第一章緒論了解應(yīng)急管理的基本概念了解應(yīng)急管理的內(nèi)涵與外延了解應(yīng)急管理相關(guān)概念的辨析了解應(yīng)急管理的相關(guān)理論與應(yīng)急管理的發(fā)展學(xué)習(xí)要點(diǎn)應(yīng)急管理的基本概念應(yīng)急管理相關(guān)概念辨析應(yīng)急管理理論基礎(chǔ)應(yīng)急管理的發(fā)展目錄CONTENTS1.11.21.31.4應(yīng)急管理的基本概念1.1應(yīng)急管理的定義1.1.1應(yīng)急管理的內(nèi)涵1.1.2應(yīng)急管理的外延1.1.31.1.1應(yīng)急管理的定義聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略在《術(shù)語(yǔ)：災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)消減的基本詞匯》（UN/ISDR，March31，2004）中提出，應(yīng)急管理是組織與管理應(yīng)對(duì)緊急事務(wù)的資源與責(zé)任，特別是準(zhǔn)備、響應(yīng)與恢復(fù)。應(yīng)急管理包括各種計(jì)劃、組織與安排，它們確立的目的是將政府、志愿者與私人機(jī)構(gòu)的正常工作以綜合協(xié)調(diào)的方式整合起來(lái)，滿足各種各樣的緊急需求，包括預(yù)防、響應(yīng)與恢復(fù)。美國(guó)聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局定義應(yīng)急管理為：有組織地分析、規(guī)劃決策和分配可利用的資源以針對(duì)所有的風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)難完成緩解（包括減少負(fù)面影響或防止）、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)等功能。1.1.1應(yīng)急管理的定義米切爾K林德?tīng)栒J(rèn)為應(yīng)急管理是應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃與管理，應(yīng)對(duì)能造成大量人員傷亡、帶來(lái)嚴(yán)重財(cái)產(chǎn)損失、擾亂社會(huì)生活秩序的極端事件。美國(guó)國(guó)土安全部出版的《術(shù)語(yǔ)》提出，應(yīng)急管理是協(xié)調(diào)、整合對(duì)于建立、維持與提高一系列能力來(lái)說(shuō)很有必要的所有活動(dòng)，它們包括針對(duì)潛在或現(xiàn)實(shí)災(zāi)害或緊急事務(wù)而進(jìn)行的準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)、減緩，不論導(dǎo)致災(zāi)害或緊急事務(wù)的原因是什么1.1.1應(yīng)急管理的定義我國(guó)頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，闡述應(yīng)急管理就是突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對(duì)活動(dòng)。陳安把應(yīng)急管理分為傳統(tǒng)的應(yīng)急管理和現(xiàn)代應(yīng)急管理，傳統(tǒng)的應(yīng)急管理只處理單一領(lǐng)域或行業(yè)的事件；現(xiàn)代應(yīng)急管理是為了降低突發(fā)災(zāi)難性事件的危害，基于對(duì)造成突發(fā)事件的原因、突發(fā)事件發(fā)生和發(fā)展過(guò)程以及所產(chǎn)生的負(fù)面影響的科學(xué)分析，有效集成社會(huì)各方面的資源，運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段和現(xiàn)代管理方法，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行有效地監(jiān)測(cè)應(yīng)對(duì)、控制和處理1.1.2應(yīng)急管理的內(nèi)涵全過(guò)程管理

應(yīng)急管理不僅包括非常態(tài)下的工作，也包括常態(tài)下的應(yīng)急工作的部分。也就是說(shuō)，應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)包括在突發(fā)事件發(fā)生之前的準(zhǔn)備工作，突發(fā)事件發(fā)生之后的響應(yīng)工作（如疏散、隔離、應(yīng)急處置等），以及突發(fā)事件發(fā)生之后的社會(huì)支持、恢復(fù)以及重建工作。實(shí)踐管理活動(dòng)

以政府的行政管理活動(dòng)為核心，但不限于政府，并包括管理活動(dòng)的所有特征，如計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和決策等。在突發(fā)事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對(duì)、事中處置和善后管理過(guò)程中通過(guò)建立必要的應(yīng)對(duì)機(jī)制，采取一系列的必要措施，保障公眾生命財(cái)產(chǎn)安全。1.1.2應(yīng)急管理的內(nèi)涵綜合性的管理活動(dòng)應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)包括常態(tài)下和非常態(tài)下兩部分工作，具體而言，應(yīng)急管理應(yīng)該包括應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)、應(yīng)急設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、危險(xiǎn)源與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、隱患排查與防范、應(yīng)急演習(xí)演練、應(yīng)急宣傳和培訓(xùn)、應(yīng)急公眾教育、應(yīng)急科學(xué)和技術(shù)發(fā)展、報(bào)警和應(yīng)急救援設(shè)備設(shè)施建設(shè)和維護(hù)、應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)、應(yīng)急儲(chǔ)備建設(shè)、預(yù)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置、恢復(fù)與重建、應(yīng)急保障，以及應(yīng)急責(zé)任追究與獎(jiǎng)懲等與突發(fā)事件應(yīng)急直接或間接相關(guān)的多項(xiàng)內(nèi)容1.1.2應(yīng)急管理的內(nèi)涵總結(jié)①應(yīng)急管理是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程；②應(yīng)急管理應(yīng)該通過(guò)對(duì)問(wèn)題的前瞻并推測(cè)可能解決的方式，努力減少危機(jī)情境的不確定性；③應(yīng)急管理一直需要考慮的問(wèn)題是未來(lái)可能發(fā)生什么；④應(yīng)急管理是一種教育活動(dòng)，它意味著相關(guān)人士必須知曉應(yīng)急程序的存在并理解程序；⑤應(yīng)急管理應(yīng)該包括演練，特別是響應(yīng)和恢復(fù)階段的演練。1.1.3應(yīng)急管理的外延應(yīng)急管理重在思想而不單是手段

應(yīng)急管理活動(dòng)既要按照突發(fā)事件自身發(fā)展過(guò)程（又稱生命周期），采取防范、識(shí)別、處理、善后等管理活動(dòng)和手段，又要按照一般管理職能過(guò)程要求，從危機(jī)分析、計(jì)劃、組織、指揮、領(lǐng)導(dǎo)、決策、溝通、控制與監(jiān)督等管理職能方面進(jìn)行應(yīng)急管理的職能體系構(gòu)建。應(yīng)急管理是管理者要高度關(guān)注的一個(gè)管理要素，手段只是管理工具，管理思想和理論基礎(chǔ)則要遵循一般管理學(xué)的理論與邏輯。否則在實(shí)際應(yīng)急管理過(guò)程中，就會(huì)產(chǎn)生本末倒置的情況，即手段代替思想，導(dǎo)致重視部分忽略主體的“管理近視癥”，難以建立長(zhǎng)效的應(yīng)急管理運(yùn)作體制和反應(yīng)機(jī)制。1.1.3應(yīng)急管理的外延預(yù)防為主，預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合

“預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合”是中國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的基本原則。突發(fā)事件對(duì)組織內(nèi)部的平衡產(chǎn)生著巨大的威脅或損害，所以對(duì)于突發(fā)事件應(yīng)力爭(zhēng)將其控制在萌芽之中，即以預(yù)防為主，這是最主動(dòng)、積極的應(yīng)急管理態(tài)度。對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)事件，則要抓住機(jī)會(huì)和條件，盡快、科學(xué)地處理，扭轉(zhuǎn)突發(fā)事件發(fā)展態(tài)勢(shì)，力爭(zhēng)使突發(fā)事件持續(xù)時(shí)間最短、損害最小。應(yīng)急管理的最后一道工序就是及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，修改和完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范措施和隱患排查治理，增強(qiáng)組織對(duì)危機(jī)的免疫能力，從而構(gòu)成下一輪應(yīng)急管理的前一道工序——預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備。應(yīng)急管理相關(guān)概念辨析1.2管理的相關(guān)概念1.2.1如何界定“急”1.2.2“應(yīng)急”活動(dòng)1.2.3重要概念辨析1.2.41.2.1管理的相關(guān)概念管理的定義

管理是指在特定環(huán)境通過(guò)計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等行為活動(dòng)，對(duì)組織所擁有的資源進(jìn)行有效整合，以達(dá)到組織目標(biāo)的過(guò)程。1.2.1管理的相關(guān)概念管理的對(duì)象人力：育人、選人、用人；財(cái)力：生財(cái)、聚財(cái)、用財(cái)；物力：采購(gòu)、保管、供應(yīng)、分配；時(shí)間：合理分配；空間：學(xué)科領(lǐng)域、技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目；信息：搜集、分析、利用和反饋。1.2.1管理的相關(guān)概念管理的方法

行政管理方法：是依靠行政組織的權(quán)威，運(yùn)用指示、規(guī)定、條例和命令等行政手段，按行政系統(tǒng)由上級(jí)到下級(jí)逐層進(jìn)行管理活動(dòng)的方法。

法律管理方法：是運(yùn)用法律規(guī)范和類似法律規(guī)范的各種行為規(guī)則進(jìn)行管理的方法。

經(jīng)濟(jì)管理方法：指按照客觀規(guī)律的要求，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿和經(jīng)濟(jì)手段來(lái)進(jìn)行管理的方法。咨詢管理方法：是為了解決某種社會(huì)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題或某項(xiàng)科學(xué)技術(shù)問(wèn)題（包括衛(wèi)生和健康），運(yùn)用專家們的知識(shí)、智力、經(jīng)驗(yàn)、閱歷，為決策部門(mén)提供有科學(xué)根據(jù)的計(jì)劃、方案、意見(jiàn)的一種管理方法。1.2.1管理的相關(guān)概念管理的方法思想工作方法：①思想教育、啟發(fā)自覺(jué)；②樹(shù)立榜樣、典型示范；③運(yùn)用社會(huì)輿論，形成健康的社會(huì)風(fēng)氣；④研究合理需要，把工作做在前頭。

1.2.1管理的相關(guān)概念管理的參與者與分類（1）管理者與作業(yè)人員管理者：在一個(gè)組織中負(fù)責(zé)對(duì)人力、金融、物質(zhì)和信息情報(bào)等資源進(jìn)行計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的人員。管理者是通過(guò)別人來(lái)完成工作，做決策、分配資源、指導(dǎo)別人的行為來(lái)達(dá)到工作的目標(biāo)；作業(yè)人員：直接在某崗位或某任務(wù)中制造產(chǎn)品或提供服務(wù)，不負(fù)有監(jiān)管他人工作的責(zé)任。（2）管理者的分類不同層次的管理人員：高層管理人員，中層管理人員，基層管理人員；不同領(lǐng)域的管理人員：市場(chǎng)營(yíng)銷管理人員，財(cái)務(wù)管理人員，生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)管理人員，人事管理人員，行政管理人員，其他類型管理人員。

1.2.1管理的相關(guān)概念管理的參與者與分類（3）管理者的角色人際角色：頭面人物角色、領(lǐng)導(dǎo)角色、聯(lián)絡(luò)人角色；信息角色：監(jiān)聽(tīng)者、傳播者、發(fā)言人；決策者角色：企業(yè)家、糾紛調(diào)解人、資源分配者、談判者。（4）管理者的“成功”和“有效”成功的管理者：在組織中提升速度快的管理人員；有效的管理者：績(jī)效在質(zhì)和量?jī)煞矫婢慵?，并使下屬感到滿意和得到下屬支持的管理人員。（5）管理學(xué)的規(guī)定性管理學(xué)的規(guī)定性是指管理學(xué)這門(mén)學(xué)科的研究?jī)?nèi)容。管理學(xué)的規(guī)定性又取決于管理學(xué)研究對(duì)象的規(guī)定性，即管理學(xué)的研究對(duì)象是什么。

