精選優(yōu)質(zhì)文檔-----傾情為你奉上精選優(yōu)質(zhì)文檔-----傾情為你奉上專心---專注---專業(yè)專心---專注---專業(yè)精選優(yōu)質(zhì)文檔-----傾情為你奉上專心---專注---專業(yè)我國當(dāng)前信托業(yè)監(jiān)管的法律困境與出路席月民2011-11-1115:28:52來源：中國法學(xué)網(wǎng)摘要金融服務(wù)的多元化和綜合化日益凸現(xiàn)出信托業(yè)監(jiān)管改革與創(chuàng)新的重要性。本文從監(jiān)管政策競爭中無序發(fā)展的信托業(yè)入手，揭示和剖析了以金融理財(cái)市場為依托的信托業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀及法律困境，然后在全面檢討現(xiàn)行監(jiān)管制度的基礎(chǔ)上，從統(tǒng)一監(jiān)管理念確立、功能監(jiān)管目標(biāo)定位以及《信托業(yè)法》制定三個(gè)方面，重點(diǎn)論證和探討如何有機(jī)整合大信托時(shí)代信托監(jiān)管法律規(guī)則，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的終極目標(biāo)。

關(guān)鍵詞信托業(yè)金融理財(cái)統(tǒng)一監(jiān)管功能監(jiān)管信托業(yè)法

金融業(yè)作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，其自身的脆弱性使得其無論在發(fā)達(dá)國家還是在發(fā)展中國家都是受監(jiān)管最嚴(yán)厲的行業(yè)。［1］隨著循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)概念的推出，金融業(yè)在后金融危機(jī)時(shí)代如何平衡經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變已成為重要課題。信托業(yè)位列四大金融產(chǎn)業(yè)之一，信托的融資功能和財(cái)產(chǎn)管理功能奠定了信托業(yè)在現(xiàn)代金融市場中的重要地位，金融服務(wù)的多元化和綜合化日益凸現(xiàn)出信托業(yè)監(jiān)管改革與創(chuàng)新的重要性。本文先介紹在監(jiān)管政策競爭中無序發(fā)展的信托業(yè)，揭示和剖析信托業(yè)監(jiān)管身陷的法律困境，然后在全面檢討現(xiàn)行監(jiān)管制度的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)論證和探討如何有機(jī)整合大信托時(shí)代信托監(jiān)管法律規(guī)則，調(diào)整監(jiān)管方法，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的終極目標(biāo)。

一、在監(jiān)管政策競爭中無序發(fā)展的信托業(yè)

"信托業(yè)"作為一個(gè)語詞概念，從監(jiān)管角度看，目前主要在三種語境中使用。［2］其一，是將信托業(yè)理解為信托機(jī)構(gòu)或信托公司，這是一種機(jī)構(gòu)監(jiān)管意義上的"業(yè)"；其二，是將信托業(yè)理解為信托業(yè)務(wù)或信托活動(dòng)，這是功能監(jiān)管意義上的"業(yè)"；其三，是將信托業(yè)理解為國民經(jīng)濟(jì)部門中的金融信托產(chǎn)業(yè)，這是宏觀經(jīng)濟(jì)意義上的"業(yè)"。在英文中，這里的"業(yè)"分別對(duì)應(yīng)于"enterprise"、"business"以及"industry"。本文所指的信托業(yè)，是從產(chǎn)業(yè)意義上使用的，即指從事信托業(yè)務(wù)的所有金融機(jī)構(gòu)的總和或相應(yīng)業(yè)務(wù)的市場總和。

（一）信托公司及其業(yè)務(wù)定位

從1979年起，我國信托公司歷經(jīng)了5次大規(guī)模的清理整頓。2004年年末，全國獲得重新登記、領(lǐng)取金融許可證的信托公司共有59家。金信信托、愛建信托、伊斯蘭信托、慶泰信托等事件爆發(fā)后，2006年年底，尚保留非銀行金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營牌照的信托公司只剩下54家。2007年新《信托公司管理辦法》施行后，信托公司在經(jīng)營模式、盈利模式轉(zhuǎn)型中不斷求新、求變、求生、求勝，到2009年，機(jī)構(gòu)數(shù)量止跌反彈，新設(shè)機(jī)構(gòu)正式開閘，華澳信托、中糧信托、金谷信托、江南信托等相繼開業(yè)。［3］伴隨著異地展業(yè)的放開效應(yīng)、增資擴(kuò)股的倍放效應(yīng)以及政策導(dǎo)向的廣調(diào)效應(yīng)，各地信托公司競相更名，市場上出現(xiàn)了一批面目全新的信托公司。在目前分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融體制下，信托公司不但牌照稀缺，而且制度優(yōu)勢獨(dú)特，是我國唯一能夠橫跨實(shí)業(yè)、貨幣與資本三大市場進(jìn)行直接投資和融資的金融機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)手段的多樣性和靈活性倍受推崇。按照《信托公司管理辦法》規(guī)定，信托公司的業(yè)務(wù)分為固有業(yè)務(wù)、信托業(yè)務(wù)和其他業(yè)務(wù)。在固有業(yè)務(wù)項(xiàng)下，信托公司可以開展存放同業(yè)、拆放同業(yè)、貸款、租賃、投資等業(yè)務(wù)。［4］其中，投資業(yè)務(wù)限定為金融類公司股權(quán)投資、金融產(chǎn)品投資和自用固定資產(chǎn)投資。［5］在信托業(yè)務(wù)方面，信托公司可以開展資金信托［6］、動(dòng)產(chǎn)信托、不動(dòng)產(chǎn)信托、有價(jià)證券信托、其他財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)信托、公益信托等。從2003年到2008年，信托公司管理的信托資產(chǎn)規(guī)模從1635億元快速增長到1.23萬億元，信托主業(yè)進(jìn)一步突出。［7］除此之外，信托公司還可以作為投資基金或者基金管理公司的發(fā)起人從事投資基金業(yè)務(wù)，經(jīng)營企業(yè)資產(chǎn)的重組、購并及項(xiàng)目融資、公司理財(cái)、財(cái)務(wù)顧問等業(yè)務(wù)，受托經(jīng)營國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)的證券承銷業(yè)務(wù)，辦理居間、咨詢、資信調(diào)查等業(yè)務(wù)，從事代保管及保管箱業(yè)務(wù)等。可見，信托公司已被明確定位為專業(yè)的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和金融理財(cái)機(jī)構(gòu)。上述業(yè)務(wù)中，信托公司的同業(yè)拆解業(yè)務(wù)、貸款業(yè)務(wù)、保管箱業(yè)務(wù)、證券承銷業(yè)務(wù)、投資基金業(yè)務(wù)等與商業(yè)銀行、證券公司、基金公司等其實(shí)有所交叉，但與銀行、證券公司、基金公司相比，信托公司看起來什么都能做，實(shí)際上每個(gè)領(lǐng)域都受到了專業(yè)金融機(jī)構(gòu)的挑戰(zhàn)。

