏無償救助/r/n的慈善之舉，但所謂/r/n“/r/n慈者，愛出于心，恩被于物也/r/n”/r/n，行善施舍是附有恩情的，/r/n行善者在施舍物的同時也在施恩。而現(xiàn)代意義上的社會救助制度乃是出于履行國/r/n家責(zé)無旁貸的義務(wù)，保障一國公民平等權(quán)利，明確救助的基本宗旨是保證被救助/r/n人員的最低生活水平，維護社會公平，實踐社會公正，促進社會發(fā)展，因此，不/r/n須感恩，無謂戴德，乃是人權(quán)所在。/r/n二、我國城市流浪乞討人員救助管理制度的歷史變遷/r/n流浪乞討現(xiàn)象自古就有，各國皆然，其歷史可以追溯到文明社會的發(fā)端。我國歷朝歷代都有針對流浪乞討人員的救濟、安頓和管理措施。在唐代以前，主要是官府賜給衣食等。唐宋時期，除仍保留上述救濟方式外，還專門設(shè)立收容救濟乞丐的慈善機構(gòu)，如唐代悲田院、養(yǎng)病坊，宋代福田院、安濟坊、漏澤園、舉子倉和慈幼局等。元代設(shè)立養(yǎng)濟院(又稱孤老院)，由官方撥付經(jīng)費收養(yǎng)乞丐。明代繼承了養(yǎng)濟院制度，但收養(yǎng)的并非社會上所有的鰥寡孤獨以及殘疾之人，而是/r/n“/r/n貧窮無親屬依倚不能自存/r/n”/r/n的/r/n“/r/n鰥寡孤獨及篤疾之人/r/n”/r/n，設(shè)會頭管理乞丐，且收養(yǎng)人數(shù)有限制。清代的養(yǎng)濟恤老慈善事業(yè)較之前代更為擴大，養(yǎng)濟院已擴展到了我國西部的邊陲地區(qū)，后來又出現(xiàn)了官督民辦、官民合辦的慈善組織/r/n——/r/n普濟堂。/r/n新中國成立以來，我國對城市流浪乞討人員在不同時期施行了不同的救助措施和管理方法，先后經(jīng)歷了建國初期的教養(yǎng)救助、建國中期的收容遣送直至當(dāng)代的救助管理幾個階段，在這一發(fā)展過程中我國的城市流浪乞討人員救助政策漸趨成熟。/r/n（一）建國初期的教養(yǎng)救助措施/r/n建國初期，針對國民黨的散兵游勇、妓女、吸毒者及流浪乞討人員的生活保障問題，教養(yǎng)救助登上了歷史舞臺。l949年11月，中央人民政府開展生產(chǎn)教養(yǎng)工作，統(tǒng)一對流浪乞討人員實施救濟，對國民黨的散兵游勇、妓女、吸毒者進行教育改造。這項工作由政務(wù)院內(nèi)務(wù)部主管，由中田人民救濟總會具體負責(zé)。及至20世紀(jì)50年代，全國各地共有900多所生產(chǎn)教養(yǎng)院，統(tǒng)一收治了40多萬上述人員。生產(chǎn)教養(yǎng)院實行教育、挽救、改造相結(jié)合的方針，教育感化第一，生產(chǎn)勞動第二。在嚴(yán)格管理下，通過深入細致的政治思想工作，文化技術(shù)教育和勞動鍛煉，促使上述人員改過自新，培養(yǎng)勞動觀念，學(xué)會生產(chǎn)技能。到1961年，這項工作基本完成。這項工作的完成不僅有利于安定社會秩序、轉(zhuǎn)變社會風(fēng)氣，而且創(chuàng)造了大量社會財富。隨后幾年中，生產(chǎn)教養(yǎng)院逐漸更名為生產(chǎn)農(nóng)場或收容遣送站(所)。/r/n（二）建國中期的收容遣送制度/r/n60年代初三年自然災(zāi)害時期，大量災(zāi)民涌入城市，收容救濟災(zāi)民成為當(dāng)時政府的一項重要任務(wù)。隨后的/r/n“/r/n十年文革/r/n”/r/n社會動蕩期，各類違法犯罪行為橫生，為打擊盲流人員中的各類刑事犯罪分子，收容遣送站全部移交給了公安部門，使得行政強制開始介入到收容遣送中來。及至20世紀(jì)踟年代我國實行改革開放后，流動人口劇增，因貧窮而流浪、乞討的人數(shù)有所減少，而因逃避計劃生育，逃婚、逃學(xué)、逃債而流浪、乞討的人數(shù)大為增加。更有甚者，以乞討作為其生財之道。針對新情況，1982年5月，國務(wù)院頒布了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，同年10月，民政部、公安部制定了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法實施細則》(試行)(以下簡稱《實施細則》)。/r/n1、收客遣送制度的設(shè)計目的/r/n《收容遣送辦法》第一條開宗明義：為了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護城市社會秩序和安定團結(jié)，特制定本法。