1.2.1管理的相關(guān)概念

1.2.2如何界定“急”“急”的常見(jiàn)表述

應(yīng)急管理中的“急”在不同國(guó)家有不同的表述。英語(yǔ)中對(duì)應(yīng)詞有Emergency（美國(guó)官方常用）、Contingency（英國(guó)官方常用），準(zhǔn)確的含義是緊急事態(tài)。但是在中文語(yǔ)境里，官方常把應(yīng)急管理中的“急”解釋為突發(fā)事件。突發(fā)事件與緊急事態(tài)兩者之間也有著細(xì)微差別：突發(fā)事件強(qiáng)調(diào)突然性，緊急事態(tài)強(qiáng)調(diào)緊迫性，各有千秋；緊急事態(tài)強(qiáng)調(diào)狀態(tài)，突發(fā)事件強(qiáng)調(diào)事實(shí)，各有側(cè)重。

（1）突發(fā)事件從詞語(yǔ)構(gòu)成來(lái)看，突發(fā)事件包括“突發(fā)”和“事件”兩個(gè)詞匯，指突然發(fā)生的大事情，即人們常說(shuō)的“飛來(lái)橫禍”?！巴话l(fā)”，顧名思義就是突如其來(lái)、出乎預(yù)料、令人猝不及防（“飛來(lái)”）；“事件”，按照《辭?！返慕忉專瑒t是指歷史上或社會(huì)上發(fā)生的大事情（“橫禍”）。總而言之，“突發(fā)事件就是人們尚未認(rèn)識(shí)到的在某種必然因素支配下瞬間產(chǎn)生的，給人們和社會(huì)造成嚴(yán)重危害、損失且需要立即處理的破壞性事件”。1.2.2如何界定“急”“急”的常見(jiàn)表述（2）EmergencySuddenseriouseventrequiringimmediateaction.Emergency直譯為緊急情況，該定義體現(xiàn)了突發(fā)性、緊迫性和危害性的主要特點(diǎn)，是突發(fā)事件最常用的表達(dá)。（3）CrisisEmergency；turning-pointinillness，life，history，etc.；timeofdifficultydangeroraboutthefuture.Crisis意為“危機(jī)”，危險(xiǎn)+機(jī)遇，危險(xiǎn)中也孕育著機(jī)遇，其最初的含義是事件在發(fā)展過(guò)程中需要在短時(shí)間內(nèi)做出重要決策的一個(gè)狀態(tài)或階段，是事件有可能變得更好或者更壞的一個(gè)臨界點(diǎn)。（4）RiskThepossibilityofmeetingdangerorsufferingharm，loss，etc.Risk意為風(fēng)險(xiǎn)，是一種相對(duì)廣義的概念。1.2.2如何界定“急”“急”的常見(jiàn)表述

（5）Incident在英文中Incident有三個(gè)意思：1）eventorhappening，oftenofminorimportance，指很小的事情。2）hostilemilitaryactivitybetweencountries，opposingforces，etc.，指國(guó)際間或敵對(duì)力量等之間的敵對(duì)行動(dòng)、軍事沖突。3）publicdisturbance，accidentorviolence，指騷亂，事故、暴力事件。Incident一詞在應(yīng)急管理以及與安全相關(guān)的文獻(xiàn)中出現(xiàn)頻率較高，用于表達(dá)突發(fā)的可能造成損失的事件，是一種比較標(biāo)準(zhǔn)的用法。我們提到災(zāi)難性事件時(shí)通常使用這個(gè)詞，一般工業(yè)事故也常用這個(gè)詞。1.2.2如何界定“急”“急”的常見(jiàn)表述

（6）Disaster/Calamity/Catastrophe1）Disaster：eventthatcausesgreatharmordamage.更多情況是指突然發(fā)生的造成悲慘、不幸以及痛苦等感受的損失或后果，多用于形容大規(guī)模的災(zāi)難性事件，尤其是自然災(zāi)害。2）Calamity：anaccident；adisaster，especiallyonecausingalotofdamageorsuffering.通常是指特別重大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的事故災(zāi)害。3）Catastrophe：asudden，unexpected，andterribleeventthatcausesgreatsuffering，misfortune，orruin.通常指巨災(zāi)。1.2.2如何界定“急”“急”的相關(guān)概念辨析

（1）突發(fā)事件與危機(jī)