（二）營業(yè)信托呼喚民事信托的勃興

民事信托是信托的基本形式，民事信托的基本理論是整個(gè)信托制度的基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)里，民事信托的充分發(fā)展，有助于人們培養(yǎng)信托觀念，促進(jìn)營業(yè)信托的發(fā)達(dá)。在我國，民事信托和營業(yè)信托的區(qū)分，并無立法上的明確界限。雖然我國《信托法》第3條確立了"民事信托+營業(yè)信托+公益信托=信托"的分類模式［8］，但立法本身并未對(duì)民事信托和營業(yè)信托的概念給出更進(jìn)一步的解釋和規(guī)定?！缎磐泄竟芾磙k法》第2條對(duì)"信托業(yè)務(wù)"的定義實(shí)際上為營業(yè)信托作了立法注腳，即信托公司以營業(yè)和收取報(bào)酬為目的，以受托人身份承諾信托和處理信托事務(wù)的經(jīng)營行為。在學(xué)理上，人們一般按照受托人從事的信托業(yè)務(wù)是否為商業(yè)行為，把信托劃分為民事信托和營業(yè)信托。［9］民事信托和營業(yè)信托都屬于私益信托，界定是否屬于民事信托，其著眼點(diǎn)在于受托人是否屬于營業(yè)性的受托人，即委托營業(yè)性受托人的信托一般為營業(yè)信托，委托非營業(yè)性受托人的信托一般為民事信托。在設(shè)立信托的目的上，民事信托以完成一般的民事行為為目的，通常是以個(gè)人財(cái)產(chǎn)為撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、繼承等目的而設(shè)立，而營業(yè)信托則以營利為目的。［10］也有人提出，二者的劃分標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)局限于受托人身份和行為目的內(nèi)容，而應(yīng)該是：受托人承受信托是否超越了被動(dòng)性管理或處分信托財(cái)產(chǎn)的情形，該行為是否具有反復(fù)、繼續(xù)性。［11］和營業(yè)信托相比，民事信托更加注重當(dāng)事人的意思自治，能夠確保委托人意志的實(shí)現(xiàn)。與代理等制度相比，民事信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性和受托人的法定義務(wù)可以使信托財(cái)產(chǎn)更為安全。過去，信托觀念及其運(yùn)用在我國長期處于誤解和歧義之中，民事信托顯為人知。現(xiàn)在，信托法制的逐步完善使信托的獨(dú)特價(jià)值逐步受到了市場認(rèn)同和接受。我國雖無信托傳統(tǒng)，但眾多先富起來的人已開始運(yùn)用營業(yè)信托管理財(cái)產(chǎn)，營業(yè)信托呼喚著民事信托的勃興，民事信托的勃興無疑會(huì)給營業(yè)信托營造和烘托環(huán)境，培育信托文化觀念，并從根本上推動(dòng)信托業(yè)的發(fā)展。

（三）金融機(jī)構(gòu)及其理財(cái)業(yè)務(wù)

我國金融理財(cái)市場的快速發(fā)展是營業(yè)信托市場化的一面鏡子。"受人之托、代人理財(cái)"成為營業(yè)信托的宣傳招牌。理財(cái)市場［12］在我國屬于新興市場，雖然起步較晚，但發(fā)展速度驚人。近年來，財(cái)富管理的巨大需求和市場空間的高速增長，已經(jīng)引起國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)的注意，各類金融機(jī)構(gòu)紛紛尋求市場定位，拓展市場份額，以滿足個(gè)人財(cái)富增長后避損、獲利、分散風(fēng)險(xiǎn)的需求。目前，推出理財(cái)服務(wù)的主要是商業(yè)銀行、證券公司、基金公司、保險(xiǎn)公司和信托公司這五類金融機(jī)構(gòu)。信托原理在各種理財(cái)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)與推銷中得到了盡情發(fā)揮，盡管這些理財(cái)產(chǎn)品不乏刻意回避"信托"這一字眼，但究其實(shí)質(zhì)，并未跳出信托這一范疇，營業(yè)信托機(jī)構(gòu)范圍已從信托公司拓展開來成為不爭事實(shí)。在金融理財(cái)市場，這些機(jī)構(gòu)各顯其能，相互之間展開了激烈競爭，信托公司對(duì)信托業(yè)務(wù)的專營權(quán)不復(fù)存在，理財(cái)主體多元化的市場格局已經(jīng)形成。由于現(xiàn)在的理財(cái)服務(wù)是以機(jī)構(gòu)、市場分割狀況來決定的，從而造成理財(cái)產(chǎn)品單一化、同質(zhì)化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，在分業(yè)監(jiān)管的密集政策交織下，客戶或市場細(xì)分的斷裂以及全方位理財(cái)服務(wù)的斷裂成為一種頑癥。不同的監(jiān)管政策造成產(chǎn)品營銷渠道、宣傳手段、流動(dòng)性安排等方面形成巨大差異。由于理財(cái)業(yè)務(wù)對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理能力、創(chuàng)新能力、績效考核能力、營銷能力等都提出了頗高要求，因此，理財(cái)業(yè)務(wù)的競爭實(shí)際成為各類金融機(jī)構(gòu)綜合競爭能力的比拼。隨著金融混業(yè)經(jīng)營的深入推進(jìn)，銀行、證券、保險(xiǎn)、基金、信托等不同行業(yè)之間業(yè)務(wù)交叉的情況日趨普遍，圍繞財(cái)富管理的業(yè)務(wù)重組與整合此起彼伏，理財(cái)主體多元化的市場格局呈現(xiàn)出"你中有我、我中有你"的相互融合趨勢。理財(cái)業(yè)務(wù)的混業(yè)性質(zhì)與金融分業(yè)監(jiān)管之間的矛盾日益顯現(xiàn)，市場競爭的無序化、有法不依、政出多門、多頭監(jiān)管成為當(dāng)前理財(cái)市場的突出問題。