/r/n《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》,國發(fā)[1982]79號，l982-05-12。/r/n可見，《收容遣送辦法》設(shè)計的目的是為了/r/n“/r/n維護城市社會秩序和安定團結(jié)/r/n”/r/n，而實現(xiàn)這一目的的手段則是對城市流浪乞討人員進行/r/n“/r/n救濟、教育和安置/r/n”/r/n。/r/n《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》,國發(fā)[1982]79號，l982-05-12。/r/n2、收容遣送制度的實施對象/r/n《收容遣送辦法》第二條規(guī)定，收容遣送人員的范圍是/r/n“/r/n家居農(nóng)村流入城市乞討的，城市居民流浪街頭乞討的，以及其他露宿街頭生活無著的/r/n”/r/n。/r/n《城市生活無著的流浪乞討人員教助管理辦法》，國發(fā)[2003]381號，2003-06-18/r/n1991年5月國務(wù)院出臺了《關(guān)于收容遣送工作改革問題的意見》，將無合法證件、無固定住所、無穩(wěn)定收入的/r/n“/r/n三無/r/n”/r/n人員納入收容遣送之列。隨后不久收容遣送人員的范圍又擴大到身份證、暫住證、務(wù)工證/r/n“/r/n三證/r/n”/r/n不全的流浪人員。其后的幾年里，民政部、公安部等部委經(jīng)常聯(lián)合發(fā)文，進一步強化收容遣送工作，使收容遣送制度逐漸從當(dāng)初維護城市形象、保障城市正常生產(chǎn)生活秩序演變?yōu)橄拗仆鈦砣丝诹鲃由踔潦桥浜洗驌粜淌路缸锏囊豁棿胧?r/n《城市生活無著的流浪乞討人員教助管理辦法》，國發(fā)[2003]381號，2003-06-18/r/n3、收窖遺送制度的實施手段/r/n收容遣送制度的核心手段是強行收容、強制遣送，這就不可避免地產(chǎn)生執(zhí)行過程中的暴力而體現(xiàn)其/r/n“/r/n主管人/r/n”/r/n地位，為這一制度的最終異化提供了溫床。收容遣送制度要求被收容人員必須/r/n“/r/n服從收容/r/n”/r/n、/r/n“/r/n認真回答工作人員的詢問/r/n”/r/n、/r/n“/r/n服從工作人員的管理/r/n”/r/n和/r/n“/r/n服從遣送/r/n”/r/n。其實質(zhì)是以限制公民人身自由權(quán)為內(nèi)容的行政強制措施。在具體實施過程中收容遣送機構(gòu)對被收容人員亂收費、超期羈押以及組織被收容人員進行強制性勞動的現(xiàn)象非常突出。更甚者，被收容人員遭到收容遣送機構(gòu)工作人員打罵侮辱乃至死亡的事件時有發(fā)生。2003年震驚全國的/r/n“/r/n孫志剛事件/r/n”/r/n就是一個典型例證。/r/n4、收容遣送制度的終結(jié)/r/n收容遣送制度在立法上缺乏合法性和正當(dāng)性，影響了國家法制的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。2000年出臺的《中華人民共和國立法法》第九條明確規(guī)定：/r/n“/r/n全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。/r/n”/r/n同時該法第八條明確規(guī)定：/r/n“/r/n對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律。/r/n”/r/n據(jù)此，收窖遣送制度已經(jīng)失去法律依據(jù)，因為它屬于剝奪和限制公民人身自由的強制措施，而依據(jù)的僅僅是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，卻沒有任何法律對此作出規(guī)定。/r/n2003年3月17日至20日，27歲的大學(xué)畢業(yè)生孫志剛，被廣州黃村街道派出所轉(zhuǎn)到收容遣送站收容后，被非法拘禁并毆打致死，此事件經(jīng)媒體報道后引發(fā)了廣泛的社會關(guān)注。2003年5月16日，許志永、俞江、滕彪三位青年法學(xué)博士以普通的中國公民名義上書全國人大常委會，要求對《收容遣送辦法》進行違憲審查。