精英決策模型

—《自上而下的政策制定》托馬斯?戴維王穎葉美連中外政治制度精英決策模型

—《自上而下的政策制定》托馬斯?戴維王穎葉1一、引言

1.什么是精英？卓越人物精英是泛指在一項或多項領(lǐng)域上的優(yōu)秀人才和領(lǐng)導(dǎo)者(如：科學(xué)家，政治家，學(xué)者，軍事家等)指各行各業(yè)中的杰出人才.一、引言

1.什么是精英？卓越人物2“精英”一詞最早出現(xiàn)在17世紀(jì)的法國，意指“精選出來的少數(shù)”或“優(yōu)秀人物”。精英理論認(rèn)為，社會的統(tǒng)治者是社會的少數(shù)，但他們在智力、性格、能力、財產(chǎn)等方面超過大多數(shù)被統(tǒng)治者，對社會的發(fā)展有重要影響和作用，是社會的精英。其中極少數(shù)的政治精英代表一定的利益集團(tuán)，掌握著重大決策權(quán)，他們的政治態(tài)度、言行，對政治發(fā)展方向和前景產(chǎn)生重要影響，決定著政治的性質(zhì)。“精英”一詞最早出現(xiàn)在17世紀(jì)的法國，意指“精選出來的少數(shù)”32.起源盡管人們可以從柏拉圖、馬基雅弗利等人的著作中找到精英主義的蛛絲馬跡，但是，一般觀點認(rèn)為系統(tǒng)而有影響的精英主義形成于19世紀(jì)末20世紀(jì)初，在20世紀(jì)70年代達(dá)到其發(fā)展的頂峰。早期的精英主義發(fā)源于意大利。莫斯卡、帕累托、米歇爾斯、奧爾特加、勒龐等人在批判大眾民主的基礎(chǔ)上發(fā)展了早期的精英主義理論，韋伯、熊彼特等人則從民主政治出發(fā)，論證了精英民主的政治合理性。當(dāng)代的精英主義者，如伯納姆、米爾斯等人則從經(jīng)濟(jì)和制度的角度論證了精英主義。2.起源盡管人們可以從柏拉圖、馬基雅弗利等人的著作中找到精英4精英主義的興起反映了西方思想界對大眾民主興起的保守態(tài)度，人們試圖以精英主義來對抗大眾民主的潮流。受到來自多元主義、社會主義等思潮的批判和挑戰(zhàn)，精英主義在當(dāng)代日趨衰落。晚近崛起的新精英主義則更多關(guān)注利益集團(tuán)，試圖在精英決策、精英統(tǒng)治的合法性等問題上有所突破。精英主義的興起反映了西方思想界對大眾民主興起的保守態(tài)度，人們5（1）[意]G·莫斯卡和帕累托開始關(guān)注少數(shù)精英在政治過程中的獨特作用；（2）C·R·米爾斯在1956年的《權(quán)力精英》中對政治精英理論進(jìn)行了典型的論述；（3）1975年托馬斯·戴伊和哈蒙·齊格勒在《民主的諷刺》中提出了精英決策理論；

3.精英決策理論的形成

（1）[意]G·莫斯卡和帕累托開始關(guān)注少數(shù)精英在政治過程中的6二、《自上而下的政策制定》（一）本書創(chuàng)作的背景

以前，談到美國的民主政體，人們更多想到的是“三權(quán)分立”，“兩黨制”，民主，人權(quán)等等。而托馬斯在本書中則通過大量的案例、圖示和數(shù)據(jù)告訴我們，事實并不是我們想象中的那樣，在美國這樣的民主國家，在許多焦點問題的政策取向上，美國公眾的意向和觀點與現(xiàn)行的國家政策存在明顯的分歧：超過半數(shù)（77%）的美國民眾并不認(rèn)為聯(lián)邦政府代表的是人民的利益，而作為聯(lián)邦政府，代表的不是人民群眾的利益，那又是誰的利益呢？