（四）監(jiān)管政策的競爭與制約

從世界范圍來看，營業(yè)信托的主要功能有財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移與積極管理、專業(yè)化服務(wù)、持久性管理、安全性管理等，派生功能有資金融通、信息融通、資源配置以及稅務(wù)規(guī)避等。［13］金融理財(cái)市場提供的綜合金融服務(wù)，正是試圖利用營業(yè)信托的這些功能特點(diǎn)，針對(duì)不同客戶而定制，理財(cái)業(yè)務(wù)也因此而成為我國跨行業(yè)、交叉性金融業(yè)務(wù)中最活躍的業(yè)務(wù)類型。但在分業(yè)監(jiān)管的體制下，我國金融理財(cái)市場的監(jiān)管政策并不統(tǒng)一，監(jiān)管政策的競爭成為市場競爭不公正的源頭，也成為制約金融理財(cái)市場健康發(fā)展的一大障礙。［14］尤其是集合資金理財(cái)產(chǎn)品，理財(cái)資產(chǎn)是否獨(dú)立于金融機(jī)構(gòu)的固有資產(chǎn)以及其他理財(cái)資產(chǎn)，如何確定理財(cái)資金的投資范圍和投資比例，如何分散投資風(fēng)險(xiǎn)，如何進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，如何披露相關(guān)信息，如何使投資者理解各類風(fēng)險(xiǎn)，如何使投資者把握收益支付等，這些均表現(xiàn)出較大差異，市場處于一種不同監(jiān)管政策相互競爭與制約的混沌狀態(tài)之中。委托理財(cái)目前已經(jīng)成為真正混業(yè)經(jīng)營的市場，近些年來，信托公司出于生存本能，通過"創(chuàng)新"來違規(guī)經(jīng)營，從而造成監(jiān)管部門一輪輪加強(qiáng)監(jiān)管，形成監(jiān)管博弈的惡性循環(huán)。信托公司不僅喪失了委托理財(cái)市場的重要地位，事實(shí)上甚至變成了限制條件最為苛刻的委托理財(cái)經(jīng)營者，在金融理財(cái)領(lǐng)域陷入了被邊緣化的危險(xiǎn)。同時(shí)，受不同監(jiān)管政策的競爭與制約，一些理財(cái)機(jī)構(gòu)熱衷于出售自身金融產(chǎn)品，市場分割導(dǎo)致客戶資金大量在各自體系內(nèi)循環(huán)，無法利用其他市場實(shí)現(xiàn)增值，無法對(duì)客戶的資產(chǎn)做到真正的合理配置，實(shí)現(xiàn)真正的理財(cái)目標(biāo)。我們必須看到，雖然理財(cái)市場由眾多不同性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)組成，但其實(shí)是一個(gè)統(tǒng)一市場，應(yīng)該有一個(gè)統(tǒng)一的市場形象，統(tǒng)一的監(jiān)管環(huán)境，我國金融理財(cái)市場的相關(guān)法律和監(jiān)管政策亟需規(guī)范和統(tǒng)一。只有這樣，才能保障各類理財(cái)資金投資管理的合規(guī)性和有效性，實(shí)現(xiàn)理財(cái)市場的良性發(fā)展。

（五）信托業(yè)監(jiān)管的法律困境

目前，我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》仍把信托業(yè)界定為信托公司的集合體，由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管。這在機(jī)構(gòu)監(jiān)管的意義上似乎沒有問題。［15］但事實(shí)上，從信托業(yè)務(wù)看，營業(yè)信托在金融理財(cái)市場上已經(jīng)突破了信托公司的主體限制，各類金融機(jī)構(gòu)爭相進(jìn)入信托業(yè)，信托業(yè)已演變?yōu)閺氖滦磐袠I(yè)務(wù)的所有金融機(jī)構(gòu)的總和或相應(yīng)業(yè)務(wù)的市場總和。這樣的信托業(yè)，在分業(yè)監(jiān)管體制下，難免陷入經(jīng)營運(yùn)作的法律困境。表現(xiàn)在：一是對(duì)《信托法》的適用隱晦不清，有法不依備受詬病。除信托公司明確受《信托法》約束并直接受銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管之外，其他各類機(jī)構(gòu)均刻意回避或模糊其理財(cái)業(yè)務(wù)屬于信托范疇的實(shí)質(zhì)，進(jìn)而導(dǎo)致是否適用《信托法》模糊不清。舉例來說，商業(yè)銀行個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)，實(shí)質(zhì)上是信托原理運(yùn)用的一種方式，應(yīng)該遵循《信托法》的相關(guān)規(guī)定，但銀監(jiān)會(huì)在《商業(yè)銀行個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)管理暫行辦法》中列舉該辦法的制定依據(jù)時(shí)，卻只提到《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《商業(yè)銀行法》，而該兩部法律中并沒有對(duì)銀行可以開展個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)作任何規(guī)定。二是監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)政出多門，造成各類金融機(jī)構(gòu)競爭條件事實(shí)上的不平等。目前，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)均有權(quán)監(jiān)管金融理財(cái)市場。商業(yè)銀行在開展理財(cái)業(yè)務(wù)中，有銀監(jiān)會(huì)頒行的《商業(yè)銀行個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)管理暫行辦法》（2005）、《商業(yè)銀行個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》（2005）、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范商業(yè)銀行個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)有關(guān)問題的通知》（2008）、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范商業(yè)銀行個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)投資管理有關(guān)問題的通知》（2009）和中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、國家外匯管理局聯(lián)合頒行的《商業(yè)銀行開辦代客境外理財(cái)業(yè)務(wù)管理暫行辦法》（2006）等規(guī)章和規(guī)范性文件。證券公司在開展理財(cái)業(yè)務(wù)中，有證監(jiān)會(huì)頒行的《證券公司客戶資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)試行辦法》（2003）、《證券公司集合資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)實(shí)施細(xì)則（試行）》（2008）和《證券公司定向資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)實(shí)施細(xì)則》（2008）等予以規(guī)范?；鸸具m用的有證監(jiān)會(huì)頒行的《證券投資基金管理公司管理辦法》（2004）、《關(guān)于基金公司開展委托理財(cái)業(yè)務(wù)辦法》和《基金管理公司特定客戶資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)試點(diǎn)辦法》（2007）等。保險(xiǎn)公司投連險(xiǎn)等信托理財(cái)性質(zhì)的業(yè)務(wù)適用保監(jiān)會(huì)頒行《保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司管理暫行規(guī)定》（2004）和《投資連接保險(xiǎn)管理暫行辦法》（2000）。信托公司的理財(cái)業(yè)務(wù)適用銀監(jiān)會(huì)頒行的《信托投資公司信息披露管理暫行辦法》（2005）、《信托公司管理辦法》（2007）、《信托公司集合資金信托計(jì)劃管理辦法》（2007）、《信托公司受托境外理財(cái)業(yè)務(wù)管理暫行辦法》（2007）、《銀行與信托公司業(yè)務(wù)合作指引》（2008）、《信托公司凈資本管理辦法》（2010）等。另外，還有勞動(dòng)和社會(huì)保障部、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《企業(yè)年金基金管理試行辦法》（2004）、《企業(yè)年金基金管理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定暫行辦法》（2005）等。這些辦法多由行業(yè)監(jiān)管部門單獨(dú)制定，其監(jiān)管要求并不完全相同。此外，在稅收、利率（收益率）、破產(chǎn)清償財(cái)產(chǎn)處置、會(huì)計(jì)制度等多個(gè)方面同樣存在差距。三是法律制度仍有空白，形成監(jiān)管盲區(qū)。當(dāng)前金融理財(cái)市場上的有些領(lǐng)域法律并沒有涉及，比如公司型基金和私募基金都缺乏明確的法律地位，沒有得到應(yīng)有的法律規(guī)制，一些資產(chǎn)管理公司、證券咨詢公司的理財(cái)業(yè)務(wù)同樣存在該問題?？傊?，當(dāng)前制約我國信托業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素，已不單純是微觀層面上的經(jīng)營問題，而是宏觀層面上的監(jiān)管體制和監(jiān)管法律制度問題。