/r/n5月23日，賀衛(wèi)方、沈巋、蕭瀚、何海波、盛洪五位著名法學(xué)家同樣以普通的中國公民名義，再次聯(lián)名上書全國人大常委會，就孫志剛案及收容遣送制度實施狀況提請啟動特別調(diào)查程序。5月29日，444位中國公民就孫志剛案上書最高人民檢察院，對事件及制度本身提出質(zhì)疑。6月20日，國務(wù)院即出臺了相關(guān)的救助管理辦法并規(guī)定自2003年8月1日起新法正式實施，同時廢止《收容遣送辦法》。/r/n（三）當(dāng)代的救助管理制度/r/n1、《救助管理辦法》的出臺/r/n由于收容遣送制度已演變成一種限制人身自由的行政強制措施，弱勢群體的社會救助權(quán)益得不到保障。因此，其公正性、有效性受到了社會各界的普遍質(zhì)疑。其中要求廢除收容遣送制度的呼聲日益高漲，在這樣一種背景及孫志剛事件發(fā)生后輿論批露及法學(xué)界學(xué)者們的大力推動下，國務(wù)院對《收容遣送辦法》進行了審查，并于2003年6月20日頒布施行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，該《救助管理辦法》自2003年8月1日起實行。隨后民政部又出臺了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》?！毒戎芾磙k法》取代《收容遣送辦法》，標(biāo)志著我國城市流浪乞討人員救助管理工作的變革和進步。/r/n2、《救助管理辦法》的內(nèi)容/r/n《救助管理辦法》取代《收容遣送辦法》，對救助的宗旨、范圍、措施、管理等作了大幅調(diào)整，是我國政府職能轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志之一，是中國民主法制建設(shè)的一件大事，是中國社會救助制度的重大改革。具體而言，《救助管理辦法》包括以下幾方面內(nèi)容：/r/n（1）救助宗旨：《救助管理辦法》第一條明確規(guī)定：/r/n“/r/n為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員（以下簡稱流浪乞討人員）實行救助，保障其基本生活權(quán)益，完善社會救助制度，制定本辦法。/r/n”/r/n（2）救助范圍：自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的流浪乞討人員。/r/n（3）救助部門職責(zé)：縣級以上城市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要設(shè)立救助站，并應(yīng)當(dāng)采取積極措施及時救助流浪乞討人員，將救助工作所需經(jīng)費列入財政預(yù)算，予以保障；縣級以上人民政府民政部門負責(zé)流浪乞討人員的救助工作，并對救助站進行指導(dǎo)、監(jiān)督；公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門承擔(dān)各自職責(zé)范圍內(nèi)的責(zé)任；行政機關(guān)對發(fā)現(xiàn)的流浪乞討人員應(yīng)當(dāng)告知其向救助站求助，對其中的行動不便人員還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)、護送到救助站。/r/n（4）救助措施：救助站應(yīng)當(dāng)根據(jù)受助人員的需要提供符合食品衛(wèi)生要求的食物：提供符合基本條件的住處；在站內(nèi)發(fā)急病的，及時送醫(yī)院救治；幫助其與其親屬或所在單位聯(lián)系；對沒有交通費返回其住所地或者所在單位的，提供乘車憑證。/r/n（5）管理方式：救助站為受助人員提供的住處，應(yīng)當(dāng)按性別分室住宿,女性受助人員應(yīng)當(dāng)由女性工作人員管理；救助站應(yīng)當(dāng)保障受助人員在站內(nèi)的人身安全和隨身攜帶的物品的安全，維護站內(nèi)秩序；不得向受助人員、其親屬或者所在單位收取費用，不得以任何借口組織受助人員從事生產(chǎn)勞動；救助站應(yīng)當(dāng)建立健全各項管理制度，實行規(guī)范化管理。/r/n（6）救助工作人員的禁止性行為：如不準(zhǔn)拘禁或者變相拘禁受助人員；不準(zhǔn)打罵、體罰，虐待受助人員或者唆使他人打罵、體罰、虐待受助人員，不準(zhǔn)敲詐、勒索、侵吞受助人員的財物；不準(zhǔn)克扣受助人員的生活供應(yīng)品等。