托馬斯在他的另一部著作《誰掌管美國》中，揭示了隱藏在法治背后的美國最有權(quán)勢的大資本家進(jìn)行階級統(tǒng)治的秘密：“在美國，有這樣一個權(quán)勢集團(tuán)，他們僅占美國人口的百萬分之二，卻擁有全國半數(shù)的工業(yè)資產(chǎn)，五分之四的銀行資產(chǎn)，一半以上的交通運輸業(yè)與公共事業(yè)和三分之二的保險業(yè)資產(chǎn)。由于這個集團(tuán)的存在，美國國家的政治權(quán)力形成了雙層結(jié)構(gòu)，即掌握最高權(quán)力的權(quán)勢集團(tuán)和政府、國會、聯(lián)邦法院等‘直接決策者’。而直接決策者的行動僅僅是制定國家政策這個遠(yuǎn)為復(fù)雜的程序的最后階段?！倍?、《自上而下的政策制定》（一）本書創(chuàng)作的背景7（二）主要觀點梳理全面評估了國家的精英集團(tuán)如何將他們自己的價值觀念、興趣愛好轉(zhuǎn)化為公共政策的過程，本書論證的觀點是：即使在像美國這樣看似民主高度發(fā)達(dá)的國家，公共政策也是自上而下制定，而不是自下而上制定。具體來說有以下四點：第一，在許多焦點問題的政策取向上，美國公眾的意向和觀點與現(xiàn)行的國家政策存在著明顯分歧；第二，國會本身在很大程度上是按照自上而下的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系行使其功能的；而且維持國會運行的費用也最終決定了國會議員們對大款精英集團(tuán)的依賴；第三，執(zhí)行貫徹政策過程的權(quán)力雖然掌握在華盛頓官僚機(jī)構(gòu)手中，但這一過程卻密切地受國家精英集團(tuán)的直接操縱和利益集團(tuán)的監(jiān)控；第四，在國家精英集團(tuán)看來，政府最重要的功能--貨幣供應(yīng)政策的制定，不是由任何當(dāng)選的官員來掌握，而是由聯(lián)邦儲備委員會獨立運作。（二）主要觀點梳理全面評估了國家的精英集團(tuán)如何將他們自己的價8（三）精英模型的基本命題：①社會分為有權(quán)的少數(shù)和無權(quán)的多數(shù)，國家政策是由少數(shù)制定的（精英是少數(shù)、可以統(tǒng)治多數(shù)。奧妙何在？）②少數(shù)統(tǒng)治者不是群眾的代表。精英大多出自社會經(jīng)濟(jì)的上層(英國保守黨領(lǐng)袖卡梅倫出身伊頓公學(xué)和牛津大學(xué)、權(quán)力和財富的世襲化）③為了保持穩(wěn)定，非精英上升到精英地位是一個緩慢而又不間斷的過程（可以流動）④精英們在保持社會制度的基本準(zhǔn)則和保持社會制度不變等方面意見一致⑤國家政策不反映民眾的要求，只反映精英的價值觀。國家政策的改變是緩慢的，而不是革命性的（漸進(jìn)的）⑥活躍的精英人物很少受民眾的影響，精英對民眾的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過民眾對精英的影響（精英容易受到精英的影響而非民眾的影響。人大代表政協(xié)委員：精英還是民眾？共產(chǎn)黨：先進(jìn)黨還是精英黨？）（三）精英模型的基本命題：①社會分為有權(quán)的少數(shù)和無權(quán)的多數(shù)，9（四）自上而下的政策制定模式這些過程雖然有各自的獨立性而且每一個過程都包含一些主要組織機(jī)構(gòu)的專業(yè)功能差別，但所有的過程都趨向于縱橫交織在一起的，這樣精英集團(tuán)的政策取舍也就得到同步傳達(dá)溝通（四）自上而下的政策制定模式這些過程雖然有各自的10政策的制定過程1.第一階段政策的制定過程1.第一階段11圖解基金會：企業(yè)公司和個人財富通過一定的渠道轉(zhuǎn)到各種基金會，是享受免稅的組織并向非營利組織提供資金幫助。國家主要基金的代理人都是精英們自己。他們提供資金來支持社會問題的界定，并確定國家應(yīng)優(yōu)先解決的問題，同時也提供資金支持研究新的政策導(dǎo)向。智囊團(tuán)：是一種發(fā)揮中心作用的協(xié)調(diào)機(jī)制，首要任務(wù)是按照基金會設(shè)定的政策導(dǎo)向工作，使他們吧金錢變成各種政策選擇。還致力于在國家的精英集團(tuán)、大眾傳媒、利益代表集團(tuán)、政府官員和政治領(lǐng)導(dǎo)者之間合縱連橫，尋找并發(fā)展彼此認(rèn)同的契合點。（布魯金斯學(xué)院、美國企業(yè)研究院、遺產(chǎn)基金會等）智囊團(tuán)所推薦的政策首先會通過媒體，通常是以新聞報道的形式發(fā)布出去，也會直接將其提交給白宮、政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和國會。圖解基金會：企業(yè)公司和個人財富通過一定的渠道轉(zhuǎn)到各種基金會，12精英決策模型3要點課件132.選舉領(lǐng)導(dǎo)人的過程個人向同一位候選人的捐資不得超過1000美元，但是，對于向政黨捐助資金數(shù)額的多少沒有規(guī)定任何限制---“彈性的金錢”2.選舉領(lǐng)導(dǎo)人的過程個人向同一位候選人的143.利益代表集團(tuán)的活動過程政治活動委員會接受捐助并將其分配給政治競選的候選人。通過在司法系統(tǒng)進(jìn)行有意識的訴訟活動，來迫使政策的改變3.利益代表集團(tuán)的活動過程政治活動委員會接受捐助并154.民意的制造過程精英們依靠媒體來界定“社會問題”，來制造“問題”，使政府和民眾做好準(zhǔn)備，“迎接”解決問題答案的出臺：或者是新制定的或者是重新修訂的公共政策的頒布。4.民意的制造過程精英們依靠媒體來界定16“誰決定著政治的內(nèi)容，誰便統(tǒng)治著這個國家”“媒體帝國”：媒體決定大多數(shù)美國人關(guān)于他們周圍世界將要看什么、聽什么和讀什么的權(quán)力，很大程度上取決于少數(shù)幾家私人擁有的公司的運作。如美國在線--時代華納公司(CNN、TBS等）、迪斯尼公司、維艾克姆公司（CBS、TNN等）。一般媒體能夠成功告訴人們思考什么的同時卻很少能夠改變他們既有的價值觀念和看法，但是當(dāng)民眾的意見觀點發(fā)生變化時，這種變化會向有利于媒體的方向轉(zhuǎn)化。雖然大多數(shù)人的觀點不會隨時間的推移而轉(zhuǎn)變，但人們觀點的改變的確強(qiáng)烈地受媒體影響?！罢l決定著政治的內(nèi)容，誰便統(tǒng)治著這個國家”一般媒體能夠成功告17第二階段