二、我國信托業(yè)現(xiàn)行監(jiān)管制度之檢討

信托業(yè)監(jiān)管是金融業(yè)監(jiān)管的有機(jī)組成部分，其監(jiān)管范圍同樣涵蓋信托市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)經(jīng)營活動(dòng)以及市場退出等諸多方面。對(duì)于當(dāng)前的信托業(yè)而言，《信托業(yè)法》的長期缺位使監(jiān)管目標(biāo)不夠明晰統(tǒng)一，同時(shí)過分依賴機(jī)構(gòu)監(jiān)管方法導(dǎo)致部門立法嚴(yán)重，多頭立法浪費(fèi)了有限的立法資源，降低了監(jiān)管效率，制造了不公平競爭。具體說來，我國信托業(yè)現(xiàn)行監(jiān)管制度暴露出來的問題主要是：

（一）監(jiān)管制度供給明顯不完善

眾所周知，在社會(huì)轉(zhuǎn)型的長期過程中，體制轉(zhuǎn)變始終是一個(gè)充滿利益矛盾與沖突的過程。在現(xiàn)代金融市場，信托公司與商業(yè)銀行、證券公司等一樣，作為經(jīng)營者，其追求自身利益最大化本身是無可厚非的。協(xié)調(diào)利益關(guān)系，緩解社會(huì)矛盾，是現(xiàn)代政府的重要職能，尤其是市場監(jiān)管者的重要職能。我國金融理財(cái)市場的盲目擴(kuò)張，主要?dú)w因于監(jiān)管制度供給的不完善。制度供給不完善有兩種類型，一是一般配套制度的缺失，一是核心制度的缺失。一般配套制度的缺失可能會(huì)贊成制度效率的損失，但是不會(huì)使制度供給失靈，也就是說制度的邊際效率還是上升的，只是與應(yīng)該達(dá)到的效率有一定的差距。而核心制度的缺失就有可能跌入制度陷阱，即如果核心制度供給短缺，不管安排多少有利于經(jīng)濟(jì)增長、城鄉(xiāng)居民增加收入的制度都沒有任何效果，也就是制度供給的邊際效率不變或者下降，制度結(jié)構(gòu)效率趨向于一種零和狀態(tài)。［16］金融理財(cái)市場的監(jiān)管制度由前述一系列部門規(guī)章構(gòu)成，其制度供給不完善屬于核心制度的缺失，即《信托業(yè)法》的缺失。當(dāng)"理財(cái)"與"信托"契合到一起并形成獨(dú)立市場時(shí)，客觀需要信托及其監(jiān)管制度的有效供給。更明確地說，市場中所有機(jī)構(gòu)或個(gè)人提供和接受理財(cái)服務(wù)時(shí)，都應(yīng)該接受統(tǒng)一的法律規(guī)范。信托業(yè)需要《信托業(yè)法》標(biāo)明應(yīng)有的市場地位，信托業(yè)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展方向需要《信托業(yè)法》確認(rèn)，信托業(yè)務(wù)的真正開展需要《信托業(yè)法》引導(dǎo)交易模式。［17］我國2001年《信托法》只是對(duì)信托當(dāng)事人、信托行為、信托法律關(guān)系等作出了規(guī)定，《信托法》屬于民商法范疇，其自身缺乏對(duì)信托業(yè)法的具體規(guī)定，即缺乏對(duì)信托業(yè)監(jiān)督管理的規(guī)定。該法規(guī)定的委托人和受益人在信托中對(duì)受托人的監(jiān)督以及公益信托的信托監(jiān)察，在權(quán)力來源、主體對(duì)象以及產(chǎn)生的法律關(guān)系等方面都未跳出私法界限，與這里的信托業(yè)監(jiān)管有著重大區(qū)別?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》雖然明確了銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管信托公司的法定地位，但其內(nèi)容主要規(guī)范的是銀行業(yè)，而不是信托公司。銀監(jiān)會(huì)針對(duì)信托公司監(jiān)管的諸多部門立法，實(shí)際上對(duì)商業(yè)銀行等其他金融機(jī)構(gòu)的理財(cái)業(yè)務(wù)并不適用，《信托業(yè)法》的缺位最終導(dǎo)致其他配套制度安排難以發(fā)揮作用。