/r/n（7）受助人員的權(quán)利和義務(wù)：對受助人員明確救助站對其的救助是一項臨時性社會救助措施；求助人員應(yīng)當(dāng)如實提供本人基本情況，并應(yīng)遵守法律法規(guī)和救助站的各項規(guī)章制度；救助站不履行救助職責(zé)的，求助人員可以向當(dāng)?shù)孛裾块T舉報，由民政部門負責(zé)查處。/r/n（8）其他規(guī)定：受助人員住所地政府應(yīng)當(dāng)采取措施，幫助受助人員解決生產(chǎn)、生活困難，教育遺棄殘疾人、未成年人、老年人的近親屬或者其他監(jiān)護人履行撫養(yǎng)、贍養(yǎng)義務(wù)；國家鼓勵、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員等。/r/n通過對以上條文的分析可以看出，《救助管理辦法》界定了救助的性質(zhì)，明確了政府的責(zé)任，落實了財政保障，強化了政府和救助管理站的義務(wù)?！毒戎芾磙k法》對政府、救助管理站及其工作人員的職責(zé)作了明確規(guī)定。同時《救助管理辦法》還明確指出/r/n“/r/n國家鼓勵、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員/r/n”/r/n。這表明要建立健全社會救助體系，更好地救助流浪其他人員，需要全社會的共同關(guān)心和努力。/r/n3、新舊救助管理制度的比較/r/n《救助管理辦法》較之《收容遣送辦法》，在立法理念上更符合現(xiàn)代法律尊重和保障人權(quán)的精神，在制度設(shè)計框架上條文的數(shù)目、內(nèi)容及條文之間的邏輯關(guān)系安捧更為合理。/r/n新的《救助管理辦法》，首先強調(diào)了/r/n“/r/n自愿/r/n”/r/n原則。強制和自愿是新舊制度的最大區(qū)別，也是現(xiàn)代社會救助/r/n理念最基本的體現(xiàn)。在新的制度下，生活無著的流浪乞討人員可以向救助機構(gòu)提出申請，經(jīng)核實情況后救助機構(gòu)就應(yīng)當(dāng)提供救助。流浪乞討人員享有接受或拒絕這種救助的自由，但沒有必須接受和服從的義務(wù)。同時救助機構(gòu)實行/r/n“/r/n來去自由/r/n”/r/n的開放式管理，即受助對象在救助管理站內(nèi)的人身自由是有保障的，離站也是自由的，救助站不能限制。換言之，新的救助管理辦法承認了公民自由選擇生活方式的權(quán)利。他們既可以獲得國家管理機關(guān)提供的社會救助，也可以選擇流浪乞討這種并不體面的生活方式。/r/n其次，新辦法明確了救助的/r/n“/r/n無償性/r/n”/r/n。原先的收容遣送并不是完全無償?shù)?，除了政府的財政支持外，個人還要承擔(dān)相當(dāng)?shù)呢?zé)任。被收容人員要參加收容遣送站組織的生產(chǎn)勞動，其收入用于被收容人員的伙食補貼和遣送路費。這種做法實際上是對公民的不平等歧視。新辦法則明確規(guī)定社會救助是政府職責(zé)所在，救助經(jīng)費由政府全部負擔(dān)，/r/n“/r/n救助站不得向受助人員、其親屬或者所在單位收取費用，不得以任何借口組織受助人員從事生產(chǎn)勞動/r/n”/r/n，表明了救助的無償性。/r/n再次，新辦法突出了/r/n“/r/n平等/r/n”/r/n理念。《收容遣送辦法》更多地強調(diào)了國家管理機關(guān)的權(quán)力和被收容人員的義務(wù)，二者處于不平等的法律關(guān)系。而新辦法則明確規(guī)定獲得救助是城市流浪乞討人員的法定權(quán)利，提供救助是國家管理機關(guān)的法定義務(wù)，凸顯了社會救助中的平等理念。/r/n三、救助制度的缺陷與實施困境/r/n學(xué)者們同時指出了《救助管理辦法》實施仍然存在挑戰(zhàn)。諸如受助人員的范圍依然模糊，流浪乞討人員構(gòu)成復(fù)雜，怎樣識別應(yīng)當(dāng)救助人員存在困難，對請求救助的條件未作明確規(guī)定；條文本身缺少必要的、正當(dāng)?shù)膮^(qū)別對待和法律的系統(tǒng)性考慮，如未成年人的特殊救助；政府各部門的職責(zé)儀作了原則規(guī)定，權(quán)限不明，而民政部門作為執(zhí)法主體很難協(xié)調(diào)其他部門；政府的財政支持也存有疑問，地方政府足否愿意安排此項費用是影響這一政策實施的重要因素；從事這項工作的人員的相應(yīng)素質(zhì)也存有疑問，救助工作復(fù)雜艱苦，如何建立起負責(zé)任、有素質(zhì)的管理隊伍，直接關(guān)系到這項政策的成敗。