5.政策制定的合法化過程（國會、總統(tǒng)和法院的任務(wù)）在政策制定過程中，合法性并不是通過普選而取得，實行普遍的政策創(chuàng)意和全體公民的復(fù)決投票權(quán)的形式，只存在于美國大約一半以上的州。在美國憲法中并沒有制定任何關(guān)于全民復(fù)決的條款。在精英決策模式中，政策本身并不是來自全體公民，也不必通過全體公民的同意才產(chǎn)生或者生效，是政治體制而不是政策本身賦予了政策合法性。第二階段

5.政策制定的合法化過程（國會、總統(tǒng)和法院的任務(wù)18國會與立法權(quán)國會與立法權(quán)19總統(tǒng)與政策的合法性在發(fā)生危機(jī)的時刻，美國人民總是期待著總統(tǒng)的決斷，從總統(tǒng)那里獲得信心和安慰，然而總統(tǒng)在政策制定方面的地位和影響，與他在人民中的聲望并沒有十分密切的關(guān)系?？偨y(tǒng)對法案的簽署對法案的成立不僅是必須的，而且總統(tǒng)的支持更加強(qiáng)了法律的合法性?？偨y(tǒng)與政策的合法性在發(fā)生危機(jī)的時刻，美國20司法程序與政策的合法性在美國，公共政策如果不經(jīng)過司法程序的挑戰(zhàn)和檢驗，那么它們就不會取得完全的合法地位。法院自身以其特殊的司法決策方式來維護(hù)和加強(qiáng)它們自己的立法權(quán)威，主要有：表面上的客觀公正性--他們根本不會參與政策制定，僅僅是將法律或者憲法適用到具體的案件中。不參與任何政黨--法官必須使自己顯示出不允許政治考慮影響他們的決定。介入政治的特殊規(guī)則--除非案件被提交到眼皮底下并對法律提出挑戰(zhàn)，才會就懸而未決的立法或者已經(jīng)制定的法律向國會和總統(tǒng)提出建議。合法的程序和風(fēng)格。司法程序與政策的合法性在美國，公共政策如果不經(jīng)過司法程序的挑21第三階段

6.政策的執(zhí)行過程實際上，政策制定過程的大部分內(nèi)容都發(fā)生在數(shù)以百計的行政權(quán)力部門里。行政官僚機(jī)構(gòu)自身的膨脹和權(quán)力的增長，是隨著技術(shù)的進(jìn)步，信息量的增加和社會規(guī)模的日益擴(kuò)大且變得復(fù)雜化產(chǎn)生的。大型的復(fù)雜的民主政體都無法由其選舉產(chǎn)生的代表來直接統(tǒng)治和管理。無論總統(tǒng)還是國會都不能使他們自己陷于無窮無盡具體事務(wù)的處理中。第三階段

6.政策的執(zhí)行過程實際上，政策制定過程的大部分22第四階段7.自上而下的政策評估過程如果公共政策產(chǎn)生了任何效果，那么發(fā)現(xiàn)這些效果的過程就是政策的評估過程。政府自身也進(jìn)行政策評估，精英集團(tuán)自己也會直接收到來自他們自己所控制的團(tuán)體組織的信息。第四階段7.自上而下的政策評估過程如果公共政策產(chǎn)生了任何23政府主持的政策評估只限于以下方面：各種聽證會和各種報告--往往夸大政策的效益而有意盡量淡化政策的成本政策結(jié)果評估--報告通常僅僅限于政策實施所產(chǎn)生效果的一些數(shù)據(jù)而已公民的意見和投訴--廣大民眾對于政策的意見并不等于系統(tǒng)化的政策評估