突發(fā)事件與危機(jī)具有以下共同點(diǎn)：①兩者都是負(fù)面事件，都會(huì)給社會(huì)、組織或個(gè)人帶來(lái)一定程度的損失危害或負(fù)面影響；②兩者都需要緊急處理，如果處理不及時(shí)，其損失危害將會(huì)更大、負(fù)面影響將更為惡劣；③兩者都具有不確定性，即兩者所造成的損失危害不確定，所持續(xù)的時(shí)間不確定，發(fā)展態(tài)勢(shì)不確定。突發(fā)事件與危機(jī)的區(qū)別：突發(fā)事件對(duì)社會(huì)的影響雖然不是轉(zhuǎn)瞬即逝的，但其所涵蓋的時(shí)間外延相對(duì)較窄；而危機(jī)的形成往往會(huì)有一個(gè)或長(zhǎng)或短的過(guò)程。雖然突發(fā)事件與危機(jī)都是具有負(fù)面影響的事件，但突發(fā)事件的負(fù)面影響是顯性的、現(xiàn)實(shí)的，人們可以感覺(jué)得到；而危機(jī)的負(fù)面影響既可以是顯性的、現(xiàn)實(shí)的，也可以是隱性的、潛在的，人們可能一時(shí)還無(wú)法感覺(jué)到。突發(fā)事件最顯著的特征就是：突發(fā)性，出人意料。1.2.2如何界定“急”“急”的相關(guān)概念辨析（1）突發(fā)事件與危機(jī)危機(jī)一般以某一事件為契機(jī)或?qū)Щ鹁€，即通過(guò)偶然的、獨(dú)特的突發(fā)事件的形式表現(xiàn)出來(lái)。這就是說(shuō)，在一定的外界條件下，突發(fā)事件會(huì)進(jìn)一步發(fā)展成為危機(jī)；突發(fā)事件往往成為危機(jī)的先兆和前奏，或充當(dāng)引發(fā)危機(jī)爆發(fā)的原因。在邏輯上可以說(shuō)，危機(jī)必定是突發(fā)事件，然而突發(fā)事件未必就形成危機(jī)。事實(shí)表明，許多突發(fā)事件本身就是危機(jī)的一部分，并且是很關(guān)鍵的一部分。當(dāng)突發(fā)事件因處理不當(dāng)而失去控制，并朝著無(wú)序的方向發(fā)展時(shí)，危機(jī)便形成并開(kāi)始擴(kuò)大化。在這種情況下，突發(fā)事件就等同于危機(jī)。如果某些突發(fā)事件處理得及時(shí)得當(dāng)，就有可能被消滅在萌芽狀態(tài)之中，從而不會(huì)演變?yōu)槲C(jī)。1.2.2如何界定“急”“急”的相關(guān)概念辨析（2）突發(fā)事件與風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)事件與風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)系主要包括：風(fēng)險(xiǎn)包含了許多可能出現(xiàn)的結(jié)果，風(fēng)險(xiǎn)事件是指包含有消極結(jié)果部分的事件。也就是說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)事件一定是會(huì)帶來(lái)?yè)p失的事件。突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)事件都具有不確定性。這種不確定性包括：事件發(fā)生的不確定；事件發(fā)生的時(shí)間不確定；事件發(fā)生的狀況不確定；事件后果及其嚴(yán)重程度的不確定。突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)事件可以說(shuō)是事物發(fā)展過(guò)程中的兩個(gè)階段。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)的“預(yù)期損害性”變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，即造成事實(shí)上的損害時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)事件便在向突發(fā)事件靠攏。風(fēng)險(xiǎn)事件與突發(fā)事件除了聯(lián)系以外，還有區(qū)別。風(fēng)險(xiǎn)事件包含一些已知的、可預(yù)測(cè)的因素，可以通過(guò)純數(shù)學(xué)模式進(jìn)行量化。這就表明，風(fēng)險(xiǎn)事件可以通過(guò)一定方式或手段進(jìn)行分解甚至化解為零。如果風(fēng)險(xiǎn)事件量的積累達(dá)不到突發(fā)事件發(fā)生所需的質(zhì)的轉(zhuǎn)變，則相對(duì)于突發(fā)事件而言，風(fēng)險(xiǎn)為零。1.2.2如何界定“急”“急”的相關(guān)概念辨析（3）突發(fā)事件與事故突發(fā)事件與事故的聯(lián)系是：突發(fā)事件和事故都是具有負(fù)面影響的事件，都會(huì)給社會(huì)、組織或個(gè)人帶來(lái)人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失或精神上的傷害。人們都不希望突發(fā)事件和事故發(fā)生。兩者的發(fā)生或出現(xiàn)從表面上看，具有偶然性，但是在其背后都具有必然性的因素，從這個(gè)意義上說(shuō)，兩者都是難以避免的。突發(fā)事件與事故除了聯(lián)系以外，還有區(qū)別。在現(xiàn)實(shí)生活中，出現(xiàn)得比較頻繁的事故有交通事故、生產(chǎn)事故、爆炸事故等?？梢?jiàn)，事故一般和人們的生產(chǎn)、生活聯(lián)系緊密。相比之下，突發(fā)事件的外延就寬多了，它除了發(fā)生在人們的生產(chǎn)、生活之中，還涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、外交等諸多領(lǐng)域。1.2.2如何界定“急”“急”的相關(guān)概念辨析（3）突發(fā)事件與事故相對(duì)來(lái)說(shuō)，事故更有預(yù)見(jiàn)、預(yù)防性，因?yàn)槭鹿实陌l(fā)生是有條件的，總是和沒(méi)有遵守有關(guān)的規(guī)范、規(guī)則、制度聯(lián)系在一起。例如，交通事故的發(fā)生大多是由交通違章造成的，生產(chǎn)事故的發(fā)生是因?yàn)闆](méi)有遵守安全生產(chǎn)制度。而造成突發(fā)事件的原因則比較復(fù)雜，有自然因素和人為因素，也有自然和人為的交互性因素，如地質(zhì)因素、氣候因素、政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、民族矛盾因素、宗教信仰因素等。原因的復(fù)雜性決定了突發(fā)事件在預(yù)見(jiàn)、預(yù)防上的難度。1.2.2如何界定“急”“急”的相關(guān)概念辨析（4）突發(fā)事件與災(zāi)難廣義地說(shuō)，凡危害人類生命財(cái)產(chǎn)和生存安全的各類事件通稱為災(zāi)難。從歷史上可以看出災(zāi)難產(chǎn)生的原因主要有兩個(gè)方面：自然變異、人為影響。因而，人們常把以自然變異為主而產(chǎn)生并表現(xiàn)為自然狀態(tài)的災(zāi)難稱為自然災(zāi)難，如干旱、洪澇、地震；把以人為影響為主而產(chǎn)生并表現(xiàn)為人為狀態(tài)的災(zāi)難稱為人為災(zāi)難，如安全事故、交通事故。從事物的本質(zhì)來(lái)看，可以認(rèn)為自然災(zāi)難是指自然界物質(zhì)運(yùn)動(dòng)變化、能量積聚轉(zhuǎn)換的一種激烈形式,是自然界物質(zhì)、能量變化的極端形態(tài)。而人為災(zāi)難則一般是指決策失誤、操作失誤、管理不當(dāng)對(duì)自然界生態(tài)平衡或人類生活環(huán)境的破壞等。災(zāi)難主要是從事件產(chǎn)生的后果來(lái)說(shuō)的，它不一定是短時(shí)間爆發(fā)的；而突發(fā)事件更強(qiáng)調(diào)事情發(fā)生的時(shí)間很突然，后果比較嚴(yán)重。從這個(gè)意義上說(shuō),災(zāi)難不一定是突發(fā)事件，突發(fā)事件也不一定會(huì)成為災(zāi)難。但是，兩者都會(huì)給社會(huì)帶來(lái)一定程度的損失。1.2.2如何界定“急”“急”的相關(guān)概念辨析（4）突發(fā)事件與災(zāi)難廣義地說(shuō)，凡危害人類生命財(cái)產(chǎn)和生存安全的各類事件通稱為災(zāi)難。從歷史上可以看出災(zāi)難產(chǎn)生的原因主要有兩個(gè)方面：自然變異、人為影響。因而，人們常把以自然變異為主而產(chǎn)生并表現(xiàn)為自然狀態(tài)的災(zāi)難稱為自然災(zāi)難，如干旱、洪澇、地震；把以人為影響為主而產(chǎn)生并表現(xiàn)為人為狀態(tài)的災(zāi)難稱為人為災(zāi)難，如安全事故、交通事故。從事物的本質(zhì)來(lái)看，可以認(rèn)為自然災(zāi)難是指自然界物質(zhì)運(yùn)動(dòng)變化、能量積聚轉(zhuǎn)換的一種激烈形式,是自然界物質(zhì)、能量變化的極端形態(tài)。而人為災(zāi)難則一般是指決策失誤、操作失誤、管理不當(dāng)對(duì)自然界生態(tài)平衡或人類生活環(huán)境的破壞等。災(zāi)難主要是從事件產(chǎn)生的后果來(lái)說(shuō)的，它不一定是短時(shí)間爆發(fā)的；而突發(fā)事件更強(qiáng)調(diào)事情發(fā)生的時(shí)間很突然，后果比較嚴(yán)重。從這個(gè)意義上說(shuō),災(zāi)難不一定是突發(fā)事件，突發(fā)事件也不一定會(huì)成為災(zāi)難。但是，兩者都會(huì)給社會(huì)帶來(lái)一定程度的損失。1.2.2如何界定“急”“急”的相關(guān)概念辨析（5）突發(fā)事件與緊急事件“緊急事件”在英文中對(duì)應(yīng)的詞是“Emergencies”，意思是必須立即采取行動(dòng)、不容許拖行動(dòng)以免造成災(zāi)難。從這個(gè)角度而言，所有的突發(fā)事件都是延的事件；或者說(shuō)，是一個(gè)突如其來(lái)的、不可預(yù)見(jiàn)的緊急關(guān)頭或困境，它要求立即采取緊急事件，因?yàn)樗械耐话l(fā)事件都需要立即處理，容不得拖延，否則會(huì)造成更大的損失。但是，并不是所有的緊急事件都是突發(fā)事件。緊急事件只是處理時(shí)間很緊急，但不一定是負(fù)面事件。緊急事件發(fā)生時(shí)，不一定已經(jīng)造成嚴(yán)重的損失；只是如果處理不及時(shí)，或處理不好的話，才會(huì)造成嚴(yán)重?fù)p失。1.2.2如何界定“急”“急”的相關(guān)概念辨析（6）突發(fā)事件與緊急事件突發(fā)事件和沖突的聯(lián)系是：首先，兩者都是雙刃劍，都具有兩面性，有消極影響，也有積極作用。沖突造成的破壞性影響是顯而易見(jiàn)的。由于政治、經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，社會(huì)上人與人、不同利益集團(tuán)之間的矛盾沖突，特別是非正義的戰(zhàn)爭(zhēng)，會(huì)對(duì)人類造成精神和肉體上的傷害。但另一方面，也應(yīng)該看到，正是各種沖突推動(dòng)著人類社會(huì)由低級(jí)向高級(jí)發(fā)展，推動(dòng)著社會(huì)制度的不斷演變。沖突還有利于促進(jìn)、聯(lián)合、增強(qiáng)群體內(nèi)部的凝聚力。與此相似，突發(fā)事件除了負(fù)面影響以外，也具有一定的積極作用。突發(fā)事件和沖突除了聯(lián)系以外，還有區(qū)別。沖突歸根到底是一種人的行為。因此，可以從人的行為動(dòng)因上歸結(jié)出沖突發(fā)生的原因。人的行為是在人格因素和環(huán)境因素的相互影響下發(fā)生的，正由于有上述兩種因素的存在，人們?cè)谛纬蓪?duì)他人或其他組織看法的過(guò)程中容易產(chǎn)生偏差，很難達(dá)到一致?？捶ㄒ坏┬纬?，就難以輕易改變。1.2.2如何界定“急”立法中“急”的定義“突發(fā)事件”在我國(guó)《刑法》第277條中的含義與“自然災(zāi)害”并列，而《人民警察法》第17條第1款中規(guī)定：“……對(duì)嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的突發(fā)事件，可以根據(jù)情況實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)管制”，《國(guó)防交通條例》第53條規(guī)定：“……特殊情況，是指局部戰(zhàn)爭(zhēng)、武裝沖突和其他突發(fā)事件……”。同樣，突發(fā)事件的含義在《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（2007）和《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（2006）中也都有具體的規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）中所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要釆取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱《總體預(yù)案》）規(guī)定：突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害、危及公共安全的緊急事件。1.2.2如何界定“急”立法中“急”的定義共同點(diǎn)是二者都體現(xiàn)了突發(fā)事件的要素：1）“突然性”，是指事件發(fā)生后給人們思考、決策的時(shí)間很短。2）“公共性”，是指事件發(fā)生后造成的后果危害或影響范圍大。3）“全面性”，是指“造成或者可能造成”，即不僅要研究造成損失的事件，還要研究可能造成損失的事件。不同點(diǎn)在于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中只說(shuō)明突發(fā)事件造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害；而《總體預(yù)案》中明確了突發(fā)事件所造成的社會(huì)危害的特征：重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中把具有《總體預(yù)案》所描述特征的突發(fā)事件分成了四大類：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，也就是說(shuō)，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中強(qiáng)調(diào)了突發(fā)事件的類型；而《總體預(yù)案》中表述了突發(fā)事件所具有的特征。兩個(gè)國(guó)家規(guī)范性文件從不同的角度對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行了詮釋。1.2.2如何界定“急”突發(fā)事件的分類1）按其影響的地域范圍劃分，可以分為全球性、全國(guó)性以及地區(qū)性三類。全球性突發(fā)事件是由環(huán)境、難民、毒品等全球性問(wèn)題引發(fā)出來(lái)的全球化產(chǎn)物，如全球氣候變暖、臭氧層空洞、毒品集團(tuán)跨國(guó)界犯罪、SARS疫情、互聯(lián)網(wǎng)危機(jī)等；全國(guó)性以及地區(qū)性突發(fā)事件，如美國(guó)的“9·11事件”，日本大阪神戶大地震、我國(guó)的汶川地震等。2）按其性質(zhì)劃分，可以分為政治性突發(fā)事件，如政變、選舉糾紛、政治動(dòng)亂等政治失序現(xiàn)象等；經(jīng)濟(jì)性突發(fā)事件，如亞洲金融風(fēng)暴、美國(guó)1929年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)等；社會(huì)性突發(fā)事件，如印度教派沖突、美國(guó)洛杉磯1965年和1991年的騷亂等；生態(tài)性突發(fā)事件，如沙漠化、核泄漏、瘋牛病等。3）按照《總體預(yù)案》可分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件。1.2.2如何界定“急”突發(fā)事件的分級(jí)我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三條規(guī)定：“按照社會(huì)危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)。”“突發(fā)事件的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院確定的部門(mén)制定?！睘榇耍?010年，國(guó)務(wù)院制定了《特別重大、重大突發(fā)公共事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，作為《國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案》的附件印發(fā)各地、各部門(mén)執(zhí)行。1.2.3“應(yīng)急”活動(dòng)相關(guān)術(shù)語(yǔ)（1）自然災(zāi)害（naturaldisaster）由自然因素造成人類生命、財(cái)產(chǎn)、社會(huì)功能和生態(tài)環(huán)境等損害的事件或現(xiàn)象。（2）防災(zāi)（disasterprevention）災(zāi)害發(fā)生前，采取一系列措施防止災(zāi)害發(fā)生或預(yù)防災(zāi)害造成人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失以及對(duì)社會(huì)和環(huán)境的影響。（3）減災(zāi)（mitigation）在災(zāi)害的各個(gè)階段，釆取一系列措施減輕災(zāi)害造成的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失以及災(zāi)害對(duì)社會(huì)和環(huán)境的影響。（4）救災(zāi)（disasterrelief）災(zāi)害發(fā)生后，開(kāi)展的災(zāi)情調(diào)查與評(píng)估、物資調(diào)配、轉(zhuǎn)換安置、生活和醫(yī)療救助、心理?yè)嵛?、救?zāi)捐贈(zèng)等一系列災(zāi)害救助工作。1.2.3“應(yīng)急”活動(dòng)相關(guān)術(shù)語(yǔ)（5）抗災(zāi)（disasterresistance）災(zāi)害發(fā)生期間，為抗擊或抵御災(zāi)害，緊急采取的搶險(xiǎn)、搶修、救援等一系列應(yīng)對(duì)工作。（6）綜合減災(zāi)（comprehensivedisasterreduction）《自然災(zāi)害管理基本術(shù)語(yǔ)》（GB/T26376-2010）中并沒(méi)有對(duì)綜合減災(zāi)加以規(guī)定。該詞最早于1991年金磊和高慶華發(fā)表的相關(guān)論文中提到。金磊認(rèn)為城市規(guī)劃要考慮綜合減災(zāi)，建立綜合的、交叉的“天、地、生、人”四位一體化的研究模式。高慶華論述的是沿海地區(qū)的綜合減災(zāi)，但是沒(méi)有給出相應(yīng)概念及含義。1.2.3“應(yīng)急”活動(dòng)“應(yīng)急”活動(dòng)有哪些這些活動(dòng)可以分為技術(shù)性活動(dòng)、認(rèn)識(shí)性活動(dòng)和整合性活動(dòng)。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的技術(shù)性活動(dòng)包括：利用有關(guān)技術(shù)和物質(zhì)手段對(duì)風(fēng)險(xiǎn)隱患采取安全防范措施、利用有關(guān)設(shè)備和工具進(jìn)行應(yīng)急救援、利用信息技術(shù)手段打造應(yīng)急信息平臺(tái)等。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的認(rèn)識(shí)性活動(dòng)包括：科學(xué)研究、教育培訓(xùn)、宣傳報(bào)道等。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定：“各級(jí)各類學(xué)校應(yīng)當(dāng)把應(yīng)急知識(shí)教育納入教學(xué)內(nèi)容，對(duì)學(xué)生進(jìn)行應(yīng)急知識(shí)教育，培養(yǎng)學(xué)生的安全意識(shí)和自救與互救能力”（第三十條）?！靶侣劽襟w應(yīng)當(dāng)無(wú)償開(kāi)展突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急、自救與互救知識(shí)的公益宣傳”（第二十九條）。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的整合性活動(dòng)是把各種資源組織起來(lái)的活動(dòng)。1.2.3“應(yīng)急”活動(dòng)我國(guó)應(yīng)“急”的職能部門(mén)2018年4月，作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，新組建的應(yīng)急管理部將下述部門(mén)的職責(zé)整合，包括：國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國(guó)務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)，公安部的消防管理職責(zé)，民政部的救災(zāi)職責(zé)，國(guó)土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國(guó)家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé)，中國(guó)地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國(guó)家防汛抗旱總指揮部、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)家森林防火指揮部的職責(zé)。應(yīng)急管理部職能主要集中于自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，而自然災(zāi)害和事故災(zāi)難并沒(méi)有包括所有災(zāi)種。如自然災(zāi)害中的海洋災(zāi)害、生物病蟲(chóng)害應(yīng)對(duì)和事故災(zāi)難中的核事故應(yīng)對(duì)就分別被保留在海洋、農(nóng)業(yè)、環(huán)境管理部門(mén)。在各類突發(fā)事件的應(yīng)急管理過(guò)程中，氣象、交通等部門(mén)的應(yīng)急職能也未被整合進(jìn)入應(yīng)急管理部。1.2.4重要概念辨析應(yīng)急管理與危機(jī)管理辨析從研究對(duì)象來(lái)看，危機(jī)管理的研究對(duì)象是危機(jī)。而應(yīng)急管理的研究對(duì)象是突發(fā)事件。危機(jī)（crisis）最早起源于希臘語(yǔ)中的krinein，指“有可能變好或變壞的轉(zhuǎn)折點(diǎn)或關(guān)鍵時(shí)刻”，也包括“困難或危險(xiǎn)的時(shí)刻或不穩(wěn)定狀態(tài)”的含義；從漢語(yǔ)字面的釋義而言，即“危險(xiǎn)中也孕育著機(jī)遇”。從研究目的來(lái)看，危機(jī)管理與應(yīng)急管理并無(wú)差異。無(wú)論危機(jī)管理還是應(yīng)急管理的目的就是要最大限度地降低人類社會(huì)悲劇的發(fā)生。危機(jī)管理和應(yīng)急管理并無(wú)本質(zhì)差異。從研究范圍或任務(wù)來(lái)看，應(yīng)急管理比危機(jī)管理范圍更廣。一些學(xué)者根據(jù)應(yīng)急管理的范圍或任務(wù)定義危機(jī)管理。格林注意到危機(jī)管理的一個(gè)特征是“事態(tài)已經(jīng)發(fā)展到無(wú)法控制的程度”。從應(yīng)對(duì)的積極性來(lái)看，危機(jī)管理是面臨事件的積極措施，可以不出現(xiàn)多余成本；而應(yīng)急管理是災(zāi)難性事件的高級(jí)階段，是在上一次造成的損失和災(zāi)難后果基礎(chǔ)上的管理。