（二）信托業(yè)務(wù)分類明顯不統(tǒng)一

監(jiān)管部門準(zhǔn)確了解監(jiān)管信息是審慎監(jiān)管的重要保證，而監(jiān)管信息的獲得有賴于科學(xué)統(tǒng)一的業(yè)務(wù)分類方法。信托公司所從事的金融業(yè)務(wù)分類目前沒有權(quán)威的方法，監(jiān)管機(jī)構(gòu)、信托公司、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)各有其標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)的分類方法有按投資人個(gè)數(shù)不同分單一和集合類；按委托人交付信托財(cái)產(chǎn)的形態(tài)不同分資金信托、財(cái)產(chǎn)信托、財(cái)產(chǎn)權(quán)信托；按受托人在運(yùn)用信托財(cái)產(chǎn)時(shí)行使權(quán)利不同分委托人指定類和受托人代定類；按信托財(cái)產(chǎn)投資運(yùn)用的領(lǐng)域分房地產(chǎn)信托、證券投資信托、基礎(chǔ)設(shè)施信托等；按信托財(cái)產(chǎn)運(yùn)用的方式分股權(quán)信托、貸款信托、受益權(quán)購買加回購結(jié)構(gòu)化信托等。這幾種分類方法的優(yōu)點(diǎn)在于比較直觀地反映了信托財(cái)產(chǎn)的來源與運(yùn)用，簡潔明了、易于理解，但也存在著局限性。對(duì)監(jiān)管層而言，最大的局限在于沒有區(qū)分信托業(yè)務(wù)的金融特性，不同類型信托業(yè)務(wù)，其服從和滿足的相應(yīng)市場、監(jiān)管規(guī)則是不同的，而信托公司在其中扮演的角色也是不同的。這些分類方法沒有從信托產(chǎn)生的原始節(jié)點(diǎn)出發(fā)高度概括信托業(yè)務(wù)的金融本質(zhì)區(qū)別，其弊端主要表現(xiàn)在：一是無法準(zhǔn)確描述信托計(jì)劃的基本收益風(fēng)險(xiǎn)特征，不利于投資者作出理性的投資決策；二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管所依據(jù)的監(jiān)管文件和信托公司業(yè)務(wù)特征不匹配，監(jiān)管找不到關(guān)鍵癥結(jié)；三是不利于信托業(yè)務(wù)模式及時(shí)總結(jié)歸納，信托產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、監(jiān)管、業(yè)務(wù)模式無法標(biāo)準(zhǔn)化，業(yè)務(wù)無法規(guī)?；?。［18］在目前金融理財(cái)市場上，其他不同類型金融機(jī)構(gòu)提供的理財(cái)服務(wù)同樣缺乏統(tǒng)一的分類，而且也未采用上述信托業(yè)務(wù)分類方法，這樣給金融統(tǒng)計(jì)和金融監(jiān)管帶來直接不利影響。

（三）機(jī)構(gòu)監(jiān)管方法明顯不適應(yīng)

簡單地講，機(jī)構(gòu)監(jiān)管就是將金融機(jī)構(gòu)的全部監(jiān)管事項(xiàng)交由一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)或幾個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。按照這一方法，銀行監(jiān)管由特定的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，證券公司監(jiān)管由一定的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，保險(xiǎn)公司監(jiān)管則由一定的保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。這是歷史上金融監(jiān)管的主要方式。［19］機(jī)構(gòu)監(jiān)管適應(yīng)于分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管，并由專門的金融監(jiān)管法規(guī)定對(duì)金融業(yè)中的銀行、證券、保險(xiǎn)和信托機(jī)構(gòu)等分別由不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。機(jī)構(gòu)監(jiān)管要求將一個(gè)金融機(jī)構(gòu)的所有業(yè)務(wù)作為一個(gè)整體進(jìn)行監(jiān)督檢查，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠超越某類具體業(yè)務(wù)而評(píng)估整個(gè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)和管理，并從整體上考慮采取適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管措施解決不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域所出現(xiàn)的問題，一般不會(huì)留下監(jiān)管漏洞，也會(huì)避免重復(fù)監(jiān)管。但與此同時(shí)，該類監(jiān)管方法會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的弊端，即可能形成同類業(yè)務(wù)因金融機(jī)構(gòu)不同而按不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，造成監(jiān)管差別，不利于公平競爭。另外，由于新業(yè)務(wù)的增長，在新業(yè)務(wù)與傳統(tǒng)業(yè)務(wù)之間其監(jiān)管方法和監(jiān)管理念也會(huì)相差甚遠(yuǎn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能會(huì)因不擅長對(duì)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管而使監(jiān)管效率受到影響。［20］自1998年我國建立分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管金融體制后，金融監(jiān)管效率和監(jiān)管水平明顯提高，并成功抵御了東南亞金融危機(jī)。2003年銀監(jiān)會(huì)成立后，進(jìn)一步強(qiáng)化和鞏固了分業(yè)監(jiān)管金融體制，并再次成功抵御了美國金融危機(jī)。對(duì)信托業(yè)而言，許多人仍被目前的分業(yè)經(jīng)營、統(tǒng)一監(jiān)管表象所迷惑，認(rèn)為信托業(yè)由信托公司構(gòu)成，銀監(jiān)會(huì)是法定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上，我國信托業(yè)目前已經(jīng)在金融理財(cái)市場上大步邁入混業(yè)經(jīng)營、多頭監(jiān)管的大信托時(shí)代。信托業(yè)已經(jīng)不再局限于信托公司，機(jī)構(gòu)監(jiān)管方法已經(jīng)明顯不適應(yīng)這種變化，差別監(jiān)管在市場上正不斷制造越來越多的不公平競爭，參差不齊的市場準(zhǔn)入制度也在快速累聚信托風(fēng)險(xiǎn)。