在某種程度上，政府審計辦公室（成立于1921年）倒是經(jīng)常進(jìn)行一些對聯(lián)邦政策較為客觀的評估。

那為什么政府在自己所做的政策評估方面的努力通?？偸菤w于失敗？（p212)政府主持的政策評估只限于以下方面：24精英們的政策評估精英們的政策評估25政策評估是一個政治性的運作過程，當(dāng)精英集團(tuán)的追求與社會的目標(biāo)相一致時，當(dāng)他們認(rèn)可政府應(yīng)當(dāng)努力解決哪些問題時，當(dāng)他們認(rèn)可社會效益與社會成本的本質(zhì)以及問題的輕重緩急時，政策評估就會在相對理性的軌道上進(jìn)行。但這并不意味著精英們在公共政策問題上是鐵板一塊，在目標(biāo)追求和價值取向上課能是一致的，但對于如何實現(xiàn)它們確時另外一回事，即爭吵的對象是實現(xiàn)公共政策的途徑和方法，而不是政策目標(biāo)本身。精英決策模型3要點課件26合理性在公共政策的實際運作中，精英決策模型仍然是最現(xiàn)實也是最實用的模型：精英能夠形成一個有組織、有目標(biāo)并且自覺的團(tuán)體，能夠較有效地制定政策；普通群眾則是分散的，不自覺的，很難影響最終政策的制定；由于精英較高的知識水平，所以能夠做出更加合理的決定，克服個體博弈過程中帶來的效率和效能損失，降低了此過程帶來的外部成本，同時在一定程度上克服個體決策的非理性；因為精英的流動性，所以精英重視智庫的作用，也會接受公眾意見而避免被另一個精英集團(tuán)所替代。合理性在公共政策的實際運作中，精英決策模型仍然是最現(xiàn)實也是最27批評（一）理論的發(fā)生誰制定政策——什么制定政策？精英的說法常常是對這誰“制定政策”一不恰當(dāng)?shù)奶釂柕幕卮?；P264“是什么產(chǎn)生政策”更為貼切，其原因是，如果有許多專家，而每人在決策中都執(zhí)行不同的任務(wù)，那么政策只能通過他們之間的合作才能產(chǎn)生。P30批評（一）理論的發(fā)生28（二）高估精英的作用多樣性本身削弱了精英中任何一個集團(tuán)的權(quán)力（二）高估精英的作用29（三）貶低了公民對政策的影響力，而事實上：第一，我們已經(jīng)看到，在民主體制中，政黨競爭使大多數(shù)不積極的公民在決策中有了發(fā)言權(quán)，只是因為相互競爭的政黨關(guān)心公民的偏愛。第二，我們看到，民主的決策系統(tǒng)把決策任務(wù)分配給普通公民和直接決策者。這樣，大多數(shù)樂于此事的普通公民可以參加投票來選擇直接決策者。第三，決策系統(tǒng)將決策任務(wù)分得如此之開，以致不論能干的公民的經(jīng)歷或他的特別興趣何在，都可能有一個適合他的任務(wù)或角色：利益集團(tuán)工作、政黨工作、競選公職，如此等等。簡言之，雖然大多數(shù)公民對政策的影響很小，一些精力充沛、富有才干的公民能對政策產(chǎn)生相當(dāng)大的影響。查爾斯·林德布洛姆.竺乾威，胡君芳譯.政策過程.臺北：五南圖書出版有限公司，1980.P267（三）貶低了公民對政策的影響力，而事實上：30（四）如果沒有一定的限制，那么精英主義理念下的精英決策則會成為一種更加可怕的“惡”～—權(quán)力的腐敗和極權(quán)（四）如果沒有一定的限制，那么精英主義理念下的精英決策則會成31案例

美國的人口控制問題（20世紀(jì)50-70年代）

from：托馬斯戴伊.誰掌管美國——卡特年代.北京：世界知識出版社，1980,258-287

1950年之前，掌權(quán)階層對人口問題注意甚少，因此政府在這方面也沒有采取任何行動。唯一積極關(guān)注人口控制問題的團(tuán)體是“美國計劃生育聯(lián)合會”，該團(tuán)體向貧窮婦女提供節(jié)育常識宣傳材料，但就推動節(jié)育成為一個公共政策而言，該會所作的工作是沒有成效的。案例