1.2.4重要概念辨析應(yīng)急管理與危機(jī)管理辨析從涉及的學(xué)科領(lǐng)域來(lái)看，危機(jī)管理需要公關(guān)方法和技巧，技術(shù)只是輔助因素，而應(yīng)急管理則需要優(yōu)化與決策理論、信息技術(shù)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科的支撐。從研究的廣度來(lái)看，危機(jī)管理處理的事件更為宏觀，且影響面更廣，可能造成的損失更大。但是可以通過(guò)恰當(dāng)?shù)奶幹梅绞剑匀挥袡C(jī)會(huì)挽回潛在的損失，使事件不至于造成不可挽救的后果。應(yīng)急管理則是應(yīng)對(duì)各種突發(fā)性事件，對(duì)曾經(jīng)造成過(guò)損失的情況下進(jìn)行的管理，主要研究的重點(diǎn)是對(duì)突發(fā)事件的緩解、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)。即危機(jī)和應(yīng)急管理是孿生領(lǐng)域，因此有很多相似之處。

1.2.4重要概念辨析應(yīng)急管理與風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)急管理主要是針對(duì)非常態(tài)管理，風(fēng)險(xiǎn)管理則是居于常態(tài)管理與非常態(tài)管理的中間地帶，主要解決如何防范和應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)，以避免演化為突發(fā)公共事件和危機(jī)。也就是說(shuō)“應(yīng)急管理”是全過(guò)程管理，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀牛”事件；既要有防范風(fēng)險(xiǎn)的先手，也要有應(yīng)對(duì)和化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險(xiǎn)為夷、轉(zhuǎn)危為機(jī)的戰(zhàn)略主動(dòng)戰(zhàn)。1.2.4重要概念辨析應(yīng)急管理與一般管理的區(qū)別應(yīng)急管理是一種極端心理狀態(tài)下的管理，管理主體尤其是決策者、參與者往往處于高度緊張的狀態(tài)，恐懼、緊張、焦慮、沖突的心態(tài)會(huì)影響管理者的認(rèn)知能力、分析能力、判斷能力，也會(huì)影響到對(duì)突發(fā)事件管理的效果，而一般管理較少有這種極端的心理狀態(tài)，相比較而言心理壓力較小。應(yīng)急管理的應(yīng)對(duì)常常是非程序性的，出乎意料、無(wú)章可循，因此必須靈活應(yīng)變、突破常規(guī)、另辟蹊徑，根據(jù)事件的具體情況及事態(tài)的發(fā)展演變不斷做出調(diào)整。而一般管理常?？梢园床烤桶唷凑罗k事，依照常規(guī)程序進(jìn)行管理。從上述比較中我們認(rèn)為，突發(fā)事件應(yīng)急管理作為管理活動(dòng)的一個(gè)分支，既具有一般管理活動(dòng)的共同屬性，也具有自身的特殊性質(zhì)和特點(diǎn)。1.2.4重要概念辨析應(yīng)急管理者的實(shí)踐做什么（1）應(yīng)急管理職能管理職能是管理過(guò)程中各項(xiàng)管理行為內(nèi)容的概括，是人們對(duì)管理工作應(yīng)有的一般過(guò)程和基本內(nèi)容所作的抽象概括。管理學(xué)歷來(lái)重視對(duì)管理職能的研究。國(guó)際上，最早系統(tǒng)提出管理職能的是法國(guó)管理學(xué)家亨利法約爾，他提出管理的職能包括計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制五項(xiàng)。此后，隨著管理實(shí)踐的發(fā)展和研究的深入，關(guān)于管理職能的闡述不斷豐富和深入，以管理職能為主線闡述管理學(xué)基礎(chǔ)知識(shí)也成為主流管理學(xué)著作的基本規(guī)范。應(yīng)急管理的基本職能有應(yīng)急計(jì)劃、應(yīng)急組織、應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)急溝通、應(yīng)急控制等職能。在應(yīng)急管理領(lǐng)域，應(yīng)急管理主體在應(yīng)急管理過(guò)程中的任何環(huán)節(jié)都需要落實(shí)計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、溝通、控制等基本職能。當(dāng)然，在這其中，都離不開(kāi)應(yīng)急管理理念的統(tǒng)領(lǐng)、應(yīng)急管理規(guī)范的遵循和應(yīng)急保障條件的支撐。1.2.4重要概念辨析應(yīng)急管理者的實(shí)踐做什么（2）應(yīng)急管理職能與過(guò)程的關(guān)系對(duì)應(yīng)急管理過(guò)程的描述通常體現(xiàn)為應(yīng)急管理全部活動(dòng)的階段性劃分，而應(yīng)急管理職能是貫穿于應(yīng)急管理全過(guò)程的不同類型的管理機(jī)制與行為方式。多數(shù)應(yīng)急管理概論著作以過(guò)程為主線，對(duì)應(yīng)急管理相關(guān)工作分階段進(jìn)行描述，本書(shū)則以職能為主線進(jìn)行論述。以應(yīng)急管理職能為主線闡述應(yīng)急管理，有利于揭示性質(zhì)相同的工作的原理與方法。例如，不論是事前的應(yīng)急管理戰(zhàn)略規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案，還是事中的應(yīng)急行動(dòng)方案、事后的恢復(fù)重建規(guī)劃，都屬于計(jì)劃管理的范疇，有著共同的特征和相似的工作流程與方法框架。1.2.4重要概念辨析應(yīng)急管理者的實(shí)踐做什么（3）主要應(yīng)急管理職能

1）應(yīng)急計(jì)劃。應(yīng)急計(jì)劃是指應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)針對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對(duì)活動(dòng)制定并實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案、行動(dòng)方案的機(jī)制與過(guò)程。應(yīng)急計(jì)劃既包括常態(tài)的戰(zhàn)略規(guī)劃與應(yīng)急預(yù)案，也包括非常態(tài)下的應(yīng)急行動(dòng)方案。2）應(yīng)急組織。應(yīng)急組織是指對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的應(yīng)急管理主體和人力資源進(jìn)行有效整合的機(jī)制與過(guò)程。在各應(yīng)急管理主體職責(zé)相對(duì)明確的基礎(chǔ)上，應(yīng)急組織職能主要探討跨部門(mén)的應(yīng)急組織機(jī)制與過(guò)程。其中的常態(tài)應(yīng)急組織是指主要在預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備工作中發(fā)揮作用的組織機(jī)制與過(guò)程，非常態(tài)應(yīng)急組織主要指在應(yīng)急響應(yīng)與恢復(fù)重建中發(fā)揮作用的組織機(jī)制與過(guò)程。1.2.4重要概念辨析應(yīng)急管理者的實(shí)踐做什么（3）主要應(yīng)急管理職能3）應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)。應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)是指在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)中，應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)者把握自我、動(dòng)員他人、完成突發(fā)事件應(yīng)對(duì)任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)行為過(guò)程。為帶領(lǐng)他人實(shí)現(xiàn)應(yīng)急目標(biāo)，應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)者要有過(guò)硬的領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)和高超的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。4）應(yīng)急溝通。應(yīng)急溝通是指政府和其他應(yīng)急管理主體與其體系內(nèi)部，以及與媒體、公眾等受眾溝通信息、相互交流的機(jī)制與過(guò)程。溝通是突發(fā)事件應(yīng)急管理的基礎(chǔ)性工作，它貫穿于應(yīng)急管理工作的始終，體現(xiàn)在預(yù)防與監(jiān)測(cè)、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)重建等各個(gè)環(huán)節(jié)。應(yīng)急溝通既包括內(nèi)部溝通，也包括外部溝通；既包括日常的風(fēng)險(xiǎn)溝通，也包括非常態(tài)下的危機(jī)溝通。1.2.4重要概念辨析應(yīng)急管理者的實(shí)踐做什么（3）主要應(yīng)急管理職能5）應(yīng)急控制。應(yīng)急控制是指在應(yīng)急管理工作中，應(yīng)急管理主體對(duì)相關(guān)單位、組織和人員的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，從而能夠全面妥善地應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)事件的機(jī)制與過(guò)程。應(yīng)急控制包括“常態(tài)”下事前預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備的部門(mén)績(jī)效管理和督查機(jī)制，“非常態(tài)”下的事中應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建的督查機(jī)制。1.2.4重要概念辨析應(yīng)急管理者的實(shí)踐做什么（3）主要應(yīng)急管理職能5）應(yīng)急控制。應(yīng)急控制是指在應(yīng)急管理工作中，應(yīng)急管理主體對(duì)相關(guān)單位、組織和人員的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，從而能夠全面妥善地應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)事件的機(jī)制與過(guò)程。應(yīng)急控制包括“常態(tài)”下事前預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備的部門(mén)績(jī)效管理和督查機(jī)制，“非常態(tài)”下的事中應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建的督查機(jī)制。1.2.4重要概念辨析應(yīng)急管理者的實(shí)踐做什么（3）主要應(yīng)急管理職能5）應(yīng)急控制。應(yīng)急控制是指在應(yīng)急管理工作中，應(yīng)急管理主體對(duì)相關(guān)單位、組織和人員的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，從而能夠全面妥善地應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)事件的機(jī)制與過(guò)程。應(yīng)急控制包括“常態(tài)”下事前預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備的部門(mén)績(jī)效管理和督查機(jī)制，“非常態(tài)”下的事中應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建的督查機(jī)制。應(yīng)急管理理論基礎(chǔ)1.3系統(tǒng)理論1.3.1風(fēng)險(xiǎn)理論1.3.2突發(fā)事件相關(guān)理論1.3.31.3.1系統(tǒng)理論老三論老三論，一般是指系統(tǒng)論、控制論和信息論，是二十世紀(jì)四十年代先后創(chuàng)立并獲得迅猛發(fā)展的三門(mén)系統(tǒng)理論的分支學(xué)科。雖然它們僅有半個(gè)世紀(jì)，但在系統(tǒng)科學(xué)領(lǐng)域中已是資深望重的元老，合稱“老三論”。人們摘取了這三論的英文名字的第一個(gè)字母，把它們稱之為SCI論。新三論耗散結(jié)構(gòu)論、協(xié)同論、突變論是20世紀(jì)70年代以來(lái)陸續(xù)確立并獲得極快進(jìn)展的三門(mén)系統(tǒng)理論的分支學(xué)科。它們雖然時(shí)間不長(zhǎng)，卻已是系統(tǒng)科學(xué)領(lǐng)域中年少有為的成員，故合稱“新三論”，同樣用這三論的英文名字的第一個(gè)字母，稱為“DSC論”。1.3.2風(fēng)險(xiǎn)理論新風(fēng)險(xiǎn)理論