/r/n同時有學(xué)者指出，在城鄉(xiāng)博弈中，過去的收容遣送制度是偏向城市的，其初衷首先是維護城市秩序，阻止農(nóng)村人口向城市遷移，但今天打開城市大門，吸納農(nóng)村人口，成為中國推進城市化，實現(xiàn)全國普遍發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，城市權(quán)利資源發(fā)生了大規(guī)模的重新配置，權(quán)利資源短缺成為普遍現(xiàn)象。站在流浪乞討人員救助這一視角，政府如何既保護公民利益，又維護社會正常秩序，協(xié)調(diào)各方利益，仍然是一個值得研究的話題。/r/n威廉．N.鄧思在他的《公共政策分析導(dǎo)論》中闡述了政策系統(tǒng)三要素，即/r/n“/r/n公共政策/r/n——/r/n政策利益相關(guān)者/r/n——/r/n政策環(huán)境/r/n”/r/n的政策分析模式。鄧恩認為，一個政策系統(tǒng)包括三要素的相互聯(lián)系：公共政策、政策利益相關(guān)者和政策環(huán)境。公共政策是一系列由政府機關(guān)和官員制定的相關(guān)聯(lián)的選擇，既定的政策議題通常是對政策問題界定沖突的結(jié)果；而政策問題的界定依賴于特定的政策利益相關(guān)者的參與方式，政策利益相關(guān)者是指由于影響公共決定也被決定影響而與政策有利害關(guān)系的個人或群體，如市民群體、政黨、政府當(dāng)局等；政策環(huán)境是圍繞一個政策議題的事件發(fā)生的具體背景，它影響政策利害相關(guān)者和公共政策，也被它們所影響。接下去本文將運用鄧恩的三要素系統(tǒng)這一方法論，來討論流浪乞討人員救助制度對社會利益各方的影響。/r/n（一）政策利益相關(guān)者分析/r/n1、政府：執(zhí)法理念、執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變/r/n/r/n政府是公共權(quán)力的執(zhí)行者，對社會成員普遍的基本需求有所增效。營造公平的社會環(huán)境，直接為社會弱勢群體提供必要的幫助，無疑主要是政府的責(zé)任。/r/n“/r/n中國正處在社會結(jié)構(gòu)大轉(zhuǎn)型過程中，要謹防國家的過分退出留下制度真空，使人們/r/n受市場和各種非法勢力的任意擺布。/r/n汪行福：《分配止義與杜會保障》，上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2003年版，第366頁/r/n社會弱勢群體直接面臨的問題是怎樣才能獲得最為基本的生存條件和發(fā)展條件，必須通過立法及政府行為，通過制定系統(tǒng)的社會政策來完成，通過政府的組織、導(dǎo)向、協(xié)調(diào)來予以具體體現(xiàn)。/r/n汪行福：《分配止義與杜會保障》，上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2003年版，第366頁/r/n從強制性的收容遣送到自愿受助、無償救助，從管理到服務(wù)，對政府執(zhí)法理念、執(zhí)法方式的考驗．被稱為是/r/n“/r/n九十度的大轉(zhuǎn)彎/r/n”/r/n，且是/r/n“/r/n急轉(zhuǎn)彎/r/n”/r/n。多年的計劃經(jīng)濟模式，使政府及其工作人員的思想觀念上帶有強烈的/r/n“/r/n管理/r/n”/r/n痕跡，一時難以適應(yīng)服務(wù)型政府的角色轉(zhuǎn)變。過去將收容遣送人員視為生財之道，強迫其無償勞動，現(xiàn)在要以關(guān)心的情懷給予無償?shù)乃胫?，不僅僅政府的財政增添壓力，更大的壓力恐怕來自于內(nèi)心的觀念變更。觀念的滯后隨之帶來救助手段的缺乏和無序，政府部門之間、地區(qū)之間的職能劃分和配合尚有一段磨合期，政府一時無法準(zhǔn)確區(qū)分哪些是真正需要救助的、哪些是/r/n“/r/n搭便車者/r/n”/r/n，怎樣才能讓受助人員各取所需、適得其所，怎樣讓救助制度與社會環(huán)境和其他社會制度協(xié)調(diào)發(fā)展等等，問題大量存在。