美國的人口控制問題（20世紀(jì)50-70年代）

from32美國掌權(quán)階層中那些較先進(jìn)的人們開始注意人口爆炸的問題。洛克菲勒基金會提供幾筆科研經(jīng)費，從研究中得出關(guān)于40年代人口增長的一些令人不安的事實和設(shè)想。1952年，洛克菲勒第三在弗吉尼亞州的威廉斯堡召開了一次人口問題會議。會議結(jié)束時，提議設(shè)立一個制訂全國人口政策的新機(jī)構(gòu)，于是人口協(xié)會得以建立。人口協(xié)會的資金來自于洛克菲勒基金會和福特基金會。它在制訂國家人口控制政策方面，不久就取得了領(lǐng)導(dǎo)地位。協(xié)會支持研制避孕物品的計劃和各種計劃生育規(guī)劃；通過基金會捐款、合同和獎學(xué)金動員全國各大學(xué)力量從事研究。美國掌權(quán)階層中那些較先進(jìn)的人們開始注意人口爆炸的問題。33同時，精英著手利用新聞工具設(shè)法改變公眾關(guān)于人口控制問題的想法。迪克西紙杯公司董事長休穆爾，圣勞倫斯海道開發(fā)公司以及計劃生育聯(lián)合會的一位董事（兼任對外關(guān)系協(xié)會、哈佛俱樂部等成員）開始改變公眾輿論，出口了《人口炸彈》小冊子等。穆爾在華盛頓還建立了一個常設(shè)院外活動集團(tuán)——人口危機(jī)委員會，該委員會以德蕾珀為首，由大公司經(jīng)理人員、退休大使和將軍、大律師事務(wù)所的律師、政府官員以及大學(xué)名流。人口協(xié)會和人口危機(jī)委員會成為該領(lǐng)域的主角，而最終倡議人口控制的計劃生育聯(lián)合會成為散發(fā)資料的宣傳機(jī)構(gòu)，改組織影響力很小。同時，精英著手利用新聞工具設(shè)法改變公眾關(guān)于人口控制問題的想法34掌權(quán)階層提出用于發(fā)展中國家對外援助的錢由于人口迅速增長而花光了。艾森豪威爾對此作出回應(yīng)，于1959年設(shè)立一個委員會來研究相關(guān)問題，該委員會的主席正是德蕾珀。德蕾珀委員會的結(jié)論認(rèn)為人口迅速增長是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙，建議對外援助撥款應(yīng)用于人口控制。雖然建議不被采用，但報告使得人口控制問題提上了美國對外政策的議事日程。1965年，約翰遜總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的國家政府全盤承擔(dān)了制訂人口政策的職責(zé)，主要任務(wù)分配給國際開發(fā)署，下設(shè)一個人口辦公室。國內(nèi)成立了人口研究中心，把聯(lián)邦政府的經(jīng)費撥給人口研究方面。人口問題研究和計劃生育服務(wù)的經(jīng)費來源，逐漸由私人轉(zhuǎn)到聯(lián)邦政府，但人口委員會在推行企業(yè)界和金融界精英對此政策的關(guān)注上起到重要作用，用一億多元來資助人口控制活動，而委員會的資金仍然來自基金會。掌權(quán)階層提出用于發(fā)展中國家對外援助的錢由于人口迅速增長而花光351969年，尼克松將第一個關(guān)于人口問題的咨文提交國會，咨文中說明，美國的人口問題就在于貧寒家庭中的那些不該生的孩子。在總統(tǒng)、企業(yè)界、基金會和大學(xué)先動起來后，國會緊跟著采取了行動。最初關(guān)于人口問題的重要法案——計劃生育服務(wù)于人口研究法、關(guān)于建立人口增長與美國前途委員會的法案，在1970年生效。建立人口增長與美國前途委員會，任務(wù)是研究20世紀(jì)末美國國內(nèi)的人口增長和遷移問題，職權(quán)是制定今后的政策。改委員會1972年提出最后一份報告，強(qiáng)烈聲明控制人口。而這個報告是由一個“緊湊的小型班子”擬就的：某一個人可以發(fā)揮很大的影響，一直存在一個黑手黨似的組織……1969年，尼克松將第一個關(guān)于人口問題的咨文提交國會，咨文中36洛克菲勒家族、企業(yè)界領(lǐng)導(dǎo)人物、國會議員、有組織的勞工、民間與文化團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)人、大學(xué)和基金會之間的一致意見：運用政府權(quán)力改善生活水平以控制人口增長的自由派觀點。洛克菲勒家族、企業(yè)界領(lǐng)導(dǎo)人物、國會議員、有組織的勞工、民間與37謝謝觀看！謝謝觀看！38精英決策模型

—《自上而下的政策制定》托馬斯?戴維王穎葉美連中外政治制度精英決策模型

—《自上而下的政策制定》托馬斯?戴維王穎葉39一、引言

1.什么是精英？卓越人物精英是泛指在一項或多項領(lǐng)域上的優(yōu)秀人才和領(lǐng)導(dǎo)者(如：科學(xué)家，政治家，學(xué)者，軍事家等)指各行各業(yè)中的杰出人才.一、引言

1.什么是精英？卓越人物40“精英”一詞最早出現(xiàn)在17世紀(jì)的法國，意指“精選出來的少數(shù)”或“優(yōu)秀人物”。精英理論認(rèn)為，社會的統(tǒng)治者是社會的少數(shù)，但他們在智力、性格、能力、財產(chǎn)等方面超過大多數(shù)被統(tǒng)治者，對社會的發(fā)展有重要影響和作用，是社會的精英。其中極少數(shù)的政治精英代表一定的利益集團(tuán)，掌握著重大決策權(quán)，他們的政治態(tài)度、言行，對政治發(fā)展方向和前景產(chǎn)生重要影響，決定著政治的性質(zhì)?！熬ⅰ币辉~最早出現(xiàn)在17世紀(jì)的法國，意指“精選出來的少數(shù)”412.起源盡管人們可以從柏拉圖、馬基雅弗利等人的著作中找到精英主義的蛛絲馬跡，但是，一般觀點認(rèn)為系統(tǒng)而有影響的精英主義形成于19世紀(jì)末20世紀(jì)初，在20世紀(jì)70年代達(dá)到其發(fā)展的頂峰。早期的精英主義發(fā)源于意大利。莫斯卡、帕累托、米歇爾斯、奧爾特加、勒龐等人在批判大眾民主的基礎(chǔ)上發(fā)展了早期的精英主義理論，韋伯、熊彼特等人則從民主政治出發(fā)，論證了精英民主的政治合理性。當(dāng)代的精英主義者，如伯納姆、米爾斯等人則從經(jīng)濟(jì)和制度的角度論證了精英主義。2.起源盡管人們可以從柏拉圖、馬基雅弗利等人的著作中找到精英42精英主義的興起反映了西方思想界對大眾民主興起的保守態(tài)度，人們試圖以精英主義來對抗大眾民主的潮流。受到來自多元主義、社會主義等思潮的批判和挑戰(zhàn)，精英主義在當(dāng)代日趨衰落。晚近崛起的新精英主義則更多關(guān)注利益集團(tuán)，試圖在精英決策、精英統(tǒng)治的合法性等問題上有所突破。精英主義的興起反映了西方思想界對大眾民主興起的保守態(tài)度，人們43（1）[意]G·莫斯卡和帕累托開始關(guān)注少數(shù)精英在政治過程中的獨特作用；（2）C·R·米爾斯在1956年的《權(quán)力精英》中對政治精英理論進(jìn)行了典型的論述；（3）1975年托馬斯·戴伊和哈蒙·齊格勒在《民主的諷刺》中提出了精英決策理論；