新風(fēng)險(xiǎn)理論認(rèn)為，隨著現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，由于資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、貧富分化、種族歧視、恐怖主義、極端主義增長(zhǎng)等原因，現(xiàn)代社會(huì)不斷出現(xiàn)環(huán)境惡化、新型傳染病、社會(huì)沖突、恐怖襲擊、經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)等一系列人為問(wèn)題引發(fā)新的突發(fā)事件，這些新風(fēng)險(xiǎn)在全球化背景下以前所未有的速度和規(guī)模增加，給人類帶來(lái)了深重的災(zāi)難。相比于傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)而言，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)具有人為化的特點(diǎn)，因此更加引起社會(huì)高度關(guān)注。風(fēng)險(xiǎn)文化理論個(gè)人和社會(huì)組織的思想傾向往往受文化信仰與文化形式的影響，從而使他們接受某些價(jià)值觀，這些價(jià)值觀決定了不同的風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度。對(duì)于同一危險(xiǎn)，有些群體視其為風(fēng)險(xiǎn)，有些群體則不視其為風(fēng)險(xiǎn)。因此，風(fēng)險(xiǎn)文化具有相對(duì)性。例如，相對(duì)于環(huán)境污染的法律與環(huán)境規(guī)范，環(huán)境污染被發(fā)達(dá)國(guó)家視為風(fēng)險(xiǎn)；但在一些不發(fā)達(dá)國(guó)家，環(huán)境污染并不是他們關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)。1.3.2風(fēng)險(xiǎn)理論風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是指在全球化發(fā)展背景下，由于人類實(shí)踐所導(dǎo)致的全球性風(fēng)險(xiǎn)占據(jù)主導(dǎo)地位的社會(huì)發(fā)展階段，在這樣的社會(huì)里，各種全球性風(fēng)險(xiǎn)對(duì)人類的生存和發(fā)展存在著嚴(yán)重的威脅。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論以貝克、吉登斯等人為代表，他們的理論都把風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和現(xiàn)代制度結(jié)合起來(lái)，以探討風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)面臨的問(wèn)題。該理論認(rèn)為，早期的現(xiàn)代性解決的是傳統(tǒng)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，但也產(chǎn)生了新的風(fēng)險(xiǎn)，而這些風(fēng)險(xiǎn)的累積構(gòu)成了晚期現(xiàn)代性的特征。貝克側(cè)重于技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)，吉登斯側(cè)重于制度性風(fēng)險(xiǎn)。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論能量意外釋放理論能量意外釋放論是1961年吉布森是和1966年哈登完善的理論，在安全評(píng)價(jià)理論的發(fā)展過(guò)程中，能量的意外釋放理論是一個(gè)巨大的飛躍。根據(jù)這一觀點(diǎn)，能量是造成安全事故的罪魁禍?zhǔn)?，?dāng)能量的轉(zhuǎn)換不滿足我們的使用條件時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生相關(guān)的安全事故，如果相關(guān)的能量變得過(guò)剩，就會(huì)傷及人類甚至造成死亡。因此，為了防止相關(guān)安全事故的發(fā)生，必要的手段及措施必須實(shí)施。那就是從切斷能量的傳播途徑入手，首先是防止此類能量的產(chǎn)生，其二是隔斷能量的傳播，然后是對(duì)能量的接受人群進(jìn)行一定的保護(hù)措施。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論能量意外釋放理論能量意外釋放論是1961年吉布森是和1966年哈登完善的理論，在安全評(píng)價(jià)理論的發(fā)展過(guò)程中，能量的意外釋放理論是一個(gè)巨大的飛躍。根據(jù)這一觀點(diǎn)，能量是造成安全事故的罪魁禍?zhǔn)祝?dāng)能量的轉(zhuǎn)換不滿足我們的使用條件時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生相關(guān)的安全事故，如果相關(guān)的能量變得過(guò)剩，就會(huì)傷及人類甚至造成死亡。因此，為了防止相關(guān)安全事故的發(fā)生，必要的手段及措施必須實(shí)施。那就是從切斷能量的傳播途徑入手，首先是防止此類能量的產(chǎn)生，其二是隔斷能量的傳播，然后是對(duì)能量的接受人群進(jìn)行一定的保護(hù)措施。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論災(zāi)害系統(tǒng)理論

災(zāi)害系統(tǒng)由孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子、承災(zāi)體組成。災(zāi)害系統(tǒng)具有因突變致災(zāi)因子形成的動(dòng)力學(xué)機(jī)制、因漸變致災(zāi)因子形成的生態(tài)學(xué)機(jī)制。災(zāi)害系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)性、脆弱性與不穩(wěn)定性之間相互作用構(gòu)成災(zāi)情形成的動(dòng)力學(xué)過(guò)程。1.災(zāi)害系統(tǒng)的概念災(zāi)害是一種復(fù)雜的現(xiàn)象，具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性。災(zāi)害系統(tǒng)的概念就是基于系統(tǒng)的思想提出的。（1）災(zāi)害系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)體系災(zāi)害作為一個(gè)系統(tǒng)可分為實(shí)體和過(guò)程兩大部分，實(shí)體是指系統(tǒng)內(nèi)的物質(zhì)部分，包括致災(zāi)因子和承災(zāi)體。過(guò)程是指系統(tǒng)內(nèi)各物質(zhì)組成部分之間的動(dòng)力行為，是各組成部分發(fā)生關(guān)系的媒介。任何災(zāi)害的形成都不是一蹴而就的，或長(zhǎng)或短都需要在時(shí)間上經(jīng)歷一定的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程可以簡(jiǎn)要地劃分為孕災(zāi)過(guò)程和成災(zāi)過(guò)程。由孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子、承災(zāi)體復(fù)合組成災(zāi)害系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)體系。

1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論災(zāi)害系統(tǒng)理論通過(guò)孕災(zāi)環(huán)境—致災(zāi)因子—承災(zāi)體—孕災(zāi)環(huán)境這樣一個(gè)循環(huán)反饋過(guò)程決定災(zāi)情過(guò)程。災(zāi)情大小由孕災(zāi)環(huán)境的穩(wěn)定性、致災(zāi)因子的風(fēng)險(xiǎn)性、承災(zāi)體的脆弱性決定。如對(duì)于環(huán)境災(zāi)害系統(tǒng)，其實(shí)體部分包括污染物和人、資源、財(cái)產(chǎn)等，污染物質(zhì)是致災(zāi)因子，污染物可分為大氣污染物、水污染物、噪聲、固體廢棄物和土壤污染物等。人、資源、財(cái)產(chǎn)是環(huán)境災(zāi)害的承災(zāi)體，是災(zāi)害的接受者。環(huán)境災(zāi)害系統(tǒng)的過(guò)程包括污染物質(zhì)的遷移、轉(zhuǎn)化過(guò)程和人類利用自然資源進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)過(guò)程。前一過(guò)程為自然過(guò)程，后一過(guò)程為社會(huì)行為過(guò)程。兩個(gè)過(guò)程中的矛盾沖突和相互作用構(gòu)成了成災(zāi)過(guò)程。災(zāi)害系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)體系把致災(zāi)因子與孕災(zāi)環(huán)境分開(kāi)來(lái)，把承災(zāi)體概括為一個(gè)完整的子系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)中各要素具有同等的重要性。組成災(zāi)害系統(tǒng)的三個(gè)要素在災(zāi)害形成過(guò)程中缺一不可，各要素特征的變化對(duì)災(zāi)情程度的作用不同，三個(gè)因素不存在誰(shuí)是決定因素或誰(shuí)是次要因素，它們都是形成災(zāi)害的必要且充分的條件。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論突發(fā)事件及應(yīng)急管理的機(jī)理特征1.機(jī)理性原理“機(jī)理”指的是事物所遵循的內(nèi)在邏輯規(guī)律。對(duì)于突發(fā)事件來(lái)說(shuō)，分析清楚事件的機(jī)理就可以找到事件的源頭，發(fā)現(xiàn)事件形成的規(guī)律和事件發(fā)展的動(dòng)力，以便在應(yīng)急管理中找到相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略。突發(fā)事件機(jī)理與應(yīng)急管理機(jī)理具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，后者基本上是由前者決定的，兩者都包含專業(yè)性機(jī)理和一般性機(jī)理兩個(gè)層次。突發(fā)事件的專業(yè)性機(jī)理又被稱作行業(yè)性或領(lǐng)域性機(jī)理，是指每個(gè)突發(fā)事件都有其專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的特殊性。在目前劃分的四大類突發(fā)事件中，其專業(yè)性機(jī)理各不相同，而且每一類的每一種突發(fā)事件的機(jī)理也存在較大差別，比如洪水和火山噴發(fā)同屬于自然災(zāi)害，但它們的成因、發(fā)生及后果卻存在著天壤之別。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論突發(fā)事件及應(yīng)急管理的機(jī)理特征2.原理性機(jī)理原理性機(jī)理刻畫(huà)了事件和應(yīng)急管理整個(gè)過(guò)程的規(guī)律性。這是應(yīng)急管理工作中應(yīng)加強(qiáng)探究的部分。（1）突發(fā)事件的原理性機(jī)理在單事件階段中，我們把機(jī)理體系分成兩個(gè)部分，也就是前后相繼的過(guò)程：第一個(gè)是發(fā)生機(jī)理，第二個(gè)是發(fā)展機(jī)理。發(fā)生機(jī)理又分成突發(fā)和漸發(fā)兩個(gè)不同類型，區(qū)別主要在人類是否事先掌握事件發(fā)生的信息，如果事先知道，則為漸發(fā)，否則就為突發(fā)。發(fā)展機(jī)理則分別按照空間上的擴(kuò)展和烈度上的增強(qiáng)來(lái)進(jìn)行區(qū)分。由于一個(gè)事件的發(fā)生一方面可能是由于其他事件誘發(fā)，另一方面則可能會(huì)造成更多的事件。對(duì)于多事件之間存在的這種關(guān)系，我們用“演化”一次概括，進(jìn)一步細(xì)分，可分為“轉(zhuǎn)化”“蔓延”“衍生”“耦合”四個(gè)不同的演化機(jī)理。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論突發(fā)事件及應(yīng)急管理的機(jī)理特征2.原理性機(jī)理（2）應(yīng)急管理的原理性機(jī)理突發(fā)事件的原理性機(jī)理包括事件發(fā)生、發(fā)展和演化三個(gè)環(huán)節(jié)。相應(yīng)的，每個(gè)突發(fā)事件的原理性的機(jī)理，都對(duì)應(yīng)著應(yīng)急管理的策略。所要采取的應(yīng)急對(duì)策就是與發(fā)生機(jī)理相對(duì)應(yīng)的過(guò)程阻斷、與發(fā)展機(jī)理相對(duì)應(yīng)的中止隔斷以及與演化機(jī)理相對(duì)應(yīng)的“路徑控制”“棄子”“擇優(yōu)選擇”“解耦”等環(huán)節(jié)。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論突發(fā)事件及應(yīng)急管理的機(jī)理特征3.流程性機(jī)理流程性機(jī)理一方面說(shuō)明事件發(fā)生發(fā)展的前后邏輯，另一方面也說(shuō)明處置過(guò)程中需要遵循的邏輯性。（1）突發(fā)事件的流程性機(jī)理我們認(rèn)為，突發(fā)事件從發(fā)生到結(jié)束始終是一個(gè)能量變化的過(guò)程，它沿著最優(yōu)路徑逐步發(fā)展，消耗最少的能量，使災(zāi)害達(dá)到最大化。突發(fā)事件的流程性機(jī)理與原理性機(jī)理之間存在著密切的聯(lián)系。（2）應(yīng)急管理的流程性機(jī)理應(yīng)急管理的流程性機(jī)理與突發(fā)事件的流程性機(jī)理在每個(gè)環(huán)節(jié)上一一對(duì)應(yīng)。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論突發(fā)事件及應(yīng)急管理的機(jī)理特征4.操作性機(jī)理突發(fā)事件在產(chǎn)生發(fā)展過(guò)程中雖然遵循著上述各種機(jī)理和規(guī)律，但是每一起具體的突發(fā)事件的實(shí)際情況都是特殊的，都和理想狀態(tài)存在一定的差異，因此在處置突發(fā)事件時(shí)只能在各種特定條件下尋找較優(yōu)的路徑，使災(zāi)害最小化。同樣，應(yīng)急管理的操作性機(jī)理在操作過(guò)程中不是一成不變的，也會(huì)受到人員、資源、環(huán)境、時(shí)間、技術(shù)條件等各種因素的制約，因此很多環(huán)節(jié)可能是在當(dāng)時(shí)條件下無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。綜上所述，分析突發(fā)事件與應(yīng)急管理的機(jī)理體系具有很強(qiáng)的實(shí)際意義，總結(jié)了突發(fā)事件從萌芽、發(fā)生到減緩、結(jié)束的整個(gè)過(guò)程及其規(guī)律，為進(jìn)行全生命周期的應(yīng)急管理提供了理論依據(jù)。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論突發(fā)事件及應(yīng)急管理的機(jī)理特征5.發(fā)展演化機(jī)理突發(fā)事件的發(fā)展與演化是指在事件發(fā)生后，由于內(nèi)部、外部條件之間的相互作用，使得事件進(jìn)一步擴(kuò)大的過(guò)程。有學(xué)者將發(fā)生、發(fā)展、演化作為三個(gè)階段來(lái)解釋。其中后兩個(gè)階段的機(jī)理是：發(fā)展是指突發(fā)事件在空間上的擴(kuò)展和/或烈度上的增強(qiáng)。演化是指一個(gè)事件觸發(fā)其他事件的過(guò)程。進(jìn)一步細(xì)分，演化可分為“轉(zhuǎn)化”“蔓延”“衍生”“耦合”4種不同的演化機(jī)理。1）“轉(zhuǎn)化”是指B事件的發(fā)生是由A事件引起的，例如火災(zāi)引發(fā)建筑物門(mén)口的踩踏。2）“蔓延”主要說(shuō)明的是同類災(zāi)害不斷發(fā)生，如航班的延誤、火車的誤點(diǎn)，往往一個(gè)誤點(diǎn)帶來(lái)一連串的誤點(diǎn)。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論突發(fā)事件及應(yīng)急管理的機(jī)理特征5.發(fā)展演化機(jī)理