（四）信托文化觀念明顯不深入

觀念從通俗意義上來理解，就是人們?cè)陂L期的生活和生產(chǎn)實(shí)踐當(dāng)中形成的對(duì)事物的總體的綜合的認(rèn)識(shí)。它一方面反應(yīng)了客觀事物的不同屬性，同時(shí)又加上了主觀化的理解色彩。很多人認(rèn)為，在中國，信托是一個(gè)飽經(jīng)滄桑而又備受爭議的行業(yè)，而理財(cái)是一類備受追捧的新業(yè)務(wù)。這種理解其實(shí)是不深入的，人為造成了金融理財(cái)市場監(jiān)管的亂象。需要強(qiáng)調(diào)的是，無論信托制度在各國表現(xiàn)出怎樣的特色，核心都是"受人之托，代人理財(cái)"，無論提供信托服務(wù)的主體以怎樣的名稱或形式出現(xiàn)，作為受托人，其在受托管理他人財(cái)產(chǎn)的過程中，都"必須恪盡職守，履行誠實(shí)、信用、謹(jǐn)慎、有效管理的義務(wù)"［21］。這樣說，無非是為了突出信托本身"誠信"與"專業(yè)"的可貴品質(zhì)。信托一詞之所以能從英美法系走入大陸法系，恰恰并非依托于以信托命名的機(jī)構(gòu)或行業(yè)，而是依托于"基于信任而托付"的制度安排。這種制度安排之所以能被許多國家認(rèn)可和接受，最根本的原因在于信托的功能優(yōu)勢。將信托的認(rèn)識(shí)與理解僅僅停留在行業(yè)層面或機(jī)構(gòu)層面，既不利于民事信托的勃興，也不利于營業(yè)信托的監(jiān)管。信托與理財(cái)有著高度統(tǒng)一的一面。理財(cái)從本意上來說是一種決策或規(guī)劃，其具體內(nèi)容包括了融資、投資、套利、風(fēng)險(xiǎn)管理等多個(gè)方面，而非僅指投資。這種本意對(duì)所有的理財(cái)主體都是適用的，以個(gè)人理財(cái)為例，其本意是基于個(gè)人生命周期的理財(cái)規(guī)劃，內(nèi)容包括個(gè)人生命周期各個(gè)階段的資產(chǎn)和負(fù)債分析、現(xiàn)金流量預(yù)算與管理、個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)管理與保險(xiǎn)規(guī)劃、投資規(guī)劃、職業(yè)生涯規(guī)劃、子女養(yǎng)育及教育規(guī)劃、居住規(guī)劃、退休規(guī)劃、個(gè)人稅務(wù)籌劃和遺產(chǎn)規(guī)劃等等。［22］理財(cái)對(duì)專業(yè)性知識(shí)、技能及硬件設(shè)施的依賴性同樣突出了理財(cái)服務(wù)的"誠信"與"專業(yè)"品質(zhì)。因此，市場上的個(gè)人理財(cái)需求也就可以被簡單地表述為是一種"基于信任而托付"的觀念文化。這樣看來，盡管信托公司在我國已經(jīng)發(fā)展了30余年，但我國當(dāng)前的信托文化觀念仍然不夠深入。難怪有人評(píng)論說，如果一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體沒有形成或致力于去培育一種"基于信任而托付"的觀念文化，那它實(shí)際上就沒有形成或永遠(yuǎn)不可能形成真正意義上的理財(cái)需求；而如果這個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體不能形成和完善"基于信任而托付"的制度安排，那它也就永遠(yuǎn)不可能提供真正意義上的理財(cái)服務(wù)。［23］

三、大信托時(shí)代信托監(jiān)管法律規(guī)則亟待有機(jī)整合

從世界范圍看，各國信托業(yè)監(jiān)管體制的形成和演變路徑并不完全相同，這和各國信托業(yè)發(fā)展歷史、國家治理模式以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)等因素密切聯(lián)系在一起。自改革開放以來，我國信托業(yè)走過了一條由混業(yè)經(jīng)營到分業(yè)經(jīng)營再到混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展軌跡，信托業(yè)監(jiān)管從最初的統(tǒng)一監(jiān)管演變?yōu)楝F(xiàn)在的多頭監(jiān)管。在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下，機(jī)構(gòu)監(jiān)管的力不從心成為制約信托業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本癥結(jié)。筆者認(rèn)為，轉(zhuǎn)變觀念，改多頭監(jiān)管為統(tǒng)一監(jiān)管，改機(jī)構(gòu)監(jiān)管為功能監(jiān)管，是當(dāng)前我國信托業(yè)監(jiān)管制度改革和創(chuàng)新的必然選擇。

（一）統(tǒng)一監(jiān)管理念的確立

從一定意義上說，金融理財(cái)市場現(xiàn)已成為我國信托市場的代名詞。其原因在于，現(xiàn)行金融理財(cái)產(chǎn)品在設(shè)計(jì)原理上基本都采用的是信托。在理解信托這一概念時(shí)，必須明確：信任是信托的基礎(chǔ)；信托必須存在財(cái)產(chǎn)權(quán)的移轉(zhuǎn)和分離；信托是為實(shí)現(xiàn)委托人意愿而使受益人獲利的制度設(shè)計(jì)；信托是受托人以自己名義而非委托人名義進(jìn)行的法律行為。［24］不同金融機(jī)構(gòu)的理財(cái)產(chǎn)品，其差異主要表現(xiàn)為市場主體而不是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和功能。比如證券公司的貨幣市場基金和銀行的理財(cái)產(chǎn)品，都是投資于貨幣市場工具的集合資金，二者的區(qū)別僅僅在于市場主體，但產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和功能幾乎完全一致。無論是何種類型的理財(cái)產(chǎn)品，都屬于委托人自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的金融產(chǎn)品，作為受托一方的金融機(jī)構(gòu)，只是充當(dāng)了代客理財(cái)?shù)慕巧?，?shí)際承擔(dān)的都是代客理財(cái)?shù)男磐胸?zé)任，而不是保底的負(fù)債責(zé)任。［25］在名目繁多的委托理財(cái)服務(wù)中，盡管合同形式不盡相同，但就其財(cái)產(chǎn)關(guān)系的法律性質(zhì)而言，實(shí)際均屬于信托關(guān)系。這種信托關(guān)系不會(huì)因?yàn)槭芡腥说牟煌兓?。?cái)產(chǎn)是否獨(dú)立，理財(cái)機(jī)構(gòu)是否以自己名義管理，投資人是否自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這些都是評(píng)判理財(cái)業(yè)務(wù)是否具有信托關(guān)系特征的標(biāo)準(zhǔn)。信托業(yè)監(jiān)管的實(shí)施對(duì)象是信托經(jīng)營機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)，因此除了信托公司，我國信托業(yè)監(jiān)管還應(yīng)針對(duì)經(jīng)營信托業(yè)務(wù)的銀行、證券公司、基金公司、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)，要對(duì)這些機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)活動(dòng)以及市場退出實(shí)施規(guī)制和約束。信托業(yè)務(wù)的特點(diǎn)決定了信托業(yè)的特殊風(fēng)險(xiǎn)特征，信托機(jī)構(gòu)能不能盡責(zé)履行受托人謹(jǐn)慎投資義務(wù)，能不能確保信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性，能不能不斷提高自身理財(cái)能力與水平等，都是構(gòu)建信托業(yè)監(jiān)管法律制度的重要因素。對(duì)于混業(yè)經(jīng)營的信托業(yè)而言，統(tǒng)一監(jiān)管理念的確立至關(guān)重要，這是糾正當(dāng)前理財(cái)市場監(jiān)管紊亂乏力的根本所在。統(tǒng)一監(jiān)管要求明確銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)，要求制定一部統(tǒng)一適用的《信托業(yè)法》。這是惟一的立法路徑，否則不足以對(duì)抗現(xiàn)有監(jiān)管立法。只有通過制定《信托業(yè)法》，統(tǒng)一規(guī)定信托經(jīng)營機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營規(guī)則和治理原則，信托理財(cái)市場才能棄亂而治，才符合我國引進(jìn)信托來活躍金融市場的初衷。［26］因此，這不是歷史的極端倒退，相反，它是順應(yīng)我國信托業(yè)發(fā)展趨勢的理性選擇，有利于信托市場的穩(wěn)定發(fā)展。