3.精英決策理論的形成

（1）[意]G·莫斯卡和帕累托開始關(guān)注少數(shù)精英在政治過程中的44二、《自上而下的政策制定》（一）本書創(chuàng)作的背景

以前，談到美國的民主政體，人們更多想到的是“三權(quán)分立”，“兩黨制”，民主，人權(quán)等等。而托馬斯在本書中則通過大量的案例、圖示和數(shù)據(jù)告訴我們，事實并不是我們想象中的那樣，在美國這樣的民主國家，在許多焦點問題的政策取向上，美國公眾的意向和觀點與現(xiàn)行的國家政策存在明顯的分歧：超過半數(shù)（77%）的美國民眾并不認(rèn)為聯(lián)邦政府代表的是人民的利益，而作為聯(lián)邦政府，代表的不是人民群眾的利益，那又是誰的利益呢？

托馬斯在他的另一部著作《誰掌管美國》中，揭示了隱藏在法治背后的美國最有權(quán)勢的大資本家進(jìn)行階級統(tǒng)治的秘密：“在美國，有這樣一個權(quán)勢集團(tuán)，他們僅占美國人口的百萬分之二，卻擁有全國半數(shù)的工業(yè)資產(chǎn)，五分之四的銀行資產(chǎn)，一半以上的交通運輸業(yè)與公共事業(yè)和三分之二的保險業(yè)資產(chǎn)。由于這個集團(tuán)的存在，美國國家的政治權(quán)力形成了雙層結(jié)構(gòu)，即掌握最高權(quán)力的權(quán)勢集團(tuán)和政府、國會、聯(lián)邦法院等‘直接決策者’。而直接決策者的行動僅僅是制定國家政策這個遠(yuǎn)為復(fù)雜的程序的最后階段?！倍ⅰ蹲陨隙碌恼咧贫ā罚ㄒ唬┍緯鴦?chuàng)作的背景45（二）主要觀點梳理全面評估了國家的精英集團(tuán)如何將他們自己的價值觀念、興趣愛好轉(zhuǎn)化為公共政策的過程，本書論證的觀點是：即使在像美國這樣看似民主高度發(fā)達(dá)的國家，公共政策也是自上而下制定，而不是自下而上制定。具體來說有以下四點：第一，在許多焦點問題的政策取向上，美國公眾的意向和觀點與現(xiàn)行的國家政策存在著明顯分歧；第二，國會本身在很大程度上是按照自上而下的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系行使其功能的；而且維持國會運行的費用也最終決定了國會議員們對大款精英集團(tuán)的依賴；第三，執(zhí)行貫徹政策過程的權(quán)力雖然掌握在華盛頓官僚機(jī)構(gòu)手中，但這一過程卻密切地受國家精英集團(tuán)的直接操縱和利益集團(tuán)的監(jiān)控；第四，在國家精英集團(tuán)看來，政府最重要的功能--貨幣供應(yīng)政策的制定，不是由任何當(dāng)選的官員來掌握，而是由聯(lián)邦儲備委員會獨立運作。（二）主要觀點梳理全面評估了國家的精英集團(tuán)如何將他們自己的價46（三）精英模型的基本命題：①社會分為有權(quán)的少數(shù)和無權(quán)的多數(shù)，國家政策是由少數(shù)制定的（精英是少數(shù)、可以統(tǒng)治多數(shù)。奧妙何在？）②少數(shù)統(tǒng)治者不是群眾的代表。精英大多出自社會經(jīng)濟(jì)的上層(英國保守黨領(lǐng)袖卡梅倫出身伊頓公學(xué)和牛津大學(xué)、權(quán)力和財富的世襲化）③為了保持穩(wěn)定，非精英上升到精英地位是一個緩慢而又不間斷的過程（可以流動）④精英們在保持社會制度的基本準(zhǔn)則和保持社會制度不變等方面意見一致⑤國家政策不反映民眾的要求，只反映精英的價值觀。國家政策的改變是緩慢的，而不是革命性的（漸進(jìn)的）⑥活躍的精英人物很少受民眾的影響，精英對民眾的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過民眾對精英的影響（精英容易受到精英的影響而非民眾的影響。人大代表政協(xié)委員：精英還是民眾？共產(chǎn)黨：先進(jìn)黨還是精英黨？）（三）精英模型的基本命題：①社會分為有權(quán)的少數(shù)和無權(quán)的多數(shù)，47（四）自上而下的政策制定模式這些過程雖然有各自的獨立性而且每一個過程都包含一些主要組織機(jī)構(gòu)的專業(yè)功能差別，但所有的過程都趨向于縱橫交織在一起的，這樣精英集團(tuán)的政策取舍也就得到同步傳達(dá)溝通（四）自上而下的政策制定模式這些過程雖然有各自的48政策的制定過程1.第一階段政策的制定過程1.第一階段49圖解基金會：企業(yè)公司和個人財富通過一定的渠道轉(zhuǎn)到各種基金會，是享受免稅的組織并向非營利組織提供資金幫助。國家主要基金的代理人都是精英們自己。他們提供資金來支持社會問題的界定，并確定國家應(yīng)優(yōu)先解決的問題，同時也提供資金支持研究新的政策導(dǎo)向。智囊團(tuán)：是一種發(fā)揮中心作用的協(xié)調(diào)機(jī)制，首要任務(wù)是按照基金會設(shè)定的政策導(dǎo)向工作，使他們吧金錢變成各種政策選擇。還致力于在國家的精英集團(tuán)、大眾傳媒、利益代表集團(tuán)、政府官員和政治領(lǐng)導(dǎo)者之間合縱連橫，尋找并發(fā)展彼此認(rèn)同的契合點。（布魯金斯學(xué)院、美國企業(yè)研究院、遺產(chǎn)基金會等）智囊團(tuán)所推薦的政策首先會通過媒體，通常是以新聞報道的形式發(fā)布出去，也會直接將其提交給白宮、政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和國會。圖解基金會：企業(yè)公司和個人財富通過一定的渠道轉(zhuǎn)到各種基金會，50精英決策模型3要點課件512.選舉領(lǐng)導(dǎo)人的過程個人向同一位候選人的捐資不得超過1000美元，但是，對于向政黨捐助資金數(shù)額的多少沒有規(guī)定任何限制---“彈性的金錢”2.選舉領(lǐng)導(dǎo)人的過程個人向同一位候選人的523.利益代表集團(tuán)的活動過程政治活動委員會接受捐助并將其分配給政治競選的候選人。通過在司法系統(tǒng)進(jìn)行有意識的訴訟活動，來迫使政策的改變3.利益代表集團(tuán)的活動過程政治活動委員會接受捐助并534.民意的制造過程精英們依靠媒體來界定“社會問題”，來制造“問題”，使政府和民眾做好準(zhǔn)備，“迎接”解決問題答案的出臺：或者是新制定的或者是重新修訂的公共政策的頒布。4.民意的制造過程精英們依靠媒體來界定54“誰決定著政治的內(nèi)容，誰便統(tǒng)治著這個國家”“媒體帝國”：媒體決定大多數(shù)美國人關(guān)于他們周圍世界將要看什么、聽什么和讀什么的權(quán)力，很大程度上取決于少數(shù)幾家私人擁有的公司的運作。如美國在線--時代華納公司(CNN、TBS等）、迪斯尼公司、維艾克姆公司（CBS、TNN等）。一般媒體能夠成功告訴人們思考什么的同時卻很少能夠改變他們既有的價值觀念和看法，但是當(dāng)民眾的意見觀點發(fā)生變化時，這種變化會向有利于媒體的方向轉(zhuǎn)化。雖然大多數(shù)人的觀點不會隨時間的推移而轉(zhuǎn)變，但人們觀點的改變的確強(qiáng)烈地受媒體影響?！罢l決定著政治的內(nèi)容，誰便統(tǒng)治著這個國家”一般媒體能夠成功告55第二階段