前面述及的現(xiàn)實工作中遇到的困難，充分暴露了救助工作成本高而效能低下的現(xiàn)狀。但是不管怎樣，建立新型社會救助制度，體現(xiàn)了以人為本的社會行政管理理念，適應(yīng)了現(xiàn)代法制建設(shè)的普遍趨勢，是我國依法行政水平提高的一個重要標(biāo)志。政府需要從當(dāng)前市場經(jīng)濟體制改革發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、失業(yè)問題、收入差別擴大所帶來的新情況、新問題去思索，轉(zhuǎn)變思維方式，著重從政策法規(guī)、體制、機構(gòu)和隊伍入手，探尋新的對策、新的機制、新的模式，增強救助上作改革和發(fā)展意識，增強大局觀念和服務(wù)理念。救助是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，是社會的/r/n“/r/n安全閥/r/n”/r/n和/r/n“/r/n平衡器/r/n”/r/n，政府負有最為重要的責(zé)任。/r/n解決流浪乞討人員救助問題，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時，還需要廣泛動員社/r/n會力量參與。一方面，政府有責(zé)任通過建立必要的管理機構(gòu)，提供必要的財政支/r/n持，規(guī)范自己的行為，制定具體的政策措施，以立法和制度的形式保護弱勢群體/r/n的權(quán)利和利益；另一方面，也有義務(wù)通過其他必要的社會政策，鼓勵、倡導(dǎo)開展/r/n社會互助和社會服務(wù)，充分發(fā)揮社會群體團體、公益組織尤其是各類幫困基金和個人在提供捐贈、資助方面的作用，為弱勢群體擺脫困境提供社會支持。/r/n事實上，政府施行的救助管理工作，其社會功能還是具有兩個層次。一是直接的社會功能，即保障城市生活無著的流浪乞討人員的基本生活權(quán)益；二是間接的社會功能，即維護城市社會秩序，促進社會穩(wěn)定。兩者密切相關(guān)，政府將前者視為后者的實現(xiàn)途徑，將后者視為前者是必然結(jié)果。通過對困難群眾自愿、無償?shù)木戎?wù)，保障其基本生活權(quán)益，調(diào)節(jié)社會關(guān)系，緩解社會矛盾，預(yù)防社會不穩(wěn)定因素，維護城市社會秩序，從而發(fā)揮社會穩(wěn)定機制的作用。/r/n政策要靠人來執(zhí)行，政府的工作職能最終還是要落實到政府工作人員身上。對于救助機構(gòu)的工作人員來說，由于救助工作對象復(fù)雜、政策性強，要求基層工作人員不僅要有知識、懂政策，而且還要有經(jīng)驗、有方法，善于應(yīng)對和處理各種復(fù)雜問題。因此必須加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)和教育，加強對各種具體問題的指導(dǎo)和交流，強化職業(yè)道德教育，提高救助工作人員的整體素質(zhì)，以適應(yīng)新形勢下社會被助工作的需要。/r/n2、受助人員/r/n根據(jù)民政部公布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》/r/n(以下簡稱《實施細則》)第二條，《救助管理辦法》規(guī)定的/r/n“/r/n城市生活無著的流浪乞討人員/r/n”/r/n是指因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保/r/n障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員。雖有流浪乞討行為，但不/r/n具備前款規(guī)定情形的，不屬于救助對象。/r/n/r/n民政部2003年第24號令，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》，2003年7月21日發(fā)布。/r/n但是救助制度作為一項政府提供的公共產(chǎn)品，其非競爭性和非排他性，決定了其很難避免/r/n“/r/n搭便車者/r/n”/r/n/r/n民政部2003年第24號令，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》，2003年7月21日發(fā)布。