（二）功能監(jiān)管的目標(biāo)定位

功能監(jiān)管也稱為功能性監(jiān)管，其所依據(jù)的原則是相似的功能應(yīng)當(dāng)受到相同的監(jiān)管，而不管履行該功能的機(jī)構(gòu)是何種性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。該概念出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代的美國，它是依據(jù)金融體系的基本功能和金融產(chǎn)品的性質(zhì)而設(shè)計(jì)的監(jiān)管方式。功能監(jiān)管強(qiáng)調(diào)金融產(chǎn)品所實(shí)現(xiàn)的基本功能，以金融業(yè)務(wù)而非金融機(jī)構(gòu)來確定相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管規(guī)則。換言之，金融監(jiān)管的對(duì)象要由特定類型的金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樘囟愋偷慕鹑跇I(yè)務(wù)，對(duì)于那些處于"邊界性"的金融業(yè)務(wù)也要明確監(jiān)管主體，并加強(qiáng)不同監(jiān)管主體之間的合作。［27］較之于機(jī)構(gòu)監(jiān)管而言，功能監(jiān)管可以實(shí)現(xiàn)對(duì)金融業(yè)跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)以及跨市場的協(xié)調(diào)。功能監(jiān)管的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)促進(jìn)平等競爭，提高監(jiān)管效率，加強(qiáng)對(duì)投資者和消費(fèi)者的保護(hù)。［28］與機(jī)構(gòu)監(jiān)管相比，功能監(jiān)管的優(yōu)勢在于，它可以將各監(jiān)管機(jī)構(gòu)最熟悉的金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管權(quán)分配給其行使，提高監(jiān)管的有效性，同時(shí)形成一致的監(jiān)管理念，減少監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管沖突，使各金融機(jī)構(gòu)獲得平等的競爭地位，有利于金融機(jī)構(gòu)形成穩(wěn)定的監(jiān)管預(yù)期。從國際趨勢來看，金融監(jiān)管從分業(yè)監(jiān)管走向統(tǒng)一監(jiān)管、從機(jī)構(gòu)監(jiān)管走向功能監(jiān)管正在形成一種潮流。我國多年來的金融監(jiān)管改革也在順應(yīng)這一潮流。盡管分業(yè)監(jiān)管的格局還要持續(xù)相當(dāng)長的時(shí)間，但理財(cái)市場的發(fā)展在一定程度上呼喚功能監(jiān)管的到來。［29］保護(hù)投資人的合法權(quán)益是信托監(jiān)管的首要目標(biāo)，維護(hù)信托業(yè)的安全有序運(yùn)行，保證信托業(yè)的活力，也是信托業(yè)監(jiān)管的重要目標(biāo)。［30］現(xiàn)行信托業(yè)監(jiān)管格局導(dǎo)致了信托理財(cái)市場的相互分割，切斷了它們之間的有機(jī)聯(lián)系和溝通渠道，因此難以形成高效、一體的金融市場體系。通過功能監(jiān)管，不僅能夠有效減少現(xiàn)有監(jiān)管職能的沖突、交叉重疊和監(jiān)管盲區(qū)，而且基于相對(duì)穩(wěn)定的金融功能所設(shè)計(jì)的監(jiān)管體制也會(huì)更加穩(wěn)定和連續(xù)。歷史和現(xiàn)實(shí)的教訓(xùn)告訴我們，監(jiān)管的根本問題不是行為模式的選擇，而在于功能的定位。［31］選擇功能監(jiān)管方法，保持監(jiān)管政策較強(qiáng)的穩(wěn)定性、連續(xù)性和一致性，迫切需要現(xiàn)有各監(jiān)管部門超出功利的眼界，把維護(hù)投資者的利益放到至高無上的地位。功能監(jiān)管的監(jiān)管功能定位于，既不以維護(hù)監(jiān)管權(quán)力為出發(fā)點(diǎn)，更不以維護(hù)利益集團(tuán)的利益需求為出發(fā)點(diǎn)，而只以實(shí)現(xiàn)對(duì)中小投資者權(quán)利的有效法律保護(hù)為最大目的。

（三）《信托業(yè)法》的名稱與基本內(nèi)容

有人說，從最廣大人民的根本利益出發(fā)，創(chuàng)造條件讓群眾增加財(cái)產(chǎn)性收入，這既是信托業(yè)的使命，也是信托業(yè)的舞臺(tái)。［32］這句話充分表達(dá)了我們寄予信托業(yè)發(fā)展的未來期望。當(dāng)前的信托業(yè)仍處于盤整當(dāng)中，多重限制仍在削弱信托公司占據(jù)新領(lǐng)域的競爭力，僅靠信托業(yè)自身的力量擺脫困境，短期內(nèi)仍比較困難。在開放格局和混業(yè)經(jīng)營的國際大趨勢下，融合是信托公司的現(xiàn)實(shí)選擇與終極歸宿。筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是適時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，優(yōu)化監(jiān)管［33］，并加快《信托業(yè)法》的出臺(tái)。