3）“衍生”主要是指因?yàn)閼?yīng)對(duì)某個(gè)事件而采取的一些不當(dāng)措施會(huì)造成另外的事件，很可能后一事件比前一事件還要嚴(yán)重。比如，SARS期間有不少人注射激素，最后導(dǎo)致大量股骨頭壞死現(xiàn)象，就屬于應(yīng)對(duì)不當(dāng)?shù)那闆r。4）“耦合”是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的因素共同作用，導(dǎo)致突發(fā)事件進(jìn)一步加劇。例如，火災(zāi)中，“火借風(fēng)勢(shì)，風(fēng)助火威”，風(fēng)通過(guò)對(duì)火的方向、大小的影響使火災(zāi)加劇。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論社會(huì)沖突理論社會(huì)沖突理論有助于揭示社會(huì)沖突的功能、根源，有助于找到化解矛盾的正確途徑和有效方法，形成妥善處理社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的機(jī)制。這對(duì)于分析群體性事件等突發(fā)事件產(chǎn)生的原因及應(yīng)急管理需要面對(duì)的問(wèn)題具有啟示意義。首先，在應(yīng)急管理過(guò)程中要正視社會(huì)矛盾與沖突，樹(shù)立起現(xiàn)代和諧觀念。當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境不可能是無(wú)差別社會(huì)，更不可能是沒(méi)有矛盾和沖突的社會(huì)，因此要正視社會(huì)沖突的存在。其次，建立和完善社會(huì)沖突風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)沖突“社會(huì)安全閥”的功能，在一定程度上削減和控制社會(huì)沖突帶來(lái)的負(fù)功能。再次，要通過(guò)調(diào)整社會(huì)結(jié)構(gòu)，建立健全利益公平分配和補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，減少社會(huì)沖突。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論全過(guò)程理論（1）斯蒂文?芬克的四階段劃分理論美國(guó)學(xué)者斯蒂文?芬克（StevenFink）在他的文集《CrisisManagement：PlanningfortheInvisible》中，按照事態(tài)發(fā)生發(fā)展的物理過(guò)程，借助醫(yī)學(xué)術(shù)語(yǔ)對(duì)危機(jī)管理的階段劃分進(jìn)行了形象的描述：危機(jī)管理的第一階段為潛伏期，即有跡象顯示有潛在的危機(jī)可能發(fā)生，顯然這是量變的階段；第二階段為發(fā)生期，即表示具有傷害性的事件突然發(fā)生并引發(fā)危機(jī)；第三階段為蔓延期，即表示危機(jī)的影響逐步擴(kuò)大，同時(shí)也是努力消除危機(jī)的過(guò)程；第四階段為痊愈期，即表示危機(jī)事件已被完全控制，影響逐漸消退。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論全過(guò)程理論（2）米特羅夫的五階段劃分理論美國(guó)危機(jī)管理專家米特羅夫（Mitroff）于1994將危機(jī)管理過(guò)程劃分為五個(gè)階段：第一階段為信號(hào)偵測(cè)階段，即對(duì)危機(jī)發(fā)生的警示信號(hào)加以認(rèn)真識(shí)別并采取相應(yīng)的預(yù)防措施；第二階段為準(zhǔn)備預(yù)防階段，即組織成員全面搜尋已存在的危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)因素并最大限度地降低潛在損害；第三階段為損失控制階段，即在危機(jī)發(fā)生階段，組織成員盡最大可能使其不損害其他事物或者進(jìn)一步擴(kuò)散；第四階段為恢復(fù)階段，即盡快讓組織運(yùn)轉(zhuǎn)工作步入正軌；第五階段為學(xué)習(xí)階段，即組織成員認(rèn)真總結(jié)、整理所采取的危機(jī)管理措施，分析管理措施中的恰當(dāng)和不足之處，從而為今后危機(jī)管理的運(yùn)作提供借鑒和指導(dǎo)。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論全過(guò)程理論（3）奧古斯丁的六階段劃分理論普林斯頓大學(xué)的奧古斯丁（Augustine）教授認(rèn)為每一次危機(jī)本身既包含導(dǎo)致失敗的根源，也孕育著成功的種子?；诖苏J(rèn)識(shí)，他將危機(jī)管理劃分為六個(gè)不同的階段。第一階段是危機(jī)的避免階段。將危機(jī)預(yù)防作為危機(jī)管理的第一階段并不奇怪，令人奇怪的是許多人往往忽視了這一控制潛在危機(jī)花費(fèi)最少又簡(jiǎn)單的辦法；第二階段是危機(jī)管理的準(zhǔn)備階段，即做好各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，比如通信計(jì)劃、行動(dòng)計(jì)劃、制定緊急應(yīng)對(duì)預(yù)案、消防演練及建立重要關(guān)系等。另外，由于危機(jī)會(huì)造成多方面的影響，忽略它們?nèi)我环矫娴拇鷥r(jià)都將是巨大的。因此，在為危機(jī)做準(zhǔn)備時(shí)，留心那些細(xì)微的環(huán)節(jié)，即所謂的第二層的問(wèn)題，將是非常有益的；第三階段是危機(jī)的確認(rèn)階段。這個(gè)階段的危機(jī)管理通常是最富有挑戰(zhàn)性的，其任務(wù)主要是在危機(jī)發(fā)展的過(guò)程中準(zhǔn)確辨認(rèn)出危機(jī)并進(jìn)行正確的決策；1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論全過(guò)程理論（4）羅伯特希斯的四階段劃分理論著名美國(guó)危機(jī)管理專家羅伯特希斯（RobrtHeath）博士在《危機(jī)管理》一書(shū)中，提出了危機(jī)管理的四階段劃分理論，也就是所謂的有效危機(jī)管理的4R模型，即危機(jī)縮減（Reduction）、危機(jī)預(yù)備（Readiness）、危機(jī)反應(yīng)（Response）、危機(jī)恢復(fù)（Recovery）。該四階段互相影響、互相構(gòu)建，構(gòu)成了危機(jī)管理體系的整體。為了探究對(duì)危機(jī)管理中的資源、人員、危機(jī)反應(yīng)、危機(jī)恢復(fù)和危機(jī)溝通的公眾認(rèn)知圖式，希斯博士通過(guò)借助幾何圖形，以公眾突發(fā)事件的認(rèn)知發(fā)展的認(rèn)知過(guò)程為依據(jù)，構(gòu)造了危機(jī)管理范圍圖。同時(shí)，他認(rèn)為危機(jī)管理范圍圖有助于管理者站在總體戰(zhàn)略的髙度進(jìn)行危機(jī)管理。4R模型從理性科學(xué)的角度出發(fā)進(jìn)行危機(jī)管理，有利于危機(jī)控制和處理，使得危機(jī)管理工作有章可循，剔除了臨時(shí)性的危機(jī)管理風(fēng)險(xiǎn)。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論全過(guò)程理論以上幾位學(xué)者對(duì)危機(jī)管理的階段劃分具有各自的學(xué)科特點(diǎn)。如斯蒂文芬克的理論是借用醫(yī)學(xué)術(shù)語(yǔ)對(duì)危機(jī)過(guò)程進(jìn)行劃分，米特羅夫的五階段劃分理論側(cè)重于工程技術(shù)，奧古斯丁的六階段劃分理論來(lái)源于商業(yè)的管理，羅伯特希斯的四階段劃分理論則偏向于管理學(xué)。以上幾種觀點(diǎn)的共同之處在于強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理的全過(guò)程介入，認(rèn)為要把應(yīng)急管理行為滲透到突發(fā)事件的全生命周期中。對(duì)第一階段的管理方法，這幾種觀點(diǎn)的不同之處主要緣于不同危機(jī)在可預(yù)防性方面的差異。一般來(lái)說(shuō)，引發(fā)突發(fā)事件的原因通常來(lái)自兩個(gè)方面，一個(gè)是自然因素，一個(gè)是人為因素。從理論上講，由人為因素引發(fā)的突發(fā)事件可以通過(guò)某些方式加以預(yù)防，而自然因素引發(fā)的突發(fā)事件通過(guò)預(yù)防措施完全避免的可能性較小，只能從預(yù)測(cè)預(yù)警的角度縮減其帶來(lái)的危害和損失。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論全過(guò)程理論因此，綜合幾種觀點(diǎn)的內(nèi)涵，一般把突發(fā)事件應(yīng)急管理分為四個(gè)階段，即預(yù)防或縮減階段、準(zhǔn)備階段、處置應(yīng)對(duì)階段、恢復(fù)重建階段。這四個(gè)階段中，應(yīng)急管理的任務(wù)和目標(biāo)有不同的側(cè)重點(diǎn)。與此同時(shí)，不同階段的工作又必須彼此協(xié)調(diào)、相互聯(lián)系。因此，全過(guò)程理論要求應(yīng)急人員應(yīng)對(duì)各階段進(jìn)行綜合管理、科學(xué)管理，盡最大可能降低突發(fā)事件產(chǎn)生的負(fù)面影響。應(yīng)急管理的發(fā)展1.4國(guó)際應(yīng)急管理的發(fā)展1.4.1國(guó)內(nèi)應(yīng)急管理的發(fā)展1.4.2應(yīng)急管理的發(fā)展趨勢(shì)1.4.31.4應(yīng)急管理的發(fā)展安全是人類最重要的社會(huì)需求，自從人類社會(huì)出現(xiàn)以來(lái)，各種自然的和人為的災(zāi)難就始終伴隨著人類歷史，人們不得不動(dòng)用個(gè)人的和社會(huì)的力量同它們作斗爭(zhēng)。因此，國(guó)家從形成時(shí)起就具備組織人民、抵御災(zāi)難的職責(zé)，應(yīng)急管理就很自然地成為歷史上各國(guó)、各時(shí)期政府的一個(gè)重要任務(wù)，無(wú)非是叫法有別。中華民族的發(fā)展史就是不斷與各種災(zāi)難作斗爭(zhēng)并取得勝利的歷史。中國(guó)遠(yuǎn)古的大禹治水，以及在2200多年前，李冰父子在成都修建的偉大的水利工程——都江堰等就是例證。但是，由于生產(chǎn)力的相對(duì)落后和政府性質(zhì)的原因，歷史上的應(yīng)急管理，主要是應(yīng)對(duì)各種災(zāi)難，以及部分準(zhǔn)備和預(yù)防工作，比如修建排洪工程、儲(chǔ)備災(zāi)害與戰(zhàn)爭(zhēng)所需的物資等。從全球范圍來(lái)看，全方位的應(yīng)急管理，即成立專門(mén)的政府機(jī)構(gòu)、完善立法、形成整套的工作程序和制度，以及建立有指導(dǎo)性的理論體系，還是近幾十年的事情。1.4.1國(guó)際應(yīng)急管理的發(fā)展前應(yīng)急管理時(shí)期（20世紀(jì)50年代以前）（1）前應(yīng)急管理時(shí)期的主要特點(diǎn)前應(yīng)急管理時(shí)期，也就是在正式設(shè)立或明確應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)之前，政府在處置災(zāi)害時(shí)采取一系列相對(duì)孤立、臨時(shí)性行為的時(shí)期。在這一時(shí)期，對(duì)于人為的侵權(quán)性責(zé)任事故，司法部門(mén)的介入是理所當(dāng)然的；然而，人們面對(duì)的更多的是自然的、非侵權(quán)性的天災(zāi)人禍，政府究竟是否有責(zé)任介入這些災(zāi)害的管理，在法律責(zé)任上還是空白或者只是零星地通過(guò)了一些法律做了相應(yīng)規(guī)定。具體的做法是：政府或立法機(jī)關(guān)對(duì)某一具體災(zāi)難通過(guò)行政手段或立法行為進(jìn)行管理，但沒(méi)有形成對(duì)災(zāi)難的持久性、普遍性管理責(zé)任和義務(wù)。簡(jiǎn)言之，就是一事一管、一事一議。盡管這些行政與立法行為并沒(méi)有形成一種制度，但政府反復(fù)應(yīng)對(duì)災(zāi)害的行為逐步讓人們形成了政府具有應(yīng)急管理責(zé)任的觀念，這為后來(lái)的應(yīng)急管理奠定了廣泛的社會(huì)認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，也為政府日后干預(yù)自然災(zāi)害和其他災(zāi)難奠定了立法和行政基礎(chǔ)。1.4.1國(guó)際應(yīng)急管理的發(fā)展前應(yīng)急管理時(shí)期（20世紀(jì)50年代以前）（2）發(fā)達(dá)國(guó)家的前應(yīng)急管理時(shí)期1）在美國(guó)，最早的應(yīng)急管理行為出現(xiàn)在1803年。當(dāng)時(shí)，新罕布什爾城發(fā)生火災(zāi)，損失慘重，燒掉了半個(gè)城鎮(zhèn)。這較之前一個(gè)家庭失火依靠親戚朋友、街坊鄰居救助的情況而言，此次火災(zāi)造成大批災(zāi)民，人們之間很難開(kāi)展互救行動(dòng)，同時(shí)，巨大的損失也超過(guò)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)的承受能力。于是，問(wèn)題被推向了美國(guó)政府，如果聯(lián)邦政府無(wú)動(dòng)于衷，就會(huì)動(dòng)搖人們對(duì)政府的信任；如果政府采取救助行動(dòng)，就要開(kāi)創(chuàng)行政先例，需要立法許可。于是，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)法案，由聯(lián)邦政府對(duì)遭受火災(zāi)的新罕布什爾城提供財(cái)政援助，這是美國(guó)建國(guó)以后首次通過(guò)的災(zāi)難立法。其意義在于：第一，明確了政府有責(zé)任幫助遭受大規(guī)模災(zāi)難的個(gè)人與社區(qū)；第二，明確了聯(lián)邦政府可以對(duì)地方災(zāi)難實(shí)施援助；第三，明確了聯(lián)邦的援助只是個(gè)案，而不是制度，且是通過(guò)法案授權(quán)的形式實(shí)施的，而不是通常的行政行為實(shí)現(xiàn)的。1.4.1國(guó)際應(yīng)急管理的發(fā)展前應(yīng)急管理時(shí)期（20世紀(jì)50年代以前）（2）發(fā)達(dá)國(guó)家的前應(yīng)急管理時(shí)期2）新西蘭雖然地域狹小，也同樣遭受著各種自然災(zāi)害的侵襲，尤其是颶風(fēng)、地震和洪水。在獨(dú)立之前，自治領(lǐng)政府就采取過(guò)應(yīng)急管理行動(dòng)。1931年，霍克灣發(fā)生強(qiáng)烈地震并引發(fā)火災(zāi)，納皮爾和哈斯丁斯兩個(gè)城市遭到毀滅性破壞，260人死亡，絕大多數(shù)居民失去了家園。當(dāng)時(shí)，應(yīng)對(duì)災(zāi)難主要是家庭與社區(qū)、至多是地方政府的責(zé)任。但是，對(duì)于此次重大災(zāi)難，他們顯然能力不夠，雖然人們組織了公民委員會(huì)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)救援和安撫行動(dòng)，但他們?nèi)狈?quán)威和支持，援救行動(dòng)舉步維艱。