/r/n一是單純的流浪乞討人員，如因家庭貧困、受災(zāi)，難以維持生活而出外流浪乞討度日，或外來進城務(wù)工而未及時找到工作，或因投靠親戚、走親訪友不成，費用殆盡而生活無著的，對這部分人，是真正村合《實施細則》的規(guī)定精神，需要救助且應(yīng)當(dāng)救助的人群，對他們進行救助，乃是建立救助制度的本義所在。也有個別因經(jīng)商、旅游被騙、被偷、被搶而一文不名，無法獨立生活的，對這部人提出救助要求的，也應(yīng)予以救助，未必一定要等到他們淪為流浪乞討人員、符合/r/n“/r/n身份/r/n”/r/n了才予救助。/r/n二是以流浪乞討作為謀生致富手段的人員。隨著社會的發(fā)展，社會財富日益豐富，給了乞討者致富的可能。同時，當(dāng)前人們追求物質(zhì)財富的手段日益多樣化，價值觀也趨于多元化，日益寬容的道德環(huán)境使乞討者受到的道德壓力越來越小，有相當(dāng)一都分流浪乞討人員并非因生活無著、迫于無奈，而是將其作為自己的職業(yè)，賴其謀生，甚至致富。從收入分配理論考察，這部分人不以自己的勞動、資本換取收入，而以出賣自己的尊嚴(yán)為代價，社會默許了這種分配方式的存在，并以實際的資助行為事實上鼓勵了這種生活方式的蔓延。事實上這部分入不需要救助，他們的主觀愿望也不愿意被救助，但在實際工作中，只要是符合/r/n“/r/n流浪乞討/r/n”/r/n這一形式要件的人，都會被公安、民政部門勸說去救助站，這也從另一個側(cè)面反映出現(xiàn)在的救助制度仍然有/r/n“/r/n掃街/r/n”/r/n性質(zhì)，仍然帶有清除餡安隱患的痕跡。/r/n三是組織、利用流浪乞討的違法犯罪人員。這里既包括前兩種人員中自身實施的偷摸拐騙、強討惡要、破壞財物等輕微違法行為，也包括有組織的強迫、誘騙、指使、教唆、雇傭未成年人、殘疾人進行乞討的違法犯罪行為，甚至可能含有拐賣人口，詐騙、虐待等其他違法犯罪行為。這些行為的存在嚴(yán)重沖擊了正常的社會秩序，侵害了社會大多數(shù)人的正當(dāng)權(quán)益，同時也對乞討者、尤其是未成年乞討者的身心健康帶來極大危害。對這部分人的救助顯然不能解決根本問題，它屬于維護社會秩序的法律制度規(guī)范的范疇，不是也不能由社會救助制度來解決。/r/n3、社會其他成員/r/n救助制度不僅對被救助對象直接產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果，對社會其他成員同樣會產(chǎn)生相應(yīng)的影響。/r/n首先是對受助人員的法定監(jiān)護人的責(zé)任。依據(jù)《救助管理辦法》及《實施細/r/n則》的規(guī)定，受助人員中的大部分殘疾人、未成年人、老年人最終安置是回歸家/r/n庭，并與其他社會保障制度有效結(jié)合。如有法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人的老年人、殘疾/r/n人、未成年人，應(yīng)通知其法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人接回，由家屬擔(dān)負起贍養(yǎng)、撫養(yǎng)的/r/n職責(zé)；對無法查清法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人和戶籍所在地的，由救助站所在地政府安/r/n置；對回到戶籍所在地但無家可歸的，由戶籍所在地政府安置。這一規(guī)定是由《民/r/n法通則》中第一章第二節(jié)關(guān)于法定監(jiān)護人的規(guī)定，以及《婚姻法》中關(guān)于贍養(yǎng)與撫養(yǎng)義務(wù)的規(guī)定等法律制度所支撐的。/r/n其次，對于廣大的普通市民來說，救助制度也會直接或間接地改變他們的生/r/n活，他們的責(zé)任與態(tài)度也影響著救助制度的實施有效與否。從行為的外部性分析，/r/n流浪乞討人員的存在，對城市的普通市民帶來更多的可能是負的外部性，市民會/r/n埋怨他們影響了市容、妨礙了交通、甚至其中的違法犯罪行為直接侵害了市民的/r/n個人利益和正常的社會關(guān)系。原先強制性的收容遣送制度可能更符合市民期望快/r/n速、干脆地清除這些/r/n“/r/n街面垃圾/r/n”/r/n的意念，而救助制度的實施，需要普通市民徹/r/n底轉(zhuǎn)變理念，以平等的視角，容忍流浪乞討人員的存在，善意地對待這些城市的/r/n不速之客，并以關(guān)愛的角度來幫助、指引他們?nèi)で蠛徒邮芫戎?