5.政策制定的合法化過程（國會、總統(tǒng)和法院的任務(wù)）在政策制定過程中，合法性并不是通過普選而取得，實行普遍的政策創(chuàng)意和全體公民的復(fù)決投票權(quán)的形式，只存在于美國大約一半以上的州。在美國憲法中并沒有制定任何關(guān)于全民復(fù)決的條款。在精英決策模式中，政策本身并不是來自全體公民，也不必通過全體公民的同意才產(chǎn)生或者生效，是政治體制而不是政策本身賦予了政策合法性。第二階段

5.政策制定的合法化過程（國會、總統(tǒng)和法院的任務(wù)56國會與立法權(quán)國會與立法權(quán)57總統(tǒng)與政策的合法性在發(fā)生危機(jī)的時刻，美國人民總是期待著總統(tǒng)的決斷，從總統(tǒng)那里獲得信心和安慰，然而總統(tǒng)在政策制定方面的地位和影響，與他在人民中的聲望并沒有十分密切的關(guān)系?？偨y(tǒng)對法案的簽署對法案的成立不僅是必須的，而且總統(tǒng)的支持更加強(qiáng)了法律的合法性?？偨y(tǒng)與政策的合法性在發(fā)生危機(jī)的時刻，美國58司法程序與政策的合法性在美國，公共政策如果不經(jīng)過司法程序的挑戰(zhàn)和檢驗，那么它們就不會取得完全的合法地位。法院自身以其特殊的司法決策方式來維護(hù)和加強(qiáng)它們自己的立法權(quán)威，主要有：表面上的客觀公正性--他們根本不會參與政策制定，僅僅是將法律或者憲法適用到具體的案件中。不參與任何政黨--法官必須使自己顯示出不允許政治考慮影響他們的決定。介入政治的特殊規(guī)則--除非案件被提交到眼皮底下并對法律提出挑戰(zhàn)，才會就懸而未決的立法或者已經(jīng)制定的法律向國會和總統(tǒng)提出建議。合法的程序和風(fēng)格。司法程序與政策的合法性在美國，公共政策如果不經(jīng)過司法程序的挑59第三階段