我國信托業(yè)監(jiān)管立法應(yīng)采用"橫向綜合立法"模式，把銀行、證券公司、基金公司、保險(xiǎn)公司、信托公司等開展?fàn)I業(yè)信托業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)都納入監(jiān)管范圍，該模式要比"縱向個(gè)別立法"具有更多優(yōu)勢。［34］至于該法的名稱是叫《信托業(yè)法》，還是叫《受托人法》，抑或是叫《信托業(yè)監(jiān)督管理法》等，目前在學(xué)界尚有爭議。相比較而言，前者和后者容易被誤解為僅對(duì)信托公司適用，因此可能會(huì)受到其他金融機(jī)構(gòu)的抵觸，《受托人法》的名稱稍具中性，可能易于被各方更快地接受。但事實(shí)上，《信托業(yè)法》或《信托業(yè)監(jiān)督管理法》更為準(zhǔn)確一些，更能體現(xiàn)有關(guān)信托業(yè)監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)法屬性，而《受托人法》的民商法屬性更為突出一些，給人以《信托法》子法的印象，似乎是對(duì)《信托法》第四章第二節(jié)"受托人"的立法解釋。筆者贊同《信托業(yè)法》這一名稱，其比《信托業(yè)監(jiān)督管理法》更簡潔一些，并能體現(xiàn)出公法與私法的融合性質(zhì)。從內(nèi)容看，該法應(yīng)該規(guī)定信托業(yè)監(jiān)管目標(biāo)、基本原則，規(guī)定金融信托機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更與終止，規(guī)定金融信托機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)種類、范圍和經(jīng)營規(guī)則，規(guī)定信托業(yè)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其職權(quán)，規(guī)定行業(yè)自律組織的地位作用，規(guī)定法律責(zé)任等。

有學(xué)者提出，信托業(yè)監(jiān)管法的目標(biāo)應(yīng)定位于保護(hù)投資者（受益人）利益、維護(hù)信托市場公平競爭和促進(jìn)信托業(yè)金融功能發(fā)揮；信托業(yè)監(jiān)管法的基本原則包括維護(hù)信托業(yè)整體效益原則和兼顧各方主體利益公平原則。［35］眾所周知，金融安全觀、金融效率觀、金融公平觀和金融秩序觀是金融法治中的核心價(jià)值觀。對(duì)外開放以來，我國金融業(yè)經(jīng)歷了以效率優(yōu)先為主到以安全優(yōu)先為主的轉(zhuǎn)變?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》明確提出了銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標(biāo)，即促進(jìn)銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行，維護(hù)公眾對(duì)銀行業(yè)的信心，保護(hù)銀行業(yè)公平競爭，提高銀行業(yè)競爭能力。［36］這一監(jiān)管目標(biāo)的表述在我國整個(gè)金融業(yè)監(jiān)管體系中頗具代表性，對(duì)信托業(yè)監(jiān)管目標(biāo)的確定具有一定的參考意義。筆者認(rèn)為，從治理信托業(yè)監(jiān)管亂象的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，我們確實(shí)應(yīng)把保護(hù)投資人合法權(quán)益放在首位，同時(shí)要把保護(hù)信托業(yè)公平競爭、維護(hù)信托市場秩序穩(wěn)定納入監(jiān)管目標(biāo)范圍。至于促進(jìn)信托業(yè)金融功能發(fā)揮，實(shí)為該法的核心功能與作用，不宜列為監(jiān)管目標(biāo)。另外，信托業(yè)法的基本原則是貫穿于營業(yè)信托監(jiān)管全過程的基本指導(dǎo)方針，是實(shí)現(xiàn)信托監(jiān)管目標(biāo)的重要保證。因此，其概括應(yīng)能夠充分、全面地反映信托監(jiān)管活動(dòng)的客觀要求，并能指導(dǎo)信托監(jiān)管立法與實(shí)踐活動(dòng)。上述維護(hù)信托業(yè)整體效益原則和兼顧各方主體利益公平原則，說簡單點(diǎn)，就是效率原則和公平原則。筆者認(rèn)為，這樣概括似不夠全面，信托業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)信托業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)遵循依法、公開、公正和效率原則。公平原則和自愿原則、誠實(shí)信用原則一樣，屬于信托法基本原則，在此不能混同。（本文發(fā)表在《經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)法》，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究中心編，法律出版社2011年版，第292-304頁。）

注釋：

［1］MillardLongandDimitriVittas,FinancialRegulation:ChangingtheRulesoftheGame,EDIDevelopmentStuies,1992,(1):61.

［2］參見李勇：《信托業(yè)監(jiān)管法律問題研究》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第17-18頁。

［3］參見中國人民大學(xué)信托與基金研究所：《中國信托業(yè)發(fā)展報(bào)告（2010）》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2010年版，第73-75頁。

［4］按照規(guī)定，信托公司不得開展除同業(yè)拆入業(yè)務(wù)以外的其他負(fù)債業(yè)務(wù)，且同業(yè)拆入余額不得超過其凈資產(chǎn)的20%。中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)另有規(guī)定的除外。但信托公司可以開展對(duì)外擔(dān)保業(yè)務(wù)，對(duì)外擔(dān)保余額不得超過其凈資產(chǎn)的50%。

［5］按照規(guī)定，信托公司不得以固有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行實(shí)業(yè)投資，但中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)另有規(guī)定的除外。

［6］按照規(guī)定，信托公司經(jīng)營外匯信托業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)遵守國家外匯管理的有關(guān)規(guī)定，并接受外匯主管部門的檢查、監(jiān)督。

［7］這里的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)引自前注[3]，中國人民大學(xué)信托與基金研究所報(bào)告，第100頁。

［8］該條規(guī)定，委托人、受托人、受益人（以下統(tǒng)稱信托當(dāng)事人）在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行民事、營業(yè)、公益信托活動(dòng)，適用本法。

［9］參見徐孟洲：《信托法學(xué)》，中國金融出版社2004年版，第9頁。

［10］參見霍玉芬：《信托法要論》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第57頁。

［11］張軍建：《信托法基礎(chǔ)理論研究》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2009年版，第65頁。

［12］很多人認(rèn)為，理財(cái)是一類新興的業(yè)務(wù)，或僅僅是一種投資產(chǎn)品，并且這種業(yè)務(wù)或產(chǎn)