，承?dān)起市民的/r/n責(zé)任。當(dāng)然，幫助和救助不應(yīng)超過合理的限度，不應(yīng)越過一定的邊界，公正的上/r/n限邊界乃是過猶不及，否則便造成新的不公。/r/n（二）政策環(huán)境分析/r/n1、流浪乞討現(xiàn)象對市容、交通等城市環(huán)境的影響/r/n這里的影響應(yīng)當(dāng)是指那些對路人強行索要、惡意纏乞的行為，以及在交通要要道、繁忙路口、行進的車流中占道行乞、妨礙交通秩序和交通安全的行為，和其中一些破壞公共設(shè)施、影響環(huán)境衛(wèi)生的行為。至于有些地方提出的因為流浪乞討人員衣衫襤樓、蓬頭垢面，與城市繁華精致的背景格格不入，而認定他們破壞了環(huán)境和諧、影響了市容。這實際上仍然是一種歧視心理在作祟，認為流浪乞討人員骯臟的外表玷污了城市人高貴的視線。以人的穿著外表為依據(jù)，以貧富為標(biāo)準(zhǔn)，來劃分人的分類，并作出另類的管理，這本身就是非正義的。但是，對乞討行為的必要限制依舊是有法理依據(jù)的。/r/n2、限制乞討的法理依據(jù)/r/n從規(guī)范個人行為的私法角度，法律沒有禁止的行為，個人都可以為。從這個意義上說，在我國的正式法律體系中，并沒有禁止乞討的法律規(guī)范，因而也可以/r/n說乞討是人的一項權(quán)利，或者說，一個人只要愿意，就可以行使他的乞討權(quán)。但/r/n是自由從來都是相對的而不是絕對的。每個人在行使自己權(quán)利的同時也必須顧及/r/n他人的感受，行使自己的權(quán)利不得妨礙他人權(quán)利的行使，否則便是將受制約的行/r/n為。倘若每個人都只追求自己權(quán)利的行使，則最終誰也無法正常行使自已的權(quán)利。/r/n任何事物都相互依存的，我們所追求的應(yīng)該是最佳的平衡點，而不是某個群體的/r/n絕對權(quán)利。正如康德描述的那樣：/r/n“/r/n權(quán)利的普遍法則可以表達為：外在地要這樣/r/n去行動；你的意志的自由行使，根據(jù)一條普遍法則，能夠和所有其他人的自由并/r/n存/r/n”/r/n。/r/n這與洛克對財產(chǎn)權(quán)的解釋頗為相似，其對所有權(quán)的解釋之一是根據(jù)一個人占/r/n有對別人的影響，如果一個人的占有，/r/n“/r/n還留下足夠的和同樣好的東西給其他人/r/n共有/r/n”/r/n就是合理的，一個的占有可能以兩種方式使其他的境遇變壞，一是使別人失去一個通過特殊占有來改善自己的機會，二是使別人不能自由地使用他先前能/r/n使用的東西。/r/n/r/n/r/n洛克：《政府論》下卷，商務(wù)印書館，1996年版，第19頁。/r/n因此，流浪乞討人員并不是在任何時候、任何地點都可以行使他的乞討權(quán)利，乞討的方式也不是任意妄為的。如果妨礙了他人合法權(quán)利的行使，就必須受到限制；如果超越了權(quán)利行使的范圍，就不再是合法的權(quán)利。因為，在一個群體社會中，每個人的愿望、預(yù)期是無限多樣性的，這樣在人們之間便自然會產(chǎn)生有關(guān)權(quán)利、利益等方面的沖突和矛盾。每個人在追求自我實現(xiàn)的過程中，即使產(chǎn)生了相互之問的利益沖突，但并不需要你死我活的生死搏斗，而是通過抽象規(guī)則的調(diào)適功能劃定每個人行為行動的范圍，即把屬于自己的與屬于他人的明確區(qū)分出來，在自己的范圍之內(nèi)可以最大化地實現(xiàn)自己的預(yù)期，而超越自己范圍之外的預(yù)期也就不是合法性預(yù)期了。/r/n出于市容衛(wèi)生和交通安全的考慮，禁止流浪乞討人員進入城市部分地區(qū)乞討，體現(xiàn)了權(quán)利的規(guī)范行使，是政府履行社會管理職責(zé)的正當(dāng)表現(xiàn)，這與城市的某些路段、某些區(qū)域、禁止某些車輛通行，市中心的一些地區(qū)禁止無證小販擺攤，原理是相通的，都是必要而有效的措施。/r/n再換一個角度，從憲政原則視角分析，根據(jù)《中華人民共和國憲法》第四十二條：/r/n“/r/n中華人民共和國公民有勞動的權(quán)利和義務(wù)，勞動是一切有勞動能力的公民的光榮職責(zé)/r/n”/r/n，第三十三條：/r/n“/r/n任何公民享有憲法