于是，自治領(lǐng)政府在沒(méi)有法律授權(quán)的情況下，毅然介入，很快提供了各種形式的幫助。1.4.1國(guó)際應(yīng)急管理的發(fā)展前應(yīng)急管理時(shí)期（20世紀(jì)50年代以前）（2）發(fā)達(dá)國(guó)家的前應(yīng)急管理時(shí)期2）針對(duì)霍克灣地震的救援情況，加上當(dāng)時(shí)全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)在奧克蘭引起的社會(huì)動(dòng)亂，自治領(lǐng)議會(huì)于1932年通過(guò)了《公共安全保持法》（PublicSafetyConservationAct），授權(quán)政府在任何時(shí)候、在所轄國(guó)土的任何地方，當(dāng)“公共安全或公共秩序正在或者可能受到危害”時(shí)，立即實(shí)施緊急狀態(tài)，在恢復(fù)秩序之前，事件現(xiàn)場(chǎng)的高級(jí)警官應(yīng)該發(fā)布必要的指令，以“維護(hù)生命、保護(hù)財(cái)產(chǎn)、維持秩序”。從內(nèi)容上看來(lái)，雖然法案將事件現(xiàn)場(chǎng)的管理責(zé)任明確授予了警察，但它更注重社會(huì)治安性災(zāi)難，沒(méi)有對(duì)自治領(lǐng)或地方的抗災(zāi)組織作任何規(guī)定。由于法案對(duì)自然災(zāi)害的救助行動(dòng)沒(méi)有授權(quán)，因此，它還不能成為新西蘭應(yīng)急管理的制度性立法。再遇到類似霍克灣同類的事件，還是只能由地方機(jī)構(gòu)采取自覺(jué)行動(dòng)來(lái)進(jìn)行應(yīng)對(duì)。1.4.1國(guó)際應(yīng)急管理的發(fā)展前應(yīng)急管理時(shí)期（20世紀(jì)50年代以前）（2）發(fā)達(dá)國(guó)家的前應(yīng)急管理時(shí)期3）日本是個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，由于可耕地面積小、人口眾多，在明治維新之前，經(jīng)常發(fā)生災(zāi)荒，即使在豐收年景，每年也要餓死數(shù)萬(wàn)人。因此，日本歷史上的農(nóng)民起義，一般都采取“米騷動(dòng)”（日本農(nóng)民革命一般以“搶米”開(kāi)展）的形式，德川幕府的將軍經(jīng)常發(fā)布敕令號(hào)召人民備荒。明治維新以后，抗災(zāi)荒仍然是政府關(guān)注的目標(biāo)。1880年，政府頒布了《備荒儲(chǔ)備法》，是日本最早的防災(zāi)法律。該法的目的是儲(chǔ)備糧食和物資，以備遇到災(zāi)害和饑荒時(shí)所需。到發(fā)動(dòng)第二次世界大戰(zhàn)時(shí)，日本先后頒布了《河流法》（1896年）、《砂防法》（1897年）、《森林法》（1897年）、《災(zāi)害準(zhǔn)備金特別會(huì)計(jì)法》（1899年）、《水災(zāi)預(yù)防組合法》（1908年）、《治水費(fèi)資金特別會(huì)計(jì)法》（1911年）等法律，開(kāi)始對(duì)不同類型的災(zāi)害實(shí)施一定程度的管理，但沒(méi)有形成專門(mén)的應(yīng)急管理體系。1.4.1國(guó)際應(yīng)急管理的發(fā)展應(yīng)急管理規(guī)范期（20世紀(jì)50——90年代）（1）應(yīng)急管理規(guī)范期的主要特點(diǎn)面對(duì)20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)蕭條，西方國(guó)家政府不同程度地加強(qiáng)了對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的干預(yù)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，糾正市場(chǎng)的失靈，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。而正是在這個(gè)大背景下，作為政府重要職能的應(yīng)急管理工作，也開(kāi)始步入了規(guī)范期，即各個(gè)國(guó)家的政府開(kāi)始在制度上接入災(zāi)害管理，并通過(guò)設(shè)立專門(mén)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、確立應(yīng)急管理原則、完善應(yīng)急管理法律與工作制度來(lái)規(guī)范應(yīng)急管理工作的過(guò)程。由于這一階段受冷戰(zhàn)時(shí)期的特點(diǎn)影響，對(duì)蘇聯(lián)發(fā)動(dòng)核戰(zhàn)爭(zhēng)的威脅被夸大，西方國(guó)家紛紛加強(qiáng)或重建民防組織，因此，許多國(guó)家的應(yīng)急管理體系都是從民防體系中萌芽而來(lái)的，隨著古巴導(dǎo)彈危機(jī)的解決，核戰(zhàn)爭(zhēng)的威脅逐漸消退，以軍事意義為主的民防機(jī)構(gòu)向通用的民防機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，應(yīng)急管理逐漸從政府的軍事職能中剝離、獨(dú)立出來(lái)，作為單獨(dú)的體系予以建設(shè)與發(fā)展。1.4.1國(guó)際應(yīng)急管理的發(fā)展應(yīng)急管理規(guī)范期（20世紀(jì)50——90年代）（1）應(yīng)急管理規(guī)范期的主要特點(diǎn)在應(yīng)急管理規(guī)范期，一個(gè)典型的特征是綜合應(yīng)急管理（ComprehensiveEmergencyManagement，CEM）體系的建設(shè)，其基礎(chǔ)是“命令與控制”理論，即通過(guò)整合式應(yīng)急管理系統(tǒng)（IntegratedEmergencyManagementSystem，IEMS）的發(fā)展實(shí)現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)。“命令與控制”手段的前提是：首先，假設(shè)應(yīng)急管理者的集權(quán)式控制是應(yīng)對(duì)災(zāi)害最好的方式；其次，假設(shè)公眾處于恐慌狀態(tài)，或是出于自身最大的利益而開(kāi)展行動(dòng)。以此為前提，基于合理性的經(jīng)典管理理論發(fā)展出來(lái)的模式則是用以“管理”災(zāi)害的最佳手段。然而，研究發(fā)現(xiàn)，“命令與控制”范式與現(xiàn)實(shí)的應(yīng)急管理有著不匹配的現(xiàn)象，因?yàn)樵趹?yīng)對(duì)災(zāi)害時(shí)，公眾可能并不慌亂，反而會(huì)形成臨時(shí)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)對(duì)突發(fā)事件。隨著時(shí)代的發(fā)展，綜合應(yīng)急管理這一舊范式對(duì)于全面解釋?xiě)?yīng)急管理開(kāi)始顯得不足；但在當(dāng)時(shí)，這一理論對(duì)于整個(gè)應(yīng)急管理體系系統(tǒng)化、規(guī)范化的發(fā)展則發(fā)揮了重要作用。1.4.1國(guó)際應(yīng)急管理的發(fā)展應(yīng)急管理規(guī)范期（20世紀(jì)50——90年代）（2）應(yīng)急管理規(guī)范期的部分國(guó)家示例1）1953年，新西蘭通過(guò)了《地方政府緊急事態(tài)授權(quán)法案》，規(guī)定了遭受核打擊時(shí)地方政府的權(quán)力和責(zé)任，各州民防組織體系重新在更大的規(guī)模、更完善的組織、更多的投入和更多人員參與的情況下建立。該法案存在一些問(wèn)題：第一，沒(méi)有要求地方政府建立民防組織，導(dǎo)致只能在需要時(shí)倉(cāng)促設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)，缺乏效率；第二，該法案與《公共安全保持法》的精神相悖，后者已經(jīng)將權(quán)力授予警察部門(mén)。為了彌補(bǔ)瑕疵，中央政府制定了自己的行動(dòng)方案——《重大緊急事態(tài)中政府的行動(dòng)》，規(guī)定了中央政府的各部門(mén)在緊急事態(tài)中的責(zé)任，同時(shí)規(guī)定了中央政府處理重大緊急事態(tài)的工作流程。中央政府的行動(dòng)方案一定程度上解決了新西蘭的民防組織“虛”的問(wèn)題，但常設(shè)機(jī)構(gòu)的缺位仍然存在。此后數(shù)年內(nèi)，《地方政府緊急事態(tài)授權(quán)法案》與政府行動(dòng)方案一直是新西蘭民防的基礎(chǔ)。1.4.1國(guó)際應(yīng)急管理的發(fā)展應(yīng)急管理規(guī)范期（20世紀(jì)50——90年代）（2）應(yīng)急管理規(guī)范期的部分國(guó)家示例1）隨著全球性核戰(zhàn)爭(zhēng)的威脅驟然增加，1959年4月，新西蘭成立了民防部，設(shè)在內(nèi)政部，由內(nèi)政部長(zhǎng)出任民防部主任。這一體系并不十分順暢：民防部設(shè)在內(nèi)政部，卻要對(duì)國(guó)防部部長(zhǎng)負(fù)責(zé)，因?yàn)槠滠娛滦枰h(yuǎn)大于其他災(zāi)難的需要。盡管如此，民防部的成立對(duì)新西蘭的應(yīng)急管理來(lái)說(shuō)，具有劃時(shí)代的意義。不僅民防機(jī)構(gòu)的缺位問(wèn)題徹底解決了，并且為以軍事意義為主的民防機(jī)構(gòu)向通用的民防機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變奠定了組織基礎(chǔ)。民防部在全國(guó)公開(kāi)招聘了三個(gè)地區(qū)專員，分別負(fù)責(zé)全國(guó)的三個(gè)地區(qū)。他們既監(jiān)管自己轄區(qū)的民防事務(wù)，同時(shí)還在民防部?jī)?nèi)發(fā)揮核心班子的作用。中央一級(jí)的民防制度基本成型了。但是，民防的費(fèi)用問(wèn)題，軍事打擊和自然災(zāi)害在民防中的優(yōu)先權(quán)問(wèn)題，中央政府和地方政府的民防責(zé)任劃分問(wèn)題，還沒(méi)有明確的答案。1.4.1國(guó)際應(yīng)急管理的發(fā)展應(yīng)急管理規(guī)范期（20世紀(jì)50——90年代）（2）應(yīng)急管理規(guī)范期的部分國(guó)家示例1）最后一攬子解決這些問(wèn)題的是1962年的《民防法》。這是一個(gè)全面的、大規(guī)模的法案，共分五個(gè)部分、59個(gè)條款，分別對(duì)行政管理、民防區(qū)域、全國(guó)緊急狀態(tài)或重大災(zāi)難的宣布、地方政府的職責(zé)和權(quán)力，以及其他事項(xiàng)做出了詳細(xì)的規(guī)定。法案把緊急事態(tài)分為軍事打擊和自然災(zāi)害兩類，并沒(méi)有明確優(yōu)先權(quán)。1966年通過(guò)新的《重大災(zāi)難中的政府行動(dòng)》，更確立了應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害的政府工作重心。至于費(fèi)用問(wèn)題，確定了“以地方為主、中央財(cái)政補(bǔ)貼”的原則。新西蘭的公共安全的管理體制，至此已經(jīng)基本完備，進(jìn)入了完善的應(yīng)急管理時(shí)代，并且一直沿用“民防”的稱謂。1.4.1國(guó)際應(yīng)急管理的發(fā)展應(yīng)急管理拓展期（21世紀(jì)以來(lái)）在這一時(shí)期，美國(guó)的應(yīng)急管理體系變化尤為顯著?！?·11”事件發(fā)生后，2002年11月25日，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)布什在白宮簽署成立國(guó)土安全部的《國(guó)土安全法》，正式啟動(dòng)了美國(guó)50年來(lái)最大規(guī)模的政府改組計(jì)劃，在FEMA的基礎(chǔ)上成立了國(guó)土安全部，形成涵蓋各類突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系。國(guó)土安全部于2003年3月1日正式成為美國(guó)聯(lián)邦政府的第15個(gè)部，是美國(guó)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急治理工作的核心部門(mén)，它由聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局、海岸警衛(wèi)隊(duì)、移民與規(guī)劃局、海關(guān)總署等22個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)合并而成，2008財(cái)年預(yù)算額高達(dá)464億美元，工作人員達(dá)20.8萬(wàn)人之多。國(guó)土安全部在全美設(shè)有10個(gè)地區(qū)代表處，主要負(fù)責(zé)與地方應(yīng)急機(jī)構(gòu)的聯(lián)絡(luò)，在緊急狀態(tài)下，負(fù)責(zé)評(píng)估突發(fā)事件造成的損失，制定救援計(jì)劃，協(xié)同地方組織實(shí)施應(yīng)急救助。聯(lián)邦和地方應(yīng)急管理的性質(zhì)也發(fā)生改變，應(yīng)急管理者也迅速地從無(wú)名的官僚行政人員，轉(zhuǎn)變?yōu)槊绹?guó)抵制恐怖主義國(guó)家防御體系中的關(guān)鍵角色。1.4.1國(guó)際應(yīng)急管理的發(fā)展應(yīng)急管理拓展期（21世紀(jì)以來(lái)）颶風(fēng)卡特里娜（HurricaneKatrina）是2005年8月出現(xiàn)的一個(gè)五級(jí)颶風(fēng)，在美國(guó)路易斯安那州新奧爾良造成了嚴(yán)重破壞。2005年8月25日，颶風(fēng)以一級(jí)颶風(fēng)的強(qiáng)度在美國(guó)佛羅里達(dá)州登陸，8月29日破曉時(shí)分，再次以三級(jí)颶風(fēng)的強(qiáng)度在美國(guó)墨西哥灣沿岸路易斯安那州新奧爾良外海岸登陸。登陸超過(guò)12小時(shí)后，才減弱為熱帶風(fēng)暴。由于颶風(fēng)卡特里娜對(duì)美國(guó)地區(qū)造成空前的災(zāi)難，該名稱已從颶風(fēng)命名序列中除名。自“卡特里娜”颶風(fēng)事件之后，美國(guó)政府對(duì)其應(yīng)急管理制度進(jìn)行了反思，于2006年10月制定了《卡特里娜后應(yīng)急改革法案》（Post-KatrinaEmergencyManagementReformActof2006），明確提出建立國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)，對(duì)國(guó)家應(yīng)急管理戰(zhàn)略做重大調(diào)整。2008年1月美國(guó)頒布《國(guó)家響應(yīng)框架》，該框架是美國(guó)應(yīng)急響應(yīng)的指南，規(guī)定了各級(jí)政府、私營(yíng)部門(mén)以及非政府組織的角色和職責(zé)，以美國(guó)國(guó)家突發(fā)事件管理系統(tǒng)為平臺(tái)，為應(yīng)急管理工作提供了一套完善的框架。1.4.2國(guó)內(nèi)應(yīng)急管理的發(fā)展1949——2002年應(yīng)急管理時(shí)期