6.政策的執(zhí)行過程實際上，政策制定過程的大部分內(nèi)容都發(fā)生在數(shù)以百計的行政權(quán)力部門里。行政官僚機(jī)構(gòu)自身的膨脹和權(quán)力的增長，是隨著技術(shù)的進(jìn)步，信息量的增加和社會規(guī)模的日益擴(kuò)大且變得復(fù)雜化產(chǎn)生的。大型的復(fù)雜的民主政體都無法由其選舉產(chǎn)生的代表來直接統(tǒng)治和管理。無論總統(tǒng)還是國會都不能使他們自己陷于無窮無盡具體事務(wù)的處理中。第三階段

6.政策的執(zhí)行過程實際上，政策制定過程的大部分60第四階段7.自上而下的政策評估過程如果公共政策產(chǎn)生了任何效果，那么發(fā)現(xiàn)這些效果的過程就是政策的評估過程。政府自身也進(jìn)行政策評估，精英集團(tuán)自己也會直接收到來自他們自己所控制的團(tuán)體組織的信息。第四階段7.自上而下的政策評估過程如果公共政策產(chǎn)生了任何61政府主持的政策評估只限于以下方面：各種聽證會和各種報告--往往夸大政策的效益而有意盡量淡化政策的成本政策結(jié)果評估--報告通常僅僅限于政策實施所產(chǎn)生效果的一些數(shù)據(jù)而已公民的意見和投訴--廣大民眾對于政策的意見并不等于系統(tǒng)化的政策評估

在某種程度上，政府審計辦公室（成立于1921年）倒是經(jīng)常進(jìn)行一些對聯(lián)邦政策較為客觀的評估。

那為什么政府在自己所做的政策評估方面的努力通?？偸菤w于失敗？（p212)政府主持的政策評估只限于以下方面：62精英們的政策評估精英們的政策評估63政策評估是一個政治性的運作過程，當(dāng)精英集團(tuán)的追求與社會的目標(biāo)相一致時，當(dāng)他們認(rèn)可政府應(yīng)當(dāng)努力解決哪些問題時，當(dāng)他們認(rèn)可社會效益與社會成本的本質(zhì)以及問題的輕重緩急時，政策評估就會在相對理性的軌道上進(jìn)行。但這并不意味著精英們在公共政策問題上是鐵板一塊，在目標(biāo)追求和價值取向上課能是一致的，但對于如何實現(xiàn)它們確時另外一回事，即爭吵的對象是實現(xiàn)公共政策的途徑和方法，而不是政策目標(biāo)本身。精英決策模型3要點課件64合理性在公共政策的實際運作中，精英決策模型仍然是最現(xiàn)實也是最實用的模型：精英能夠形成一個有組織、有目標(biāo)并且自覺的團(tuán)體，能夠較有效地制定政策；普通群眾則是分散的，不自覺的，很難影響最終政策的制定；由于精英較高的知識水平，所以能夠做出更加合理的決定，克服個體博弈過程中帶來的效率和效能損失，降低了此過程帶來的外部成本，同時在一定程度上克服個體決策的非理性；因為精英的流動性，所以精英重視智庫的作用，也會接受公眾意見而避免被另一個精英集團(tuán)所替代。合理性在公共政策的實際運作中，精英決策模型仍然是最現(xiàn)實也是最65批評（一）理論的發(fā)生誰制定政策——什么制定政策？精英的說法常常是對這誰“制定政策”一不恰當(dāng)?shù)奶釂柕幕卮?；P264“是什么產(chǎn)生政策”更為貼切，其原因是，如果有許多專家，而每人在決策中都執(zhí)行不同的任務(wù)，那么政策只能通過他們之間的合作才能產(chǎn)生。P30批評（一）理論的發(fā)生66（二）高估精英的作用多樣性本身削弱了精英中任何一個集團(tuán)的權(quán)力（二）高估精英的作用67（三）貶低了公民對政策的影響力，而事實上：第一，我們已經(jīng)看到，在民主體制中，政黨競爭使大多數(shù)不積極的公民在決策中有了發(fā)言權(quán)，只是因為相互競爭的政黨關(guān)心公民的偏愛。第二，我們看到，民主的決策系統(tǒng)把決策任務(wù)分配給普通公民和直接決策者。這樣，大多數(shù)樂于此事的普通公民可以參加投票來選擇直接決策者。第三，決策系統(tǒng)將決策任務(wù)分得如此之開，以致不論能干的公民的經(jīng)歷或他的特別興趣何在，都可能有一個適合他的任務(wù)或角色：利益集團(tuán)工作、政黨工作、競選公職，如此等等。簡言之，雖然大多數(shù)公民對政策的影響很小，一些精力充沛、富有才干的公民能對政策產(chǎn)生相當(dāng)大的影響。查爾斯·林德布洛姆.竺乾威，胡君芳譯.政策過程.臺北：五南圖書出版有限公司，1980.P267（三）貶低了公民對政策的影響力，而事實上：68（四）如果沒有一定的限制，那么精英主義理念下的精英決策則會成為一種更加可怕的“惡”～—權(quán)力的腐敗和極權(quán)（四）如果沒有一定的限制，那么精英主義理念下的精英決策則會成69案例

美國的人口控制問題（20世紀(jì)50-70年代）

from：托馬斯戴伊.誰掌管美國——卡特年代.北京：世界知識出版社，1980,258-287

1950年之前，掌權(quán)階層對人口問題注意甚少，因此政府在這方面也沒有采取任何行動。唯一積極關(guān)注人口控制問題的