（1）突發(fā)事件種類1）自然災(zāi)害。新中國(guó)成立以來(lái)的自然災(zāi)害與歷史上的自然災(zāi)害形勢(shì)具有一定的繼承性，依然體現(xiàn)在種類多、頻率高、季節(jié)性強(qiáng)等方面。典型情況有：大氣圈和水圈災(zāi)害。主要包括洪澇、干旱、臺(tái)風(fēng)、風(fēng)暴潮、沙塵暴以及大風(fēng)、冰雹、暴風(fēng)雪、低溫凍害等災(zāi)害。其中不少災(zāi)害給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境帶來(lái)極大的威脅。例如，頻發(fā)的干旱災(zāi)害使得原本就十分匱乏的水資源變得更為緊缺，以至于生態(tài)環(huán)境用水瀕臨枯竭，從而進(jìn)一步加劇了草場(chǎng)退化、土地沙化、地下水枯竭、濕地萎縮、生物多樣性銳減等生態(tài)危機(jī)。生物災(zāi)害。全國(guó)主要農(nóng)作物病蟲(chóng)鼠害達(dá)1400余種，每年損失糧食約5000萬(wàn)噸、棉花100多萬(wàn)噸，草原和森林病蟲(chóng)鼠害每年發(fā)生面積分別超過(guò)2000萬(wàn)公頃和800萬(wàn)公頃1.4.2國(guó)內(nèi)應(yīng)急管理的發(fā)展1949——2002年應(yīng)急管理時(shí)期

（1）突發(fā)事件種類2）安全生產(chǎn)事故。新中